III SA/Łd 693/13

Uzasadnienie

W dniu 27 marca 2013 roku Rada Miejska w Łodzi działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 5a, art. 5c pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) i art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2010r., nr 28, poz. 146 ze zm.) podjęła uchwałę Nr LIX/1266/13 o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2015 roku XXIII Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi przy al. marsz. Józefa Piłsudskiego 159.

W dniu 17 kwietnia 2013 roku Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomił Radę Miejską w Łodzi o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w celu kontroli legalności uchwały Nr LIX/1266/13 Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2015 roku XXIII Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi przy al. marsz. Józefa Piłsudskiego 159. Z treści zawiadomienia wynika, że zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziły informacje uzyskane od Kuratora Oświaty i rodziców uczniów, że po podjęciu uchwały intencyjnej, tj. o zamiarze likwidacji szkoły, a przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły nie zostali powiadomieni o zamiarze jej likwidacji. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru zaistniały wątpliwości, czy w procesie likwidacji szkoły nie doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 roku Rada Miejska w Łodzi wskazała, że zgodnie z ustawą likwidacja szkoły może nastąpić z końcem roku szkolnego, jednakże ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby odbyło się to w roku kalendarzowym, w którym podjęto uchwałę o likwidacji. Innymi słowy, termin likwidacji nie musi pokrywać się z rokiem podjęcia uchwały o likwidacji. Uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie likwidacji XXIII Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi przy al. marsz. Józefa Piłsudskiego 159, precyzyjnie określa termin likwidacji szkoły na dzień 31 sierpnia 2015 r. Zaproponowanie relatywnie odległego terminu likwidacji w uchwale stwarza sytuację, która jest najmniej dotkliwa dla uczniów. Celem zawiadamiania rodziców uczniów lub pełnoletnich uczniów o zamiarze likwidacji szkoły jest umożliwienie im dokonania wyboru innej szkoły, w której obowiązek szkolny lub obowiązek nauki musiałby lub mógłby być kontynuowany. Interes prawny rodziców uczniów uczęszczających do likwidowanego liceum, w ocenie organu nie został naruszony, ponieważ uczniowie dokończą naukę w tej samej szkole. Termin do zawiadomienia rodziców pozostaje otwarty i upłynie w dniu 28 lutego 2015 r., tj. na 6 miesięcy przed terminem likwidacji.

Dodatkowo Rada Miejska podkreśliła, że moment likwidacji szkoły został precyzyjnie oznaczony w czasie, nie zastosowano przy tym formuły tzw. stopniowej likwidacji, której konsekwencją miałoby być wstrzymanie naboru do liceum na rok szkolny 2013/2014. Umożliwiono zatem dokonanie naboru do szkoły, jednakże z zastrzeżeniem poinformowania ewentualnie zainteresowanych o podjętych przez Radę Miejską w Łodzi działaniach w przedmiocie likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2015 r. W konsekwencji podjęcia przedmiotowej uchwały osoby wyrażające wolę rozpoczęcia nauki w liceum w roku szkolnym 2013/2014 nie będą bowiem miały możliwości zakończenia pełnego cyklu kształcenia w tej jednostce. Jednocześnie, gdyby w wyniku przeprowadzonego naboru pojawili się w szkole uczniowie, którzy nie ukończą nauki przed terminem jej likwidacji, rodzice tych uczniów (ewentualnie pełnoletni uczniowie) zostaną powiadomieni w trybie art. 59 ust. 1 ustawy i zostanie im przedstawiona oferta szkół, w których będą mogli kontynuować naukę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2013 roku, nr PNK-I.4131.714.2013 Wojewoda Łódzki działając w oparciu o treść art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LIX/1266/13 z dnia 27 marca 2013 roku w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2015 roku XXIII Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi przy al. marsz. Józefa Piłsudskiego 159. Organ nadzoru badając ww. uchwałę stwierdził, że Rada Miejska nie spełniła wymogów formalnych przewidzianych w art. 59 ust.1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z brzmieniem art. 59 ww. ustawy, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Terminem likwidacji jest koniec roku szkolnego - ustawa nie precyzuje o koniec którego roku szkolnego chodzi, dlatego przepis należy interpretować w kontekście zdania drugiego w ust. 1, w którym mowa o zobowiązaniu do powiadomienia "co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji" wymienionych w przepisie podmiotów. Przed terminem określonym w komentowanym przepisie powinny zostać wykonane wszystkie czynności likwidacyjne, a dopiero ostatnią czynnością będzie podjęcie uchwały o likwidacji szkoły publicznej. Organ nadzoru podkreślił, że według wiedzy posiadanej przez organ nadzoru - rodzice uczniów XXIII Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi nie zostali, po podjęciu uchwały intencyjnej a przed podjęciem uchwały o likwidacji, powiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły. Powiadomiony został tylko Łódzki Kurator Oświaty, który wydał opinię negatywną co do likwidacji XXIII Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi. Czynność zawiadomienia rodziców jest czynnością obligatoryjną, której wykonanie wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej, a jej pominięcie oznacza faktyczne niewykonanie uchwały intencyjnej. W niniejszej sprawie Rada Miejska podjęła uchwałę o likwidacji szkoły nie przeprowadzając w pełni procedury powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji, naruszając tym samym art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, Miasto Łódź wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły powinien być dopełniony w sytuacji, gdy likwidacja szkoły nastąpi z dniem 31 sierpnia 2015r. i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi strona podtrzymując swoją dotychczasową argumentację podkreśliła, że obowiązkiem zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły zostaną objęci wyłącznie rodzice uczniów, którzy w normalnym trybie nie zakończą cyklu kształcenia, tj. z końcem roku szkolnego 2014/2015. Zawiadomienie zostanie dokonane najpóźniej z dniem 28 lutego 2015 roku, co tym samym wypełni dyspozycję art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270) – dalej - p.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 30 kwietnia 2013 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Nr LIX/1266/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie likwidacji z dniem 31 sierpnia 2015 roku XXIII Liceum Ogólnokształcącego w Łodzi przy al. marsz. Józefa Piłsudskiego 159.

Oceniając wymogi formalne do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Łódzkiego stwierdzić należy, że zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w przepisie art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl bowiem powołanego przepisu, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Uchwała Nr LIX/1266/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 marca 2013 r. została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 3 kwietnia 2013 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 30 kwietnia 2013 roku wydane zostało z zachowaniem przewidzianego w ustawie terminu.

Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, iż obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego lub zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (J. Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, Nr 10, s.48 ).

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w treści art. 91 ust.1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że zakwestionowana uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności.

Podstawę prawną objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 marca 2013r. stanowił przepis art. 59 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Stosownie zaś do art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Z uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29.11.2010r. sygn. I OPS 2/10 wynika też, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23.05.1991r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Mając na uwadze wyżej wymieniony zakres regulacji prawnej dotyczącej podejmowania uchwał o likwidacji szkoły, Sąd na podstawie dołączonej dokumentacji obrazującej przebieg procedury likwidacyjnej, ocenia czy: podjęcie uchwały poprzedzone zostało zawiadomieniem rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji; czy likwidacja szkoły została poddana zaopiniowaniu przez Łódzkiego Kuratora Oświaty i czy projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły lub projekt uchwały o likwidacji szkoły został poddany zaopiniowaniu przez związki zawodowe. Kryteria kontroli sądowoadministracyjnej są czysto prawne.

Procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch etapów – w pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, która ma charakter intencyjny, następnie zaś organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji wymienione w nim podmioty, tj. rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu i dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie kroków prowadzących do likwidacji szkoły. Należy zwrócić uwagę, iż opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły ma duże znaczenie dla prowadzonego postępowania. Przesądza ona o tym, że organ stanowiący samorządu terytorialnego nie ma pełnej dowolności w decydowaniu o zamiarze likwidacji placówki edukacyjnej. Procedura ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wynikający z przepisów i taka jej chronologia została potwierdzona w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por wyrok NSA z dnia 18.04.2001r., sygn. akt SA/Sz 149/2001, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.03.2011r., sygn. akt II SA/Wa 32/11 ).

Należy również podkreślić, że określony w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty termin ma charakter materialnoprawny, co oznacza, iż nie może zostać przywrócony, a jego niedochowanie przesądza o bezskuteczności zawiadomienia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż po podjęciu przez Radę Miejską w Łodzi tzw. uchwały intencyjnej (o zamiarze likwidacji szkoły) w dniu 6 lutego 2013 r., a przed podjęciem uchwały o likwidacji z dnia 27 marca 2013r. nie skierowano zawiadomień do rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Powiadomiony został tylko Łódzki Kurator Oświaty, który wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Błędne jest natomiast stanowisko Rady Miejskiej w Łodzi, iż termin 6 miesięcy w tej sprawie pozostaje otwarty i upłynie ostatecznie w dniu 28 lutego 2015r., gdyż likwidacja nastąpi przez wygaszenie, a jej zakończenie przewidziano na dzień 31 sierpnia 2015 r. Przede wszystkim należy zauważyć, iż ustawa o systemie oświaty nie zna takiego trybu likwidacji szkoły. Przepis jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych: należy zawiadomić wymienione w nim podmioty "na 6 miesięcy przed terminem o zamiarze likwidacji". Z powołanego sformułowania wynika, że skoro organ prowadzący szkołę powziął zamiar o likwidacji szkoły, to powinien był o tym fakcie zawiadomić wskazany przez ustawodawcę krąg podmiotów. Wolą ustawodawcy jest bowiem, aby wyszczególniony krąg podmiotów był zawiadomiony w nieprzekraczalnym sześciomiesięcznym terminie nie o likwidacji szkoły, lecz o zamiarze jej likwidacji. Należy wskazać, że ratio legis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest, aby rodzice mogli zapoznać się z planowaną likwidacją szkoły, do której uczęszczają ich dzieci, przeanalizować tę okoliczność i podjąć ewentualne kroki w celu znalezienia innej odpowiedniej placówki, o tym samym profilu i charakterze.

Prawidłowo zatem Wojewoda Łódzki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wyeliminował wadliwą uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi, w której niewłaściwie zastosowano przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten dopuszczając możliwość likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę nałożył na ten organ liczne obowiązki, których spełnienie warunkuje skuteczność i zgodność z prawem podjętych czynności. Jednym z warunków jest obowiązek zawiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji rodziców uczniów. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony.

Z powyższych względów, uznając, iż skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw prawnych, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.

b.a.