II SA/Kr 308/13

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy i Miasta M. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak:[...] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku D.P. i A.P. - ustalił warunki zabudowy obejmujące przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny oraz zagospodarowanie strychu na funkcję mieszkalną położonego na działkach o numerach ewidencyjnych nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] , obręb [...] , os. [...] .

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz uzyskał wymagane uzgodnienia i opinie, a następnie stwierdził, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji podkreślił, że wyniki analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonanej w obszarze wyznaczonym wokół nieruchomości objętej wnioskiem wykazały, iż znajdująca się w jego granicach zabudowa pozwalała na określenie dla projektowanej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy. Dlatego, w ocenie Burmistrza, realizacja planowanego zamierzenia utrwali istniejącą w obszarze analizowanym funkcję mieszkaniową i będzie stanowiła jej kontynuację.

Od powyższej decyzji odwołali się B.K. i J.K. , zarzucając, że zmiana przeznaczenia sąsiadującej z nimi działki z budownictwa jednorodzinnego na wielorodzinne pogorszy w istotny sposób warunki użytkowania ich nieruchomości. Odwołujący się wskazali na dopuszczenie do rozbudowy istniejącego budynku, zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy przy braku określenia intensywności zabudowy, a także zarzucili brak możliwości zapewnienia niezbędnej ilości miejsc parkingowych na terenie działki inwestora oraz brak określenia, dla ilu rodzin przewidziano przedmiotową rozbudowę i ile miejsc parkingowych powinno przypadać na jedną rodzinę. Odwołujący się podnieśli, że przekształcenie domu jednorodzinnego na wielorodzinny zaburzy ład architektoniczny istniejącego już osiedla.

Odwołanie złożyła także D.R. , która nie wyraziła zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny. W jej ocenie budynek wielorodzinny byłby wyjątkiem na osiedlu domów jednorodzinnych. Wskazała, że istniejące budynki posadowione są w bardzo niedużej odległości i są połączone garażami. Zdaniem odwołującej się zmiana użytkowania budynku na wielorodzinny spowoduje dla niej i rodziny znaczne pogorszenie komfortu życia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] , wydaną na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie Kolegium obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w obszernej analizie urbanistyczno - architektonicznej dokładnie opisano formy architektoniczne występujące w obszarze analizowanym oraz wypowiedziano się w przedmiocie parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Z analizy tej wynika, zdaniem Kolegium, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym, zaś ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieściły się w parametrach i wielkościach istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalną na przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku na działce inwestora. W analizie wskazano, że obszar analizowany charakteryzuje swobodny układ istniejącej zabudowy, a budynki usytuowane są w różnych odległościach od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej, tworząc linie zabudowy w formie uskoku. Linia zabudowy nie była jednoznacznie wykształcona, a więc wyznaczona linia zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy istniejącego budynku na działce inwestora znajdowała swoje uzasadnienie.

Kolegium oceniło, że wyznaczony wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (od 0,40 do 0,50 %) znajdował uzasadnienie w sporządzonej analizie, w której szczegółowo wskazano, jak kształtuje się ten wskaźnik na terenie analizowanym w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej. Ponadto, uwzględniając charakter inwestycji, przyjęto powierzchnię biologicznie czynną na poziomie zachowania min. 40 % powierzchni działki. Ponadto, zdaniem Kolegium, w analizie wskazano w sposób szczegółowy i wyczerpujący, jak kształtuje się wskaźnik szerokości elewacji frontowej i wyliczono średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, która wynosi 14,3 m +/-tolerancji do 20 % dla tego parametru. Kolegium uznało za zasadne ustalenie tego wskaźnika dla planowanej inwestycji na poziomie 15 m z tolerancją do 20 %.

Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium wskazało, że średnia wysokość budynków obszaru analizy wynosi 5,3 m. Jednakże z analizy wynikało, że tworzyły one uskok odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tym samym parametr ten ustalono na podstawie średniej wielkości budynków występujących w obszarze analizowanym. Kolegium wyjaśniło, że przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od 7,0 m do 10,0 m, co było dopuszczalne w myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia. Kolegium nie zakwestionowało ustaleń w zakresie geometrii dachu, a także stwierdziło, że wysokość kalenicy budynków w obszarze analizowanym wynosiła 9,4 m. Parametr ten stanowił średnią parametru w obszarze analizy. Z analizy wynikało również, że wysokości budynków usytuowanych na działce nr [....] wynosiła około 15 m, a na działce nr [....] około 11 m, co uzasadniało ustalenie wysokości kalenicy dla przedmiotowej działki na poziomie od 10 do 12 m. Kolegium nie dopatrzyło się także naruszenia innych wymogów przewidzianych dla decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skargę na decyzję SKO w K. wnieśli B.K. , J.K. i D.R. , zarzucając, że decyzje organów obu instancji nie spełniały wymogów zawartych w art. 107 kpa z powodu braku jasnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W szczególności opierały się na ogólnych stwierdzeniach przepisów planowania. Skarżący podnieśli, że w istotnych szczegółach analiza urbanistyczno - architektonicznej pozostawała w rozbieżności ze stanem faktycznym i prawnym. Skarżący zarzucili, że planowana inwestycja naruszać będzie ład przestrzenny, gdyż gabaryty i forma architektoniczna planowanych obiektów budowlanych oraz intensywność wykorzystania terenu nie nawiązują do istniejącej zabudowy. Zdaniem skarżących zrealizowanie inwestycji zgodnie z określonymi w zaskarżonej decyzji warunkami zakłóci korzystanie z nieruchomości sąsiednich poprzez istotne zwiększenie liczby mieszkańców, zwiększenie liczby pojazdów samochodowych oraz wprowadzenie zupełnie nowej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. odrzucił skargę D.R. z powodu nieuiszczenia przez nią wpisu.

Uczestniczka D.P. wniosła o oddalenie skargi, podkreślając, że planowana przebudowa nie zmieni parametrów budynku, a ponadto jeden z budynków znajdujących się w pobliżu także zostanie przebudowany na wielomieszkaniowy, ponieważ wydano już stosowną decyzję o warunkach zabudowy. Wskazała też, że budynek wielomieszkaniowy znajduje się na działce nr [...] , natomiast za tym budynkiem znajdują się następne bloki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę.

Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą" oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Lex Omega nr 171198). Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślić trzeba, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego.

Aby ustalić spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, organy wyznaczyły granice analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą, najprościej ujmując, należy dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy, zarówno jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu, jak i cechy architektoniczne.

W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu właśnie ocena wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy była wadliwa. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone na mapie znajdującej się na karcie [...] akt administracyjnych. Następnie dokonano analizy rodzajów zabudowy istniejącej na tak zakreślonym obszarze. Podsumowanie tej analizy stanowi tabela (k. [...] akt adm.), z której wynika, że spośród szesnastu przeanalizowanych działek na piętnastu z nich występuje funkcja mieszkalna jednorodzinna. Jedyną działką, na której stwierdzono funkcję wielorodzinną mieszkaniową, byłą działka nr [...] (w tabeli omyłkowo podano nr "[...]"). Podkreślić trzeba, że właśnie funkcja istniejąca na tej działce sprawiła, że organy uznały, iż został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu było to niezasadne. Istotnie na działce nr [...] usytuowany jest budynek wielorodzinny, jednakże znajduje się on poza granicami obszaru analizowanego. Z powołanej wyżej mapy, na której zaznaczono obszar analizowany, wyraźnie wynika, że w granicach tego obszaru znajduje się jedynie niewielki fragment działki nr [...], ale granice obszaru analizowanego nie obejmują samego budynku wielorodzinnego. W takiej sytuacji błędem jest uwzględnianie tego budynku przy ocenie wymogu kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro zaś budynek wielorodzinny usytuowany na działce nr [...] nie powinien być uwzględniany przy analizie, oznacza to, że w wyznaczonym przez organy obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki, na której występowałaby funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. To zaś prowadzi do wniosku, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w kontrolowanym postępowaniu nie został spełniony, a organy wadliwie oceniły materiał dowodowy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 77 § 1 i art. 80 kpa), które niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziło do niezasadnego ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które nie stanowiło kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym.

Wadliwa ocena wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy sprawia, że Sąd nie badał dalszych przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu i rozstrzygnąć w przedmiocie złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Ponadto zwrócić należy uwagę na to, że ze sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika, iż wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki nr [...], na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne polegające na przebudowie budynku jednorodzinnego na wielorodzinny, już obecnie wynosi 0,53. Organy ustaliły ten wskaźnik w przedziale 0,40-0,50, czyli poniżej już istniejącego stanu, co budzi wątpliwości w świetle planowanej rozbudowy już istniejącego budynku. Z kolei obecnie istniejąca szerokość elewacji frontowej na działce nr [...] wynosi 15 m, a organy w żaden sposób nie uzasadniły, dlaczego dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego dopuściły powiększenie tego parametru o 20 %. Nie wyjaśniono także, co uzasadniało dopuszczenie wysokości górnej krawędzi elewacji na tej działce na poziomie 7-10 m, w sytuacji, gdy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji parametr ten nie przekracza 5 m (działka nr [...] i 7 m (działka nr [...] ). Zaakceptowanie powyższych rozwiązań przez organy administracji publicznej świadczy o nierzetelnej i pobieżnej jedynie ocenie przedłożonej analizy.

W związku z powyższym należało orzec jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ppsa. Ponadto, uwzględniając skargę, Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa.