VII SA/Wa 1187/13

Uzasadnienie

Sygn, akt VII SA/Wa 1187/13

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]ustalił J. i S. B. opłatę legalizacyjną w celu zalegalizowania samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego w wysokości 25.000 zł.

Wnioskiem z dnia [...]listopada 2010 r. pp. B. wystąpili o częściowe umorzenie opłaty legalizacyjnej (15.000 zł) i rozłożenie na raty pozostałej należności.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 67a §

1. i 67b § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, ze zm.) - dalej O.p., w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art.

2. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz.U.UE.06.379.5 z dnia 28 grudnia 2006 r.) odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 15000 zł oraz rozłożenia na raty pozostałej - 10000 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców Minister Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że w sprawie zastosowanie miały przepisy kpa i Ordynacja podatkowa, bowiem zgodnie z art. 59g ust 5 w zw. z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. O.p. Minister podzielił stanowisko Wojewody, że nie zachodziły przesłanki ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego przemawiające za zastosowaniem ulgi.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1732/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi pp. B. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż przewidziana w art. 67a O.p. instytucja nie znajduje zastosowania do opłat legalizacyjnych, bowiem nie można ich zaliczyć do zobowiązań podatkowych, o których mowa w dziale III O.p. Odwołanie, z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy jednie sposobu ustalania wysokości opłat

legalizacyjnych opisanych w art. 59f Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że opłata legalizacyjna i kara administracyjna są odrębnymi instytucjami o odmiennych funkcjach i celach. Opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny i jest alternatywą dla rozbiórki samowoli budowlanej. W przeciwieństwie do kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie jest środkiem represji i nie ma cech przymusowości. Odpowiedniość odesłania, o którym mowa w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego należy zatem ograniczyć tylko do tych przepisów regulujących karę administracyjną, które umożliwią realizację tej normy prawnej, to jest wyłącznie do art. 59f cyt. ustawy. Nie będą mogły być również zastosowane np. przepisy określające termin uiszczenia kary (art. 59 f ust. 2 cyt. ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 647/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

NSA wskazał, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej i wewnętrznie spójnej oceny zgodności z prawem decyzji, przedstawiając tylko wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania w tej sprawie - w związku z odesłaniami w Prawie budowlanym - do przepisów Działu III O.p., przerzucając ten obowiązek na organ.

Zdaniem NSA, nic nie zwalniało Sądu z obowiązku dokonania jednoznacznej oceny prawnej i rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy organ zajął precyzyjne stanowisko co do złożonego wniosku.

Sąd II instancji stwierdził, że powołane przepisy nie stwarzają umocowania do rozpoznania co do meritum wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 tej ustawy - art. 67a O.p.; nakaz odpowiedniego stosowania działu II! drugiej O.p. nie obejmuje więc ww. przepisu.

NSA podzielił stanowisko zawarte w wyroku NSA z 7 października 2010 r. sygn. akt II GSK 1000/09 (IEX nr 746018) i stwierdził, że jeśli opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu O.p., to brak jest podstaw do stosowania przepisów o ulgach i zwolnieniach. Uiszczenie opłaty jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Do tak rozumianej opłaty stosuje się wprawdzie - zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - przepisy odnoszące się do kar wskazanych w art. 59f tej ustawy. Jednak odesłanie w art. 59g ust. 5 cyt. ustawy do działu III O.p. musi być

rozpatrywane z uwzględnieniem dystynkcji pomiędzy karą i opłatą oraz funkcjami

każdej z tych konstrukcji.

Zdaniem NSA, skuteczne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ulgi z art. 67a O.p. dezawuowałoby akt legalizacji, sankcjonując niejako obejście rygorów prawnych. Zainteresowany musi zatem liczyć się z tym, że albo opłatę, czego następstwem będzie legalizacja samowoli budowlanej, albo dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Dopuszczenie trzeciej możliwości (późniejszego umorzenia opłaty, odroczenia terminu jej płatności, bądź rozłożenie na raty) przeczyłoby zasadom logiki i czyniło ww. unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach.

Rozpoznając sprawę ponowię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Na wstępie podkreślenia wymaga, że wobec uprzedniej kontroli niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd - na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa, związany był oceną prawną wyrażoną w wyżej przytoczonym wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 647/12.

W pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, że zaskarżoną decyzję Minister Finansów wydał w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej i rozłożenie na raty pozostałej należności nałożonej na skarżących postanowieniem z dnia [...] października 2010 r.

