III SA/Gd 345/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 28 stycznia 2014r. (nr [...]) Starosta, działając na podstawie m.in. art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.), dalej zwanej " ustawą", uchylił własne decyzje: z dnia 31 stycznia 2011r. nr [...], z dnia 22 sierpnia 2011 r. nr [...], z dnia 8 listopada 2011r. nr [...] przyznające J. N. status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jak również pozbawiających stronę tych praw oraz orzeczono o odmowie uznania ww. za osobę bezrobotną od dnia 31.01.2011r. i przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 31 stycznia 2013 r. J. N. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 lutego 2011 r. W dniu 18 grudnia 2013r. Strona przedłożyła w urzędzie sprawozdanie zarządu "A" Spółki z o.o. w L. z działalności za rok 2012. Na podstawie wpisu dokonanego w Krajowym Rejestrze Sądowym ustalono, że J. N. na dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. był wpisany w tym Rejestrze, jako prezes jednoosobowego zarządu tej Spółki.

Mając na uwadze treść art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ uznał, że pełnienie funkcji w zarządzie spółki sprawa handlowego powoduje brak gotowości do podjęcia zatrudnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania J. N. od ww. rozstrzygnięcia, Wojewoda decyzją z dnia 17 marca 2014r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w zw. z art. 17 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Starosty.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wskazał, że z przepisu art. 2 ust. ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprost wynika, że tylko pełna gotowość i zdolność do podjęcia pracy stanowi pozytywną przesłankę do nabycia i posiadania statusu osoby bezrobotnej i co się z tym wiąże prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Organ ustalił natomiast, że Strona na dzień rejestracji w PUP była wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego, jako prezes jednoosobowego zarządu spółki z o.o. uprawniony do składania oświadczeń i podpisywania w imieniu spółki jej spraw. Zatem Strona stosownie do tego wpisu była umocowana do prowadzenia spraw tej spółki, co wyłącza jej pełną gotowość do podjęcia pracy. Natomiast art. 17 ust. 2 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym stanowi, że jeżeli dane wpisane do Rejestru są niezgodne ze zgłoszeniem podmiotu lub bez tego zgłoszenia podmiot ten nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej działającej w dobrej wierze zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli zaniedbał wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu.

Powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego organ wskazał, że pełnienie funkcji w zarządzie spółki prawa handlowego, nawet w przypadku niepobierania wynagrodzenia z tego tytułu, powoduje brak gotowości do podjęcia zatrudnienia. Wyjaśniono też, że status bezrobotnego jest adresowany do osób nie świadczących pracy na żadnej podstawie (czy to umowy o pracę, umów cywilnoprawnych) ani nie wykonujących działalności gospodarczej. W tym świetle rejestrowanie osób działających w zarządzie spółek kapitałowych (prowadzących sprawy tych spółek) byłoby wbrew idei ustanowienia statusu bezrobotnego.

Zatem w sprawie zaistniały ustawowe warunki określone przez art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania, natomiast wynik tego postępowania dawał podstawy, a jednocześnie obligował organ I instancji do wydania decyzji o treści, jak na wstępie.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił również, że pojęcie "gotowości do podjęcia zatrudnienia" oznacza sytuację, gdy osoba ma faktyczny i możliwy do realizacji zamiar wykonywania pracy, tj. jeżeli nie występują żadne przeszkody po jej stronie, aby świadczyć pracę, a nie poprzestaje tylko na deklaratoryjnym jej wyrażeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na w/w decyzję J. N. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ww. decyzje są dla niego krzywdzące, gdyż wiążą się ze zwrotem otrzymanych zasiłków dla bezrobotnych. W jego ocenie kwalifikował się do rejestracji w PUP jako osoba bezrobotna. Ustawodawca nie uznał w przepisach prawa, by sam fakt bycia we władzach spółki prawa handlowego był dyskwalifikujący. Podał, że nie wiązała go żadna umowa ze spółką. Nie otrzymywał od spółki wynagrodzenia, ani dywidend. Poszukiwał pracy na własną rękę i znalazł zatrudnienie na umową o pracę na pełen etat od dnia 12 marca 2014r. w "B" sp.j. W. K., M. S. w L.

Twierdził, że w ustawie o promocji zatrudnienia nie wskazano definicji zdolności i gotowości do podjęcia pracy zarobkowej w pełnym wymierzę czasu. Dlatego pojęcie gotowości do pracy należy interpretować w pełnej szerokości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego dotychczasowego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), dalej zwana "p.p.s.a.".

