II OSK 101/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 473/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.B. i M.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wydania pozwolenia na broń palną bojową.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał A.B. pozwolenie na broń palną bojową w celu ochrony osobistej.

Na skutek wniosku L.B. i M.B. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Małopolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego L. i M.B. wnieśli jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. bowiem A.B. – zdaniem odwołujących się – uzyskał pozwolenie na broń wskutek naruszenia prawa, a w konsekwencji użył jej bezzasadnie wobec osób trzecich powodując śmierć dwóch osób, w tym ich syna.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 157 § 3 i art. 268a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedstawionej wyżej decyzji Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., zaś w uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie mają przymiotu strony, a ponadto wniosek dotyczy decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że L. i M.B. nie mają przymiotu strony, zatem nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej A.B. na posiadanie broni. Zatem zaszła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie. Nadto wskazano, że jedyny adresat tej decyzji zmarł i z chwilą jego śmierci decyzja ta wygasła. Nie ma jej już w obrocie prawnym. Zatem organy po śmierci posiadacza pozwolenia na broń palną, w sytuacji gdy prawo to nie podlega dziedziczeniu i jest niezbywalne, nie są zobligowane do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji.

W ocenie organu brak adresata decyzji powoduje bezprzedmiotowość postępowania, a organ administracji w tym przypadku nie mógłby orzec co do istoty i musiałby umorzyć postępowanie. Zdaniem organu nawet gdyby organ Policji sporządził, po śmierci A.B., decyzję w trybie art. 162 K.p.a., to nie rozpoczęłaby ona swojego bytu prawnego, tj. nie weszłaby do obrotu prawnego z uwagi na brak jej adresata. Bez znaczenia jest przy tym argument, że ze wzglądu na zainteresowanie społeczne sprawą wydania pozwolenia na broń A.B. należało z urzędu poprowadzić postępowanie nadzwyczajne celem wyeliminowania decyzji, mocą której je uzyskał. Podstawą takiego działania organu administracji publicznej może być bowiem tylko uzasadnione domniemanie, iż zachodzi którakolwiek z określonych w art. 156 § 1 K.p.a. kwalifikowanych wad decyzji, a nie dlatego, iż takie jest oczekiwanie społeczne.

W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym nie może być art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego, ponieważ reguluje on możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, ale powstającym dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wykazaniu szkody spowodowanej tym faktem, zaś skarżący właśnie z tej normy prawa wywodzą swój interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji, która w żaden sposób nie była związana z ich prawami czy obowiązkami, ani nie miała na nie wpływu tak pośredniego, jak i bezpośredniego.

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wywiedli L. i M.B., zarzucając jej naruszenie art. 157 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności spornej decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr wskutek błędnego przyjęcia, że żądanie stwierdzenia jej nieważności zostało wniesione przez pełnomocnika, którego mocodawcy nie mają przymiotu strony i naruszenie art. 157 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 162 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że postępowanie takie byłoby bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja jest zgodna z prawem

W pierwszej kolejności, uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Sąd I instancji dokonał analizy kto może być stroną postępowania prowadzonego w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a. i wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż adresat pozwolenia na broń nie żyje. Bezsporne jest również, że Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydał mu pozwolenie na broń palną bojową w celu ochrony osobistej, oraz że syn skarżących zginął śmiercią tragiczną, co związane było z powyższym pozwoleniem.

Dodatkowo Sąd wskazał, że oceny co do interesu prawnego nie może statuować okoliczność, iż w przyszłości mogą się pojawić roszczenia odszkodowawcze. Natomiast skarżący upatrują swojego interesu prawnego w treści art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Analizując powyższy przepis Sąd stwierdził, że reguluje on jedynie możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, ale powstającym dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wykazaniu szkody spowodowanej tym faktem. Zatem powyższy przepis nie tworzy dla strony prawa podmiotowego, a stanowi jedynie podstawę ewentualnego roszczenia, które z tego prawa może w przyszłości wynikać. Ponadto roszczenie to jeszcze w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżącym nie przysługiwało i nadal nie przysługuje. Zatem takie żądanie skarżących prowadziłoby do praktycznej likwidacji przepisu art. 157 § 2 K.p.a., ponieważ wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mógłby żądać każdy twierdząc, iż źródłem jego interesu prawnego w takim przypadku jest ewentualność wystąpienia przez niego z przyszłym roszczeniem odszkodowawczym w trybie art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego.

Reasumując, Sąd przyjął, iż słusznie organ wywiódł, że skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, a skoro tak, to stanowiło to przesłankę podmiotową do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Sąd zgodził się również z organem, że w sprawie występuje także przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Mianowicie brak jest aktu co do którego został złożony wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Na poparcie powyższego stanowiska Sąd przytoczył fragment orzeczenia NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 652/11.

Nadto Sąd zwrócił uwagę na to, że prawo do posiadania broni nie jest prawem zbywalnym i podlegającym dziedziczeniu, zaś decyzja o przyznaniu pozwolenia na posiadanie broni palnej bojowej, takiego właśnie prawa dotyczyła. Zatem z chwilą śmierci A.B. nastąpiło zagaśnięcie przyczyn, dla których zostało przyznane pozwolenie na posiadanie broni, przed wniesieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz zgaśnięcie (śmierci) podmiotu tego prawa.

Powołując się na treść art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. z uwagi na jej ewentualną bezprzedmiotowość, nie nakazuje żaden przepis prawa, zaś skarżący, co już wyżej wykazano, nie posiadają przymiotu strony.

Ponadto rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno mieć formę decyzji, zaś każda decyzja musi spełniać wymagania, o których mowa w treści art. 107 K.p.a., zatem winna posiadać niezbędne elementy, zaś jednym z nich jest oznaczenie adresata, bowiem skoro decyzja jest wydawana w celu skonkretyzowania określonej normy prawnej w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, przeto winna być zindywidualizowana do konkretnego podmiotu. Zaś w rozpoznawanej sprawie z uwagi na śmierć A.B. jest to po prostu niemożliwe.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest odmowa podjęcia decyzji w trybie art. 162 K.p.a., lecz odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i wszelkie rozważania w tej kwestii, co najmniej nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wszak to skarżący w odwołaniu zarzucili, że nie wygaszono spornej decyzji w trybie art. 162 K.p.a. i w konsekwencji organ podjął się zbytecznej – w ocenie Sądu – polemiki w tym względzie. Ewentualna sprawa w tym przedmiocie winna być prowadzona nie przez Komendanta Głównego Policji, lecz przez Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., bowiem to on "wydał decyzję w pierwszej instancji".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego organ administracji państwowej dopuścił się w toku postępowania, tj.:

a) naruszenie art. 157 § 2 i § 3 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.) w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego, polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] wskutek błędnego przyjęcia, że żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zostało wniesione przez pełnomocnika, którego mocodawcy nie mają przymiotu strony;

b) naruszenie art. 157 § 2 i § 3 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.) w zw. z art. 162 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a., polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] wskutek błędnego przyjęcia, że postępowanie takie byłoby bezprzedmiotowe,

ewentualnie:

(c) naruszenie art. 157 § 2 i § 3 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.), polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] wskutek błędnego przyjęcia, że wobec wygaśnięcia decyzji Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2006 r. z chwilą śmierci A.B. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2006r. nie może się toczyć.

2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim stwierdza się, że "brak jest aktu, co do którego złożony został wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego".

Zważywszy na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżących kasacyjnie wadliwe jest stanowisko Sądu w zakresie, w jakim odmówiono skarżącym przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. W szczególności WSA (analogicznie jak Komendant Główny Policji) odmówił zasadności wskazania na art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego jako normę prawną, z której wynika interes prawny skarżących w niniejszej sprawie. Skarżący od początku wskazywali na konkretne roszczenie odszkodowawcze, jakie przysługiwało im w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i nadal przysługuje. Powyższe roszczenie przysługuje skarżącym wobec zabójstwa ich syna przez A.B., którego dopuścił się on przy użyciu broni palnej posiadanej na podstawie udzielonego pozwolenia. Związek śmierci syna skarżących z wydaniem A.B. pozwolenia na broń eksponuje też Sąd I instancji w treści zaskarżonego wyroku. Nadto wskazano, że podstawą wniosku skarżących o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie była "ewentualność wystąpienia z przyszłym roszczeniem odszkodowawczym", lecz potrzeba dochowania wymogu z art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego w celu dochodzenia naprawienia istniejącej szkody, jaka została wyrządzona skarżącym przez wydanie decyzji o udzieleniu A.B. pozwolenia na broń palną bojową. Zatem, wbrew poglądowi Sądu, to właśnie ww. norma Kodeksu cywilnego stanowi źródło interesu prawnego skarżących we wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zaś podzielenie poglądu Sądu i organów prowadziłoby do nieakceptowanego stanu rzeczy, zgodnie z którym nieobjęty zakresem stron postępowania, w którym wydana została ostateczna decyzja administracyjna, de facto pozbawiony zostaje możliwości dochodzenia od Skarbu Państwa naprawienia szkody wyrządzonej takiemu podmiotowi przez wydanie tej decyzji. Podmiot taki nie byłby bowiem uprawniony do żądania wszczęcia właściwego postępowania zmierzającego do stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji, a w konsekwencji nie byłoby możliwe spełnienie przez ten podmiot wymogu ustanowionego w art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego.

Wskazano także, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do przytoczonego w skardze poglądu orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym wskazuje się, że regulacja art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego może stanowić samoistne źródło legitymacji procesowej podmiotu dążącego do wzruszenia decyzji administracyjnej, o jakiej mowa we wskazanym przepisie.

Uzasadniając drugą z podstaw kasacyjnych, autor skargi kasacyjnej wskazał, że bezzasadne jest utożsamianie chwili śmierci adresata decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. z utratą bytu prawnego przez tę decyzję. Jako potwierdzenie zasadności powyższego stanowiska skarżący wskazali na okoliczność tego rodzaju, że o ile wolą ustawodawcy jest wprowadzenie skutku wygaśnięcia decyzji z mocy prawa (a więc bez potrzeby wydawania w tym przedmiocie odrębnej decyzji administracyjnej w trybie art. 162 K.p.a. lub art. 258 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, tj. Dz. U. 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.), wówczas znajduje to swój wyraz w stosownym przepisie prawa - jak np. art. 259 Ordynacji podatkowej czy art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (tj. Dz. U. 2004 r. Nr 269 poz. 2681 ze zm.).

Nadto skarżący kasacyjnie wskazali, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim stwierdza się, że "brak jest aktu, co do którego złożony został wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego". Powyższa wadliwość uzasadnienia nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia we właściwym zakresie, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia, w oparciu o jaką normę prawną WSA ustalił, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji byłoby bezprzedmiotowe, a które to ustalenie - w ocenie Sądu I instancji - stanowiło o zasadności oddalenia skargi rozpoznawanej przez ten Sąd.

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 157 § 2 i § 3 K.p.a. wskazano, że wygaśnięcie decyzji administracyjnej nie oznacza, że taka decyzja, czy też poprzedzające ją postępowania administracyjne, zostają uznane za nieistniejące ex tunc, gdyż wygaśnięcie decyzji wiązać należy co najwyżej z wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc. Nie jest więc zasadny pogląd, że postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji, która wygasła, nie miałoby przedmiotu. Przedmiotem takiego postępowania jest decyzja, która była w obrocie prawnym od momentu, gdy została wydana, a więc do niego weszła i wywoływała określone skutki prawne. Wobec powyższego, decyzja o udzieleniu A.B. pozwolenia na broń (do chwili jej wygaśnięcia) może być przedmiotem administracyjnych postępowań nadzorczych. Pogląd powyższy znajduje oparcie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1345/10.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw i jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego stosownie do obowiązujących w tym zakresie norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Tym samym nie można przyjąć by podejmując zaskarżone orzeczenie Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a., wadliwie uznając, iż skarżący nie mają przymiotu strony w niniejszej sprawie i że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. jest bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów zauważyć należy, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może zatem nastąpić, między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, brak było podstaw do zastosowania tej normy prawa procesowego, albowiem kwestionowana decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wydania pozwolenia na broń palną bojową odpowiadała prawu, stąd też zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną na tę decyzję skargę w trybie art. 151 P.p.s.a. przedstawiając do tego właściwe uzasadnienie.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, zasadnie uznał, że w sprawie wystąpiła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie wydania pozwolenia na broń palną bojową. Sąd pierwszej instancji kierując się właściwą wykładnią przepisu art. 157 § 2 i 3 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.) zaakceptował stanowisko organu administracji, że brak legitymacji po stronie skarżących do wniesienia żądania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., na podstawie której A.B. uzyskał pozwolenie na broń palną bojową do ochrony osobistej, jak też brak przesłanki przedmiotowej, stanowią przeszkodę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

Według art. 157 § 2 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 § 3 K.p.a.).

Zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się tak jak każde inne postępowanie - na żądanie strony lub z urzędu, tj. z inicjatywy organu. Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ orzekający w sprawie nie uznał za możliwe wszczęcie spornego postępowania z urzędu, zaś brak przesłanki podmiotowej jak i przedmiotowej, co już wyżej zaznaczono, nie pozwalały na wszczęcie postępowania w tym zakresie na wniosek uprawnionego podmiotu. Dlatego też, w tych okolicznościach, podjęto decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Przede wszystkim w tej sprawie niesporne jest, że nadzwyczajne postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności odnosi się do decyzji Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., którą to decyzją udzielono pozwolenia A.B. na broń bojową do ochrony osobistej. Faktem jest również to, że adresat tej decyzji nie żyje od 2006r., a rodzice zabitego M.B. (zmarłego w dniu [...] sierpnia 2006r.) na skutek postrzelenia przez A. B. z broni palnej, której dotyczyło pozwolenie, wystąpili w 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie postępowania o udzielenie zezwolenia na posiadanie tej broni. Jak wynika ze skargi kasacyjnej podstawą wniosku skarżących o wszczęcie postępowania nieważnościowego była potrzeba dochowania wymogu z art. 471¹ § 2 Kodeksu cywilnego w celu dochodzenia naprawienia szkody jaka została wyrządzona skarżącym przez wydanie decyzji o udzieleniu A.B. pozwolenia na broń palną bojową (uzasadnienie - skargi kasacyjnej str. 4)

Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżący kasacyjnie nie są stroną postępowania nieważnościowego, gdyż nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu, co zasadnie przyznał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zasady określone w art. 61 § 4 K.p.a. i art. 28 K.p.a. obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 K.p.a. Niesporne jest również to, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (porównaj wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, niepublikowany).

Pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się art. 28 K.p.a. oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest legitymowanie się interesem prawnym pojmowanym jako publiczne prawo podmiotowe w postaci normy prawnej przyznającej jednostce określone korzyści, które mogą być realizowane w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 187). Innymi słowy, interes prawny każdorazowo znajduje swoje umocowanie w powszechnie obowiązującym prawie, na podstawie którego jednostka może domagać się wszczęcia albo dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu, ponieważ jego wynik będzie oddziaływał na sferę jej praw i obowiązków.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się przy tym, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. może być także prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste (porównaj wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1792/09, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Skarżący wskazują wyłącznie na normę art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż przepis art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego odnosi się w części do postępowania administracyjnego, albowiem szkoda, naprawienia której można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem orzeczenia, musi być wyrządzona przez prawomocne orzeczenie, a więc konkretne rozstrzygnięcie administracyjne. To zaś rozstrzygnięcie i wdrożenie w tym zakresie postępowania nadzwyczajnego musi być przecież oceniane zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Tym samym w postępowaniu nadzwyczajnym uruchamianym w związku z potrzebą uzyskania prejudykatu o jakim mowa w art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego ta norma prawa cywilnego nie jest wystarczająca do żądania uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której podmiot wnoszący żądanie nie legitymuje się własnym interesem w postępowaniu administracyjnym. Cytowany przepis Kodeksu cywilnego nie ma bowiem charakteru actio popularis, gdyż podstawą żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego w tym zakresie jest posiadanie interesu prawnego wynikającego z art. 28 K.p.a., nie zaś z normy art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego. Na organie administracji do którego wpływa wniosek o uruchomienie postępowania nadzwyczajnego ciąży zatem obowiązek zbadania w pierwszej kolejności czy żądający jest tym podmiotem legitymowanym do domagania się wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Takie badanie odbywa się we wstępnej fazie postępowania, natomiast brak legitymacji procesowej w opisanym zakresie musiał doprowadzić w rozpoznawanej sprawie, do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 157 § 3 K.p.a. Takie rozstrzygnięcie jakie zapadło w niniejszej sprawie jest zgodne z prawem i w żadnym wypadku nie można utożsamiać go z naruszeniem art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dlatego też zasadnie przyjęto w tej sprawie, że regulacja art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego nie może stanowić samoistnego źródła legitymacji procesowej podmiotu dążącego do wzruszenia decyzji administracyjnej, o jakiej mowa we wskazanym przepisie.

W sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na broń palną bojową w celu ochrony osobistej wyłącznie A.B., któremu takie pozwolenie wydano, był stroną tego postępowania. Skarżący nie byli stroną tego zwykłego postępowania, jak i nie mają legitymacji procesowej w postępowaniu nadzwyczajnym by domagać się stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji.

Dlatego też, skoro skarżący kasacyjnie żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego uzasadniają generalnie chęcią wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem cywilnym i potrzebą dochowania wymogu z art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego, to posiadanie przez skarżących roszczenia cywilnego nie może stanowić wyłącznej przesłanki do wszczęcia przez organ nadzoru postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny musi być również powiązany z przepisami prawa administracyjnego, które dają organowi podstawę do władczego działania (podobnie w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1456/12, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Powyższa konstatacja co do braku przesłanki podmiotowej była tym samym wystarczającą przesłanką do podjęcia decyzji w trybie art. 157 § 3 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Jednakże niezależnie od powyższego prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest również przedmiotu postępowania.

Przedstawione we wstępnej części niniejszego uzasadnienia rozważania pozwalają stwierdzić, że decyzja, której domagano się stwierdzenia nieważności dotyczyła prawa do broni. Takie prawo do broni jest prawem osobistym związanym wyłącznie z osobą na rzecz której wydano decyzję i prawo to wygasa z chwilą śmierci zobowiązanego podmiotu (patrz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2149/10, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skoro zatem prawa i obowiązki wynikające z decyzji o pozwoleniu na broń jako osobiste, niezbywalne i niepodlegające dziedziczeniu wygasają wraz ze śmiercią zobowiązanego podmiotu (w tej sprawie w 2006 r. wraz ze zgonem A.B.) - będącego do tego jedyną stroną tego postępowania administracyjnego, to tym samym sporna decyzja o pozwoleniu na broń, w opisanych okolicznościach, przestała obowiązywać w obrocie prawnym. Decyzja taka pozostaje bezprzedmiotowa.

Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek, bezprzedmiotowość decyzji powstaje zawsze po jej wydaniu (Barbara Adamiak, Postępowanie administracyjne, str. 351; T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, art. 162 K.p.a., PiP 1992, z. 7, str. 51-54).

Jednocześnie prawidłowo zauważono w tej sprawie, że wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. z uwagi na jej ewentualną bezprzedmiotowość, nie nakazuje żaden przepis prawa, a poza tym kwestia ta nie jest przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie.

Niewątpliwie co do zasady należy zgodzić się z poglądem skarżących zawartym w motywach skargi kasacyjnej, że w określonych przypadkach wygaśnięcie określonego aktu nie oznacza zawsze co do zasady, że akt ten, zostanie uznany za nieistniejący ex tunc, gdyż wygaśnięcie danego aktu wiązać należy co najwyżej z jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc, i że dopuszczalne jest w określonych sytuacjach stwierdzenie nieważności aktu, którego nie ma już w obrocie, z uwagi na wywołane przez ten akt dla stron postępowania skutki prawne. Przykładem takim jest powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprawa, której dotyczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, dopuszczający uruchomienie postępowania nieważnościowego uprzednio uchylonej uchwały rady gminy, z uwagi na interes stron domagających się naprawienia szkody poprzez zwrot wypłaconych na podstawie tej uchwały opłat. Jednakże powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w incydentalnej sprawie w żadnym wypadku nie może w drodze analogii mieć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu. Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie skarżący nie są stroną postępowania nieważnościowego, co już wyżej wyjaśniono, a ponadto należy wyraźnie podkreślić, że decyzja o pozwoleniu na broń z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie wywołała skutków prawnych dla wnoszących skargę kasacyjną (nie wpłynęła na prawa i obowiązki skarżących), lecz spowodowała poprzez bezprawne jej użycie skutki faktyczne w postaci śmierci syna. Dlatego też, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, niewątpliwie brak obu przesłanek podmiotowej jak i przedmiotowej nie pozwalał na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji i prowadzenie postępowania w tej sprawie.

Stanowisko powyższe nie pozwala zatem na uznanie za usprawiedliwiony zgłoszonego jako alternatywny zarzutu naruszenia art. 157 § 2 i 3 K.p.a. oznaczonego w pettitum skargi kasacyjnej jako zarzut "c".

Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że przeciwne stanowiska wyrażone w dwóch powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeniach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, nie pozwalają na zmianę wyżej wyrażonego poglądu prawnego odnoszącego się do przedmiotowej sprawy. Wskazane sprawy o sygn. akt II SA/Go 649/08 i VII SA/Wa 1345/10 nie były poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach skarg kasacyjnych, tym samym niedopuszczalna jest polemika z poglądem prawnym tam zamieszczonym w ramach niniejszej sprawy tym bardziej, że są to prawomocne orzeczenia Sądu I instancji wiążące w tych sprawach zgodnie z art. 153 P.p.s.a.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, a to obrazy w tej sprawie art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zasadniczo uzasadnienie to spełnia powyższe wymogi wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Poza tym Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił dlaczego zastosował art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę. Rozważania te pozwalały, na ocenę zgłoszonych zarzutów w ramach złożonej skargi kasacyjnej, a to prowadzi do wniosku, że w tym zakresie nie można skutecznie Sądowi I instancji postawić zarzutu nienależytego uzasadnienia skarżonego wyroku.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnej w całości na rzecz Komendanta Głównego Policji od skarżących kasacyjnie mając na uwadze całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, które pozwalały przyjąć, że są to szczególnie uzasadnione przesłanki do zastosowania tego przepisu w zakresie kosztów postępowania.