Podstawą odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej był art. 67 a § 1 pkt 3 O.p. Organ przyjął, że odesłania zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczące zastosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar przewidzianych za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli obiektów budowlanych, mają pełne zastosowanie i obejmują nie tylko ustalenie ich wysokości ale i zastosowania mechanizmów przewidzianych w dziale III Ordynacji podatkowej.

W tym miejscu podkreślić trzeba, iż uiszczenie opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek zalegalizowania obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Do legalizacji może zatem dojść dopiero po wniesieniu opłaty legalizacyjnej, której wysokość organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu (art. 49 ust. 1 cyt. ustawy). Jak wynika z

treści ust. 2 art. 49, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast w myśl art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (a więc do kar, wymienionych w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Na podstawie odesłania zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego organ przyjął, że wniosek skarżących o umorzenie części opłaty legalizacyjnej i rozłożenie na raty pozostałej kwoty podlega załatwieniu na podstawie art. 87a O.p.

Wbrew twierdzeniom organu za takim stanowiskiem nie przemawia zarówno literalna, celowościowa jak i systemowa wykładnia powołanych przepisów.

Zaznaczyć trzeba, że odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów, ustawodawca postawił pomioty nierespektujące wymogów tej ustawy przed alternatywą, bądź podporządkowania się wynikom postępowania legalizacyjnego, poprzez wniesienie opłaty i tym samym zachowanie obiektu odpowiadającego wymaganiom prawa, bądź zakwestionowania wyniku postępowania legalizacyjnego przez złożenie zażalenia zarzucającego nie tylko ustaloną wysokość opłaty, ale również materialnoprawne ustalenia organu w zakresie przedmiotu postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

Skutkiem przyjętej przez ustawodawcę procedury legalizacyjnej (art. 48 i 49 cyt. ustawy) jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniejszych ustaleń organu prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Wydanie takiego postanowienia doprowadza zatem postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym jego adresat ma możliwość wyboru co dalszego biegu postępowania. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu stosownie do art. 48 Prawa budowlanego. Od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może się zwolnić tylko poprzez dobrowolną zapłatę opłaty legalizacyjnej.

Z przedstawionych rozważań wynika zatem, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, jak i nie ma charakteru kary administracyjnej, skoro opłata

legalizacyjna nie ma cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość tej opłaty decyduje, czy skorzysta z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje bowiem sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych po zakończeniu budowy ma natomiast zupełnie inny charakter. Przewidziana w art. 59a cyt. ustawy kontrola dotyczy bowiem sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 2 pkt 1) oraz jego zgodności z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wynikającym z ust. 2 pkt 2 lit. a-f. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże nieprawidłowości w powyższym zakresie, to organ jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja. Z jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 cyt. ustawy, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08). Karę, o której mowa w omawianej regulacji cechuje zatem - odmiennie niż przy opłacie legalizacyjnej - przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nie uiszczenia podlega ona ściągnięciu w oparciu o przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3).

Wskazując na odmienność omawianych instytucji, należy zwrócić uwagę na prezentowany w orzecznictwie pogląd, przedstawiony również w motywach uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I FPS 2/09, w której podkreślono, że niepodatkowe należności budżetowe to przede wszystkim sankcje administracyjne (kary pieniężne), których podstawową funkcją jest represja. Pełnią one zatem w systemie prawa administracyjnego inną funkcję niż opłaty, w tym opłata legalizacyjna. Istotą opłaty jest bowiem to, że wiąże się ona z

uzyskaniem pewnego uprawnienia, którego realizacja zależy od dobrowolnego

wniesienia takiej opłaty.

Podobnie wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P6/02 podnosząc, że opłatą jest danina publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, z tym że w przeciwieństwie do podatków i ceł, opłata jest świadczeniem odpłatnym. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywane w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty (zob. Zarys finansów publicznych i prawa finansowego red. W. Wojtowicz, W-wa 2002, s. 257-258). Jednakże w przypadku opłaty legalizacyjnej trudno jest mówić o ekwiwalentności polegającej na jakimkolwiek świadczeniu ze strony organu administracji. Można natomiast rozważać, czy opłata legalizacyjna jest prawnie usankcjonowanym świadczeniem (zapłatą) za odstąpienie od wykonania czynności administracyjnej, to jest rozbiórki. Umacnia to stanowisko, że pomiędzy funkcjami kary administracyjnej i opłaty legalizacyjnej istnieje zasadnicza różnica.

Mając na względzie powyższą argumentację analizie należy poddać pojęcie "odpowiedniego zastosowania" przepisów dotyczących ustalania i uiszczenia opłaty

legalizacyjnej.

W piśmiennictwie podkreśla się, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie ma charakteru jednolitego. Ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zmianami oraz niestosowanie ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio (J. Nowacki: Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo5' 1964, nr 3, s. 367 i nasi; A. Skoczylas Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, s. 6-7; A. Błachnio-Parzych Przepisy odsyłające systemowo, "Państwo i Prawo" 2003, nr 1, s. 43).

Tak więc odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do

Nowego zakresu stosowania (por. uzasadnienie uchwały z dnia 14 stycznia 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GPS 6/08.

Z przedstawionych rozważań wynika zatem jednoznacznie, że wskazane przepisy Prawa budowlanego (art. 49 i art. 49b oraz art. 59a – 59g) przewidują dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, mające zupełnie odmienne cele, a co za tym idzie pełniące odmienne funkcje w Prawie budowlanym.

Odpowiednie odesłanie z regulacji obejmujących jedną instytucję prawną do drugie instytucji, wymaga przede wszystkim wnikliwej oceny zakresu odesłania.

Analizując zakres odesłania zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczącego opłaty legalizacyjnej (pozbawionej charakteru przymusowości), stwierdzić trzeba, że odsyła on do przepisów dotyczących kar (art. 59f ust. 1), przy czym nie wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie zatem regulacje zawarte w przepisach dotyczących kar będą miały zastosowanie do opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2). Takim właśnie przepisem jest art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego przewidujący, iż w przypadku nieziszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawodawca – jak już podano wyżej – przewidział bowiem zupełnie inny skutek w przypadku jej nie uiszczenia, to jest nakaz rozbiórki obiektu, a nie do przyjęcia jest sytuacja, by racjonalny ustawodawca przewidział dwie różne sankcje z tego samego tytułu.

A zatem, skoro przewidziany w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wymóg określenie wysokości opłaty, nie może być zrealizowany bez pomocniczego zastosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy, to odesłanie to obejmuje przepisy określające sposób, w jaki należy dokonać obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, jak i podaną w ust. 2 wysokość stawki (500 zł). Zastosowanie będzie miał również załącznik do ustawy, w którym podano kategorie obiektów (ust. 3), a także ust. 4 dotyczący sytuacji zróżnicowania różnych kategorii w jednym obiekcie. Nie będzie miał natomiast zastosowania ust. 5 i 6 art. 59f, bowiem odnosi się on do materialnoprawnej treści przepisów przewidujących ustalanie kar, a także skutków ich wymierzenia.

Dodać w tym miejscu trzeba, że zasadą rządzącą stosowaniem Ordynacji podatkowej do należności publicznoprawnych jest to, że znajduje ona zastosowanie wprost do dochodów publicznych ustalanych lub określanych przez organy

podatkowe. Niewątpliwie opłata legalizacyjna nie odpowiada żadnej z cech podatku ze względu na brak cechy przymusowości. Obowiązkiem podatkowym jest bowiem sprecyzowana w ustawach podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej).

Natomiast gdy ustalanie lub określanie wysokości opłat i niepodatkowych należności budżetowych nie należy do organów podatkowych, lecz pozostaje w gestii innych organów, przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie tylko wtedy, gdy odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Wobec faktu, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie leży w kompetencji organów podatkowych, musiałby istnieć przepis Prawa budowlanego, wskazujący wprost, że przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do opłat legalizacyjnych, oraz określający uprawniony organ, gdyż ani właściwości, ani kompetencji organu nie można domniemywać. Ustawa Prawo budowlane takiego przepisu jednak nie zawiera, bowiem art. 59g odnosi się do kar administracyjnych, a nie opłat.

Skoro dobrowolnie wnoszona opłata legalizacyjna nie może stanowić zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej, to nie ma również możliwości zastosowania przepisów dotyczących ulg i zwolnień przewidzianych w tej ustawie.

Z podanych przyczyn, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie instytucja umorzenia, rozłożenia na raty nie znajduje zastosowania do opłat legalizacyjnych.

Za takim stanowiskiem opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku, wskazując jednoznacznie, że analizowane przepisy nie stwarzają umocowania do rozpoznania co do meritum wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza bowiem - ze swej natury możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 tej ustawy - art. 67a O.p.; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej O.p. nie obejmuje więc ww. przepisu.

W związku z powyższym, skoro zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Finansów wydali decyzje bez podstawy prawnej Sąd uznał, że wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a to z kolei wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt I i II sentencji.