II SA/Bd 590/13

Uzasadnienie

Nieruchomość oznaczona jako działka nr 17/1 położona w [...], której uprzednim właścicielem był W. K., nabyta została na własność Gminy Miasta [...] ostateczną decyzją Starosty [...] Nr[...], zatwierdzającą projekt budowlany i podział nieruchomości oraz zezwalającą Miastu [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie łącznika ulicy [...](dalej także jako: decyzja ZRID).

Decyzją z dnia[...], Starosta [...](zwany dalej "Starostą") ustalił odszkodowanie dla W. K. w wysokości 264.154,00 zł za odjęcie prawa własności przedmiotowej działki oraz zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od decyzji tej odwołanie do Wojewody [...] (zwanego dalej "Wojewodą") wniósł W. K.

Ponieważ w trakcie prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania, W. K. zmarł, Wojewoda zawiesił postępowanie. Po przedłożeniu organowi wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia stwierdzającego, że spadek po W. K. na podstawie ustawy nabyli w całości: żona spadkodawcy Z. H. K. w 1/3 części, syn spadkodawcy K. A. K. w 1/3 części, syn spadkodawcy A. M. K. w 1/3 części – Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. podjął postępowanie z udziałem ww. spadkobierców.

Decyzją z dnia [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta decyzją z dnia [...] ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 330.678,00 zł na rzecz: Z. K. w kwocie 110.226,00 zł, A. K. w kwocie 110.226,00 zł oraz K. K. w kwocie 110.226,00 zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że odjęcie prawa własności nieruchomości nastąpiło w myśl przepisu art. 12 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwanej w skrócie "specustawą drogową").

Na podstawie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic: [...] zatwierdzonego uchwałą nr XXXIII/426/2001 Rady Miejskiej [...] z dnia 23 lutego 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 8 stycznia 2003 r. nr 1, poz. 3) Starosta ustalił, że opisana w sentencji decyzji nieruchomość wchodzi w skład terenu określonego w ustaleniach szczegółowych planu symbolem 68KG* - teren komunikacji publicznej, ulica główna.

W toku postępowania, na zlecenie organu sporządzony został operat szacunkowy z dnia 9 maja 2012 r., w którym określono wartość gruntu i wartość odtworzeniową składników na kwotę 330 678,00 zł. Wartość przedmiotu wyceny została określona na dzień jej sporządzenia, określony i uwzględniony stan przedmiotu wyceny na dzień 15 kwietnia 2010 r. tj. data wydania decyzji ZRID. Stan ten przyjęto na podstawie wcześniejszego operatu szacunkowego z dnia 12 października 2010 r. oraz inwentaryzacji sporządzonej w dniu 6 grudnia 2010 r. przez zarządcę nieruchomości. W wycenie uwzględniono istotne cechy nieruchomości położenie, rodzaj, kształt, powierzchnię, zagospodarowanie, sposób użytkowania, wyposażenie w media, oznaczenie w ewidencji gruntów, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W operacie szacunkowym określono wartość odtworzeniową składników znajdujących się na gruncie: garażu, ogrodzenia oraz nasadzeń w postaci drzew i krzewów owocowych (śliwy, morele, wiśnie niskopienne, śliwy węgierki, czereśnie, maliny) i nieowocowych (świerki pospolite, topola i świerk biały Conica).

Zdaniem Starosty operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem wszystkich wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej w skrócie "u.g.n."), ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ wskazał, że po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym strony wniosły uwagi – wnioskiem z dnia 28 maja 2012 r. zażądali odszkodowania za ograniczone prawa rzeczowe z okres 30 lat, kiedy miał miejsce zakaz budowy na tym terenie, odsetek za okres uprawomocnienia się decyzji ZRID do momentu wydania decyzji odszkodowawczej oraz podwyższenia kwoty odszkodowania o 5 % wartości zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Organ I instancji ustalił, zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr 5613, że nieruchomość nie była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi. Nie ma zatem podstaw do ustalania odszkodowania z tego tytułu. Natomiast wpis znajdujący się w dziale III księgi wieczystej dotyczący wszczęcia podziału nieruchomości z 1965 r. stanowił ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością i słusznie został pominięty w dokonanym oszacowaniu, ponieważ podlega wykreśleniu, gdyż nie ma żadnego odniesienia w obecnym stanie prawnym i faktycznym nieruchomości, nie rodzi żadnych skutków.

Żądanie odsetek za okres od momentu uprawomocnienia się decyzji ZRID do momentu wydania decyzji odszkodowawczej jest w ocenie Starosty nieuzasadnione, ponieważ art. 12 ust. 4b specustawy drogowej nie uprawniaj do dochodzenia odsetek z tytułu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie po upływie terminu 30 dni od dnia, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna.

W kwestii podwyższenia należnej kwoty o 5 %, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej podjęto działania w celu dokładnego ustalenia terminu wydania nieruchomości i ponownie zwrócono się do Urzędu Miasta [...] z zapytaniem w tym zakresie. Z treści pisma Urzędu Miasta [...] z [...] r. wynikało jednak, że nie sporządzono protokołu dokumentującego przekazanie gruntu. W. K. nie wyraził gotowości niezwłocznego wydania nieruchomości i nie były znane jego zamiary związane z zachowaniem lub zbyciem, a także dysponowaniem gruntem przez Miasto[...]. Poprzedni właściciel został poinformowany pismem z 23 marca 2011 r., że prace budowlane rozpoczną się po 31 marca 2011 r. Prace te faktycznie rozpoczęto na działce nr 17/1 przy ul. [...]20 kwietnia 2011 r.

