II SA/Gl 259/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Kpa, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez A. C. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy ze względu na brak pozytywnego wyniku egzaminu państwowego.

W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że odwołanie zostało wysłane na pośrednictwem Urzędu Pocztowego w dniu [...] r. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji zawierająca prawidłowe pouczenie o czternastodniowym terminie do wniesienia odwołania została przesłana na adres odwołującego się (ul. [...] , [...] C.), gdzie przesyłka ta była dwukrotnie awizowana w dniach 27 sierpnia i 4 września 2012 r. Stanowiło to dla organu podstawę do uznania, że doręczenie dla A. C. było skuteczne i zostało dokonane z upływem dnia 10 września 2012 r. (art. 44 § 1 pkt 1 i § 4 Kpa). Wobec tego termin do wniesienia odwołania o powyższej decyzji upłynął z dniem 24 września 2012 r.

Zdaniem organu, przywołanych okoliczności, nie zmienia fakt, że w dniu

8 października 2012 r., na telefoniczną prośbę A. C., decyzja organu pierwszej instancji została mu ponownie doręczona pod innym adresem niż powyższy. Odwołujący się nie złożył natomiast wniosku o przywrócenie terminu do dokonania uchybionej czynności.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. C. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.

W skardze zawarty został zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 129 Kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w skutek uznania prawidłowości doręczenia odwołującemu się decyzji organu pierwszej instancji w dniu 24 września 2012 r., podczas gdy prawidłowe i faktyczne doręczenie tego aktu miało miejsce dopiero w dniu 8 października 2012 r. Wobec tego wniesione w dniu 22 października 2012 r. odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie.

Skarżący wyjaśnił, że we wrześniu 2012 r. z uwagi na chorobę, przebywał u mamy w S., a gdy wrócił do domu nie znalazł w skrzynce pocztowej żadnego awiza. Decyzja Starosty [...] została mu doręczona w dniu

8 października 2012 r., w jego w domu, przez pracownika "Urzędu Miasta C.". Skarżący podkreślił, że dopiero w tej dacie faktycznie mógł i odebrał tę decyzję. Zwrócił uwagę, że przepisy prawa nie przewidują możliwości "dodatkowego (kolejnego)" wysłania decyzji, zatem skoro wysłano mu decyzję w październiku 2012 r. to poprzedniego wysłania nie było w sensie prawnym i faktycznym. Zaznaczył również, że decyzja została mu wysłana wraz z pouczeniem o czternastodniowym terminie do wniesienia odwołania.

Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, akcentując przy tym brak możliwości orzekania bez wniosku strony w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. A. C. podtrzymał skargę i zawarte w niej twierdzenia, dodatkowo zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 112 Kpa, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skarżący przytoczył również fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10 (Lex nr 593399) wskazując, że "strona składając odwołanie w terminie podanym przez organ w decyzji wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku zgodnie z przepisami uchybiła terminowi".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem prawidłowość zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydanego na podstawie art. 134 Kpa nie budzi zastrzeżeń.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że odwołanie jest instytucją służącą do wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie zwykłym, które to odwołanie strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub ogłoszenia decyzji (art.127 § 1 Kpa i art.129 § 2 Kpa). Natomiast każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 Kpa

Z przywołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie to jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do drugiej, spośród wymienionych w art. 134 Kpa przesłanek wydania postanowienia, a mianowicie " uchybienia terminu do wniesienia odwołania" wyjaśnić należy, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego zostanie ono złożone po upływie 14 dniowego terminu przewidzianego w art.129 § 2 Kpa, w związku z tym każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie temu terminowi stanowi okoliczność obiektywną, to w razie jej stwierdzenia - przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wątpliwości w tej kwestii, których zaistnienie obliguje do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, a także przy jednoznacznym ustaleniu braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art.134 Kpa. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Fakt stwierdzenia (zaistnienia) tej okoliczności wiąże organ administracji, co jednoznacznie wynika z treści bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 134 Kpa, czyniąc niemożliwym i niedopuszczalnym zarazem, operowanie w odniesieniu do tejże okoliczności jakimkolwiek marginesem swobody. Każde więc uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 Kpa tj. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 Kpa, a wniosek ten zostanie uwzględniony.

Wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 134 Kpa, mającego charakter procesowy, jest równoznaczne z zamknięciem drogi do rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania co do jego meritum, oznacza zatem brak możliwości skontrolowania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postanowienia SKO w B., wydanego na podstawie art. 134 Kpa, jest stwierdzenie uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...].

Istotą sprawy jest zatem ocena, czy słusznie SKO ustaliło, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z przekroczeniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, liczonego od dnia skutecznego doręczenia tej decyzji stronie wnoszącej odwołanie.

Zgodnie z art. 129 § 2 Kpa ustawowy termin na wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji wynosi czternaście dni od dnia otrzymania decyzji przez stronę.

Tryb doręczania przez organy administracji publicznej korespondencji stronom postępowań administracyjnych regulują przepisy Działu I ("Przepisy ogólne") Rozdziału 8 ("Doręczenia") k.p.a., tj. przepisy art. 39 -49 tego kodeksu.

Zgodnie z art. 39 i 39 (1) Kpa doręczenia korespondencji dokonuje się w jeden z następujących sposobów:

1) za pokwitowaniem przez pocztę,

2) przez pracowników organu,

3) przez inne upoważnione osoby lub organy,

4) za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 42 Kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3).

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość dokonania przez organ administracji skutecznego doręczenia przesyłki stronie postępowania w inny sposób aniżeli poprzez doręczenie przesyłki bezpośrednio do rąk adresata.

Stosownie zatem do regulacji art. 43 Kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Przepis art. 44 Kpa reguluje kwestie doręczenia korespondencji w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 Kpa

Zgodnie z treścią art. 44 Kpa w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, lub pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ( § 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§2).W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia ( § 3).

Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ( §4). Uznanie za skutecznie doręczone wezwania, które było prawidłowo dwukrotnie awizowane, powoduje, iż bez wpływu na skuteczność tego doręczenia pozostają wyjaśnienia skarżącego oparte na twierdzeniu, że żadne awizo do niego nie dotarło.( patrz: wyrok WSA w Lodzi z dnia 9 września 2011r., sygn. akt II SA/Łd 503/11, LEX nr 965507)

Odnosząc powyższe regulacje do niniejszej sprawy należy stwierdzić, co następuje:

- decyzja Starosty [...] została wydana w dniu [...] r.,

- przesyłka z egzemplarzem decyzji dla skarżącego została nadana przez Starostę [...] do adresata drogą pocztową w dniu 23 sierpnia 2012 r. (Urząd Pocztowy w C.), na adres C. ul. [...], kod pocztowy [...],

- z pism skarżącego składanych w postępowaniu administracyjnym, w tym w odwołaniu oraz skardze do sądu wynika, że jego adres zamieszkania jest zgodny z adresem umieszczonym na przesyłce,

- przesyłka została awizowana po raz pierwszy w dniu 27 sierpnia 2012r.,

- po raz drugi awizowanie przesyłki nastąpiło po upływie 7 dni od dnia pierwszego awizowania, tj. w dniu 4 września 2012r.

- upływ czternastodniowego okresu od dnia dokonania pierwszego awizowania przesyłki nastąpił w dniu 10 września 2012r.,

- przesyłka została zwrócona do organu I instancji w dniu 12 września 2012r.,

- termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 24 września 2012r.,

- odwołanie skarżącego od decyzji Starosty [...], datowane na dzień 20 października 2012r., zostało nadane drogą pocztową w dniu 22 października 2012r., a wpłynęło do organu w dniu 25 października 2012r.

W świetle powyższych okoliczności bez wątpienia doszło w niniejszej sprawie do uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...], albowiem odwołanie to wniesione zostało po upływie terminu do jego wniesienia.

Bieg tego terminu rozpoczął się z dniem zajścia skutku prawnego w postaci doręczenia przesyłki skarżącemu w sposób zastępczy, co w świetle art. 44 § 4 Kpa nastąpiło w dniu 10 września 2012r. (dzień ten jest bowiem ostatnim dniem czternastodniowego okresu liczonego od dnia dokonania pierwszego awizowania w dniu 27 sierpnia 2012 r.) Bieg terminu do wniesienia odwołania zakończył się z upływem czternastu dni od tej daty, tj. z upływem 24 września 2012 r.

W związku z zarzutami skargi odnośnie zasadności liczenia w niniejszej sprawie terminu do wniesienia odwołania od daty późniejszego osobistego odebrania przez skarżącego egzemplarza decyzji w wyniku kolejnego doręczenia podkreślić należy, co następuje:

- doręczenie zastępcze wywołuje dla strony postępowania administracyjnego takie same skutki prawne, jak doręczenie osobiste,

- doręczenie najwcześniejsze (bez względu na jego formę) ma wiążący charakter dla organu odwoławczego i dla sądu administracyjnego przy dokonywaniu przez ten organ lub sąd oceny terminowości odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej,

- późniejsze doręczenie korespondencji stronie osobiście nie znosi skuteczności wcześniejszego doręczenia zastępczego,

- kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie orzeczenia organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania,

- w sytuacji, gdy dochodzi do doręczenia zastępczego, nie ma potrzeby ponawiania prób doręczenia decyzji skarżącemu do rąk własnych, a ewentualne nieprawidłowości przy kolejnych doręczeniach uznać należy za pozostające bez wpływu na skuteczność doręczania zastępczego,

- w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie pisma stronie nie może być uznane jako ponowne doręczenie. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz,

- skutki procesowe kodeks postępowania administarcyjnego łączy z doręczeniem w formie prawem przewidzianej, a nie z zapoznaniem się z treścią pisma przez stronę jak i z faktycznym otrzymaniem tego pisma przez stronę,

- nawet gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki pozostawione zostało o jeden dzień wcześniej, to jednak wobec tego, że od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu do nadawcy upłynęło pełne 14 dni, to bez znaczenia jest fakt, że drugie awizowanie zostało dokonane przedwcześnie.

Wskazane wyżej stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 10/07, dostępny w CBOIS, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013r., sygn. akt II FSK 2028/12, LEX nr 1342085, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1596/10, LEX nr 1151942, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 2497/10, LEX nr 996753, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1127/11, LEX nr 1154951)

Podkreślić należy, że skarżący nie skorzystał z możliwości wszczęcia procedury przewidzianej w art. 58-60 Kpa, przewidującej możliwość zwrócenia się przez stronę o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania czynności prawnej.

Zgodnie zatem z przepisem art. 58 § 1-3 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne.

Zgodnie z przepisem art. 59 § 1-2 Kpa o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.

Zgodnie z art. 60 Kpa przed rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia organ administracji publicznej na żądanie strony może wstrzymać wykonanie decyzji lub postanowienia.

Skarżący z trybu wskazanego powyżej nie skorzystał, w związku z czym wydanie przez SKO w B. zaskarżonego postanowienia było zasadne.

Wniesiona skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu.

Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r, poz. 270, z późń. zm.).