Skarga jest uzasadniona z następujących względów:

Z akt sprawy wynika, co następuje:

decyzją Starosty z dnia 31 stycznia 2011 r., nr [...], zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. J. N., uznany został za osobę bezrobotną, z prawem do zasiłku na okres 6 miesięcy od dnia 8 lutego 2011 r. (dowód: K. 3 akt adm.). Przy rejestracji skarżący w dniu 31 stycznia 2011 r. podpisał, między innymi, oświadczenie bezrobotnego o przyjęciu do wiadomości, w jakich sytuacjach utraci status osoby bezrobotnej.

Decyzją Starosty z dnia 22 sierpnia 2011 r. orzeczono o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku od dnia 8 sierpnia 2011 r. zaś kolejna decyzją z dnia 8 listopada 2011 r. orzeczono o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 7 listopada 2011 r. z uwagi na to, że skarżący podjął zatrudnienie.

W dniu 8 stycznia 2014 r. Starosta postanowił – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. – wznowić z urzędu postępowania w sprawach zakończonych ww. decyzjami. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że, cyt.: "jak ustalono na podstawie informacji z Krajowego Rejestru Sadowego pod nr [...] na dzień przedmiotowej rejestracji pełnił Pan funkcje prezesa zarządu w ww. spółce ( "A" Spółka z o.o. – dopisek Sądu).

Jak wiadomo wdrożenie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest jego wznowienie, wymaga ścisłego przestrzegania przepisów określających przesłanki dopuszczalności wznowienia, a uzasadniająca wznowienie kwalifikowana wadliwość procesowa musi być jedną z wyczerpująco wyliczonych w przepisach procesowych. Art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na podstawie którego wznowiono postępowanie w sprawie stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Mając na uwadze stanowisko obu orzekających w sprawie organów, należało rozważyć, czy istotnie okoliczność, że J. N. pełni funkcję prezesa spółki, nie będąc w niej zatrudniony i nie uzyskując z tego tytułu żadnych dochodów, automatycznie oznaczało, że skarżący nie był gotowy do podjęcia zatrudnienia w pełnym zakresie.

Jak wynika uzasadnień wydanych w sprawie decyzji oba organy, wbrew treści art. 2 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnia i instytucjach rynku pracy, przyjęły a priori, że w każdym przypadku członkostwa w zarządzie spółki osoby niezatrudnionej w spółce wykluczona jest możliwość uznania takiej osoby za osobę bezrobotną, bez konieczności przeprowadzenia dowodów i oceny, czy osoba taka jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził wprost, że badana sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym przez stronę zakresie, w tym ustalania badania zakresu dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu bezrobotnego, ani też badania przyczyn dlaczego nie zrzekła się funkcji prezesa.

W ocenie Sądu takie stanowisko organów w powyższej kwestii jest błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2012 r., w sprawie I OSK 141/12 wyraził pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że:" Ponieważ z art. 2 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wynika, że w każdym przypadku członkowstwo w zarządzie spółki osoby niezatrudnionej w spółce wyklucza możliwość uznania takiej osoby za osobę bezrobotną, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie czy osoba ta jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia." (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W niniejszej sprawie ustalenia takie nie zostały poczynione, wobec czego właściwa kontrola sądowa prawidłowości decyzji nie była możliwa.

Zdaniem Sądu, ocena gotowości do podjęcia zatrudnienia zawsze musi odnosić się do ustalonego stanu faktycznego. Oceniając prawidłowość postępowania administracyjnego z tego punktu widzenia, należało dojść do wniosku, że organy nie wykonały należycie swego zadania, objętego dyspozycją art. 2 ust. 2 ustawy. Ustalenie czy skarżący w momencie rejestracji w urzędzie pracy był osobą gotową do podjęcia zatrudnienia wymagało wyjaśnienia jaki był jest zakres jego obowiązków w związku z pełnioną przez niego funkcją prezesa zarządu Spółki. Organ mógł to ustalić np. na podstawie analizy dokumentów Spółki: umowy spółki, czy jej statutu, bądź przeprowadzając dowód z zeznań świadków. Istotne znaczenie ma przy tym ustalenie jaka była struktura organizacyjna spółki i jakie miejsce zajmował w niej skarżący.

Ponadto w interesującym nas stanie faktycznym nie bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżący przez szereg lat, pomimo pełnienia funkcji prezesa Spółki, był zatrudniony u innych pracodawców na pełen etat i choćby ze względu na tą okoliczność, nie można, bez wcześniejszego dokonania niezbędnych ustaleń, stwierdzić brak gotowości do podjęcia przez niego zatrudnienia.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Mając powyższe na uwadze i stwierdziwszy, że decyzje organów obu instancji, podjęte zostały z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania, a na skutek braku dostatecznych ustaleń – z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Rozpatrując ponownie sprawę organy orzekające zobowiązane są podjąć rozstrzygnięcia w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowania dowodowe i z prawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego.