I OSK 1036/13

Uzasadnienie

I OSK 1036/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2012 r., II SA/WA 355/12 oddalił skargę L. S.-C. na decyzję Dyrektora Ośrodka Rozwoju Polskiej Edukacji za Granicą z [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczniów. W uzasadnieniu stwierdził, że postępowanie w sprawie skreślenia ucznia z listy uczniów jest postępowaniem administracyjnym, którego tryb został uregulowany w art. 39 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego. Z przepisu tego wynika, że postępowanie wszczyna uchwała Rady Pedagogicznej, a następnie wymagane jest zasięgnięcie przez dyrektora szkoły opinii samorządu uczniowskiego, jako organu społecznego ulokowanego w systemie oświaty. Warunek ten jest spełniony przed wydaniem decyzji w przedmiocie skreślenia z listy uczniów wówczas, gdy opinia samorządu uczniowskiego została wydana w trybie działania organów samorządu, określonych w regulaminie samorządu. Taką decyzję administracyjną wydaje się na piśmie. Wydając ją dyrektor (kierownik szkoły) winien opierać się na treści art. 107 k.p.a., mając szczególnie na względzie jej staranne uzasadnienie, odpowiadające wymaganiom § 3 tego przepisu – powinien rozważyć fakty, jak i przepisy prawa mające zastosowanie do ich oceny. Odwołanie od decyzji wnosi się za pośrednictwem dyrektora (kierownika) do właściwego miejscowo - ze względu na siedzibę szkoły – kuratora oświaty, jako do organu wyższego stopnia (art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy).

Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania sprawuje nadzór pedagogiczny za pośrednictwem swego urzędu (Ministerstwa Edukacji Narodowej), z tym że nadzór pedagogiczny nad szkołami i szkolnymi punktami konsultacyjnymi za granicą sprawuje Dyrektor Zespołu Szkół dla Dzieci Obywateli Polskich Czasowo Przebywających za Granicą (§ 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 2 września 2004 r. w sprawie organizacji kształcenia dzieci obywateli polskich czasowo przebywających za granicą - Dz. U. nr 194, poz. 1986). Szkolny Punkt Konsultacyjny przy Konsulacie Generalnym RP w T. ulokowany jest w systemie szkolnictwa polskiego, utworzony został na podstawie decyzji Ministra Edukacji Narodowej z [...] czerwca 1993 r. Szkoła jest placówką polskiego systemu edukacji, wchodzącą aktualnie w skład Ośrodka Rozwoju Edukacji Polskiej za Granicą, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 Statutu ORPEG. Zarządzeniem nr 7 Ministra Edukacji Narodowej z 31 marca 2011 r. w sprawie nadania statutu Ośrodkowi Rozwoju Polskiej Edukacji za Granicą, wydanym na postawie § 2 ust 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 31 sierpnia 2010 r. w sprawie organizacji kształcenia dzieci polskich czasowo przebywających za granicą (Dz. U. nr 170, poz. 1143 ze zm.) nadany został przez ww. Ministra statut ORPEG. Szkoła posiada aktualnie Statut Szkoły, przyjęty uchwałą nr 2 z 26 lutego 2011 r. Rady Pedagogicznej Szkolnego Punktu Konsultacyjnego przy Konsulacie Generalnym RP w T. Statut Punktu Konsultacyjnego przy Konsulacie Generalnym Rzeczypospolitej Polskiej w T. został opracowany na podstawie:

1. ustawy o systemie oświaty,

2. ustawy z 8 stycznia 1999 r. – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz. U. z 1999 r. nr 12, poz. 96 ze zm.),

3. rozporządzenia MEN z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. nr 61, poz. 624 ze zm.),

4. rozporządzenia MEN z 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów w szkołach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 83, poz. 562 ze zm.),

5. rozporządzenia MEN z 2 września 2004 r. w sprawie kształcenia dzieci obywateli polskich czasowo przebywających za granicą (Dz. U. nr 194, poz. 1986),

6. rozporządzenia dnia z 9 września 2004 r. w sprawie wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w publicznych szkołach i szkolnych punktach konsultacyjnych przy przedstawicielstwach dyplomatycznych, urzędach konsularnych i przedstawicielstwach wojskowych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 210, poz. 2138 ze zm.).

Jako podstawę prawną skreślenia A. I. C. z listy uczniów organ wskazał, obok przepisów ustawowych - art. 39 ust. 2 i art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty - § 27 ust. 1 w zw. z § 26 pkt 1 Statutu Szkoły. Zgodnie z § 27 ust. 1 Statutu, za niewypełnienie obowiązków ucznia wynikających z tego statutu i wewnętrznego regulaminu szkoły uczeń może być ukarany przez skreślenie z listy uczniów uchwałą Rady Pedagogicznej, jeżeli inne kary nie odniosły skutku. Na podstawie ust. 3 § 27, kierownik ma obowiązek pisemnie powiadomić rodziców (opiekunów prawnych) ucznia o zastosowaniu wobec niego kary zawieszenia w prawach ucznia lub skreślenia z listy uczniów. Ustęp 4 § 27 przewiduje odwołanie przez ucznia od zastosowanej kary w terminie 14 dni do kierownika szkoły.

Tryb skreślenia ucznia z listy uczniów określa art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, a zatem dyrektor szkoły lub placówki może w drodze decyzji skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego.

Paragraf 26 Statutu określa obowiązki ucznia, zaś § 1 pkt 13 stanowi, że Kierownik skreśla z listy uczniów w drodze decyzji, w przypadkach określonych w Statucie Szkoły. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż w roku szkolnym 2010/2011 A. C. był 34 razy nieobecny (nie był ani razu na zajęciach). Bezsporne też jest, że w dniu [...] czerwca 2011 r. Rada Pedagogiczna Szkoły podjęła uchwałę nr [...], skreślającą go z listy uczniów. Na jej podstawie Kierownik Szkoły wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia A. I. C. z listy uczniów. W toku postępowania Kierownik Szkoły uzyskał opinię samorządu uczniowskiego, który nie wniósł zastrzeżeń do skreślenia z listy uczniów z powodu jego długotrwałej nieusprawiedliwionej nieobecności na zajęciach lekcyjnych. Oznacza to, iż w oparciu o art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz Statut Szkoły zaistniały wszelkie przesłanki do skreślenia A. I. C. z listy uczniów.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego powołania Kierownika Szkolnego Punktu Konsultacyjnego przy Konsulacie Generalnym RP w T. – M. B., Sąd uznał, że Minister Edukacji Narodowej, w oparciu o § 17 ust. 5 rozporządzenia MEN z 31 sierpnia 2010 r. w sprawie organizacji kształcenia dzieci polskich czasowo przebywających za granicą (Dz. U. nr 170, poz. 1143 ze zm.), powierzył M. B. tę funkcję na okres od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2012 r. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, posiadała ona umocowanie do działania. Szkoła, do której uczęszczał syn skarżącej nie jest szkołą obowiązkową. A zatem, skoro rodzice małoletniego podjęli decyzję o nieuczęszczaniu dziecka do tej szkoły (organ ustalił, że dziecko uczęszczało do innej szkoły polonijnej w miejscu zamieszkania), wniesiona skarga tym bardziej jest nieuzasadniona (niezrozumiała).

Skarżąca pozostaje w konflikcie ze Szkołą w przedmiocie m.in. powołania Rady Szkoły, sygn. akt: II SAB/Wa 10/11, II SA/Wa 1113/11, II SA/Wa 515/11. W kontekście faktu, że dziecko skarżącej jest uczniem innej szkoły polonijnej, żądanie skargi, dotyczące skreślenia z listy uczniów wydaje się być pozbawione interesu faktycznego i prawnego.

Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, opierając ją "na podstawie naruszenia przepisów wskazanych poniżej w treści skargi" i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185, art. 187, art. 188 lub art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przejęcie sprawy do rozpoznania lub odrzucenie skargi z powodu braku jurysdykcji organu i WSA w przedmiotowej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona podniosła, że 1) art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. nakazują, aby polskie organy władzy i administracji publicznej działały tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, a więc także obowiązującego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego, w tym ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że Szkolny Punkt Konsultacyjny przy Konsulacie Generalnym Rzeczypospolitej Polskiej w T. w K., zwany dalej SPK, "utworzony został na podstawie decyzji polskiego Ministra Edukacji Narodowej", "z [...] czerwca 1993 r.", nie wyjaśniając formy prawnej tej decyzji i podstawy prawnej jej wydania.

Podniesiono, że 2) kierownik, organ i MEN, z naruszeniem ustawowego obowiązku, nie udzielili skarżącej na jej wnioski w sprawie przez ponad 2 lata dostępu do ww. decyzji, także w odpowiedzi na wniosek zawarty w przedmiotowej skardze do WSA; stąd skarżąca kwestionuje istnienie i treść tej decyzji.

Podniesiono ponadto, że 3) nawet jeśli ww. decyzja MEN istnieje, WSA nie wskazał, w jakiej formie prawnej oraz na podstawie jakiej normy prawnej, MEN wprowadził SPK do obrotu prawnego w K., w tym, tytułem przykładu, nie podał podstawy prawnej: a) nadania SPK w K. zdolności prawnej i do czynności prawnych, np. do zawierania umowy o prowadzenie rachunku bankowego w K., przyjmowania przelewów bankowych lub innych transferów finansowych polskich środków publicznych do K. w celu finansowania wypłat dla k. osób fizycznych i prawnych zatrudnionych lub wchodzących ze SPK w relacje umowne typu najem, ubezpieczenie, zlecenie itp., b) zawierania przez MEN umów o pracę i wykonywanie na terenie K. odpłatnych funkcji pracownika i pracodawcy o charakterze niekonsularnym z czynnymi wicekonsulami RP, c) upoważnienia przedstawicieli MEN, w tym czynnych wicekonsuli RP, do działania na terenie objętym wyłączną jurysdykcją k. i w obrębie Konsulatu Generalnego RP w T. jako pracodawca niewykonujący funkcji konsularnych, d) upoważnienia kierownika SPK, w tym czynnego wicekonsula, do wydawania na terenie K. decyzji administracyjnych w stosunku do obywateli K. i stosowania innych norm polskiego prawa administracyjnego, e) włączenia obszaru K. do obszaru jurysdykcji kierownika SPK, organu i WSA. Wszystkie ww. zdarzenia prawne, jeśli byłyby pozbawione legalności w K., stanowią potencjalne zagrożenie dla ucznia SPK, które rodzic ma obowiązek ex lege wyjaśnić i któremu powinien przeciwdziałać, a kierownik, organ i MEN - rzetelnie wyjaśnić.

W szczególności podniesiono, że 4) WSA nie wskazał zgodnej z obowiązującym porządkiem prawnym w K. podstawy prawnej: a) do wydania przez kierownika w K., w stosunku do obywatela K., przedmiotowej decyzji administracyjnej w języku polskim, w oparciu o polskie prawo administracyjne, tj. art. 39 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) zwanej dalej uso i odmowy sporządzenia tej decyzji w jednym z obowiązujących języków urzędowych w K. i wskazania podstawy prawnej decyzji, obowiązującej w miejscu wydania decyzji, b) kompetencji i właściwości organu, jako organu drugiej instancji w rozumieniu k.p.a. w stosunku do przedmiotowej decyzji o skreśleniu, podjętej przez kierownika SPK w K.; nie można domniemywać kompetencji bez odpowiedniej normy prawnej, zwłaszcza jeśli miałoby to prowadzić do trójinstancyjności polskiego procesu prawnoadministracyjnego.

Dodatkowo podniesiono, że nawet gdyby powyższe zarzuty nie istniały, to 5) WSA a) WSA niewłaściwie zastosował art. 39 ust. 2 uso z powodów, które podniosła wnosząca skargę kasacyjną w skardze do WSA, a do których WSA się nie odniósł, b) błędnie uznał, że kierownik podjął przedmiotową decyzję na podstawie "Statutu Szkoły", który został "przyjęty uchwałą nr 2 z 26 lutego 2011 r. Rady Pedagogicznej Szkolnego Punktu Konsultacyjnego przy Konsulacie Generalnym RP w T." podczas gdy: b1) WSA nie uwzględnił tego, że do dnia skreślenia, SPK nie ogłosił tego "Statutu" (por. wymóg z art. 88 ust. 1 Konstytucji: organ nie przedstawił żadnego dowodu ogłoszenia), co wnosząca skargę kasacyjną podniosła w skardze, a WSA się do tego nie odniósł. Z tego też powodu "Statut" nie mógł obowiązywać ucznia; b2) nawet gdyby "Statut" obowiązywał, w zgodzie z informacją WSA, § 27 "Statutu" stanowił, że "za niewypełnienie obowiązków ucznia wynikających z niniejszego statutu i wewnętrznego regulaminu szkoły uczeń może być ukarany poprzez skreślenie z listy uczniów uchwałą Rady Pedagogicznej, jeżeli inne kary nie odniosły skutku". Nie zastosowano żadnych innych kar, a więc nie spełniono warunku skreślenia; b3) WSA nie uwzględnił tego, że kierownik nie wykazał, że zasięgnął wymaganej opinii samorządu uczniowskiego, co podniosła skarżąca w skardze, a WSA nie odniósł się do jego zarzutu. Skarżąca zauważyła ponadto, że WSA w innym składzie i w innej sprawie o sygnaturze II SA/Wa 483/12, podzielił to stanowisko skarżącej, c) nie uwzględnił ponadto praw skarżącej do skutecznego środka odwoławczego i rzetelnego procesu sądowego (artykuły odpowiednio 13 i 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r., Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284), które nie są przestrzegane, kiedy zarówno organ odwoławczy jak i sądowniczy mają swoje siedziby w Warszawie w Polsce, a SPK w T. w K., odległe o ok. 7 000 km, dostęp do akt sprawy administracyjnej i sądowej jest zapewniony tylko w siedzibie urzędu, a terminy ustawowe, np. 7 dniowe dla skarżącej są zawite, podczas kiedy organ i WSA rutynowo przekraczają swoje terminy nawet kilkukrotnie bez negatywnych konsekwencji. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że wniosek o dostęp do informacji publicznej, który ustawa nakazuje udzielić kierownikowi SPK w ciągu 2 tygodni, złożony przez skarżącą 23 października 2010 r. do dnia dzisiejszego, po upływie ponad 2 lat, nie został rozpatrzony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że nie każda wada zaskarżonego orzeczenia może zostać skutecznie podniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie tylko formalnie odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego (zarzut nr 4 i 5) nie wskazują, czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, a jeżeli już, to na czym to niewłaściwe zastosowanie – zdaniem skarżącej kasacyjnie – miałoby polegać. Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować – wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05.

3. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie wyjaśniają przyczyn, z powodu których dane naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zarzuty nr 1 i nr 5b, 5b1, 5.b.2 i 5.b.3). Naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego, czyli postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną dopiero wówczas, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy, a tego skarżąca kasacyjnie nawet nie próbowała uprawdopodobnić.

4. Po trzecie, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej (w zarzutach nr 2 i 3 w ogóle nie wskazano przepisów, które zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały naruszone przez Sąd I instancji), co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Poza przypadkami nieważności postępowania NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres - por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., II FSK 923/05, "Jurysdykcja Podatkowa" 2007, nr 1, s. 86. A zatem w zakresie określonym w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu.

5. Po czwarte wreszcie, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji (zarzut nr 5c - art. 13 i 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

6. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej co prawda w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Niemniej jednak z powodów wskazanych w punktach 2 – 5 niniejszego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznawana skarga kasacyjna została sporządzona w stopniu uniemożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie, ponieważ na podstawie jej treści nie da się ustalić granic tej skargi, co zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. jest warunkiem rozpoznania sprawy. Z tego względu należało uznać, że podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw i skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.