Pismem z dnia 4 września 2012 r. Urząd Miasta [...] potwierdził, że W. K. płacił podatek rolny za powyższy grunt do 31 marca 2011 r. Zmiana nakazu dokonana została na jego wniosek, po złożeniu korekty informacji w sprawie podatku rolnego od dnia 29 marca 2011 r.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego zdaniem Starosty nie wynika, że właściciel nieruchomości wyraźnie i jednoznacznie wydał nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a wręcz przeciwnie z pisma nr [...] wynika, że właściciel nie wyraził gotowości do niezwłocznego przekazania gruntu. Decyzji ZRID nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z punktem 6 tejże decyzji właściciel był zobowiązany do wydania nieruchomości w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zdaniem Starosty regulowanie przez właściciela zobowiązań publicznoprawnych w okresie do 31 marca 2011 r. potwierdza, że nie wydał on nieruchomości i będąc w jej posiadaniu "zachowywał się jak właściciel". Strony żądające podwyższenia odszkodowania nie przedstawiły żadnego dowodu wydania nieruchomości w ciągu 30 dni.

Od decyzji tej odwołanie do wniosła Z.K., A. K. oraz K. K.. Odwołujący zarzucili organowi I instancji:

1. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. poprzez odmowę przyznania słusznego odszkodowania,

2. niezastosowanie przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wypełnienia wszelkich ustawowych przesłanek,

3. uchybienie art. 77 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a."). poprzez niedostateczne wyjaśnienie i wybiórcze uwzględnienie okoliczności sprawy, implikujące powstanie błędu w ustaleniach faktycznych odnośnie gotowości W. K. do wydania zajętej nieruchomości,

4. naruszenie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej poprzez bezpodstawne przekroczenie wskazanego ustawowego terminu 30 dni na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

W ocenie odwołujących zostały spełnione przesłanki do podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z uwagi na wydanie jej w przewidzianym przez ustawę terminie. Według stron należne odszkodowanie powinno również zostać powiększone o kwotę odsetek ustawowych, liczonych od daty upływu 30 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie oraz uwzględniać ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję Starosty z dnia [...]r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta [...] przedmiotowej nieruchomości, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty przez rzeczoznawcę majątkowego, który z powodu braku możliwości oszacowania wartości rynkowej nieruchomości, określił wartość odtworzeniową nieruchomości, szacując oddzielnie wartość gruntu, oddzielnie wartość jego części składowych. Po analizie treści operatu szacunkowego i sposobie odniesienia się do zgłoszonych do niego uwag Wojewoda ocenił, że przedłożona opinia rzeczoznawcy jest wiarygodna i mogła stanowić dowód w sprawie.

Rozpatrując zasadność powiększenia odszkodowania o 5 % Wojewoda wskazał, że z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej wynika, że przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Decyzji ZRID, w oparciu o którą nastąpiło nabycie przedmiotowego gruntu, nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Wydanie nieruchomości powinno nastąpić zatem w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

W odpowiedzi na złożone przez Starostę zapytanie organ ten uzyskał informację o rozpoczęciu robót budowlanych na działce nr 17/1 w dniu 20 kwietnia 2011 r.. W udzielonej zaś w dniu 7 czerwca 2011 r. odpowiedzi, znak:[...], wskazano, że "Pismem z dnia 23 września 2010 r. Miasto [...] zwróciło się do pana K. o uprzątnięcie terenu na działce 17/1 ze składników majątku, które pan K. chciał odzyskać do dnia 8 października 2010 r. W dniu 26 listopada 2010 r. Miasto [...] przekazało teren firmie przeprowadzającej rozbiórkę". Z kolei w piśmie z dnia [...] Urząd Miasta [...] potwierdził rozpoczęcie robót budowlanych na działce 17/1 w dniu 20 kwietnia 2011 r.. Treść skierowanej odpowiedzi Urzędu Miasta [...] wskazuje, iż W. K. nie wyraził, w ciągu 30 dni od daty kiedy decyzja stała się ostateczna, gotowości do niezwłocznego wydania nieruchomości. Inwestor nie posiada żadnego protokolarnego przekazania gruntu. Miasto Inowrocław nie miało wiedzy, co do zamiarów W. K., jego zainteresowania zbyciem, bądź zachowaniem gruntu. Co do możliwości dysponowania gruntem przez Miasto [...] Pan W. K. nie wyraził swojego stanowiska. Inwestor w piśmie z dnia 23 marca 2011 r. (WIR-I.042.10.5.2011) poinformował, że prace budowlane na gruncie należącym wcześniej do Pana W. K. rozpoczną się po 31 marca 2011r.".

Zdaniem Wojewody faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością powinno być na tyle wyraźnie uzewnętrznione, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. W szczególności dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela powinno być połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Środki dowodowe służące wykazaniu spełnienia przez właściciela przesłanki z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej mogą być zróżnicowane i nie ograniczają się tylko do protokołu zdawczo – odbiorczego. Brak tego protokołu nie może być zatem równoznaczny z brakiem wydania nieruchomości. Tym niemniej przekazanie nieruchomości inwestorowi przez właściciela powinno zostać uzewnętrznione w sposób nie budzący wątpliwości i wskazywać na dobrowolność działania właściciela.

Wojewoda stwierdził, że jeżeli właściciel nieruchomości nie utrudnia inwestorowi wejścia na teren nieruchomości, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania, uznaje się, że nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a tym samym brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. Bez znaczenia jest fakt, że inwestor nie wyrażał chęci do wcześniejszego objęcia nieruchomości. Ww. przepis uzależnia bowiem powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności uprzedniego właściciela we wskazanym terminie.

Zdaniem Wojewody nie jest uprawnionym wyprowadzanie przez odwołujących wniosku o wydaniu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z faktu braku pielęgnacji roślinności znajdującej się na gruncie. Wniosek przeciwny nie byłby uzasadniony już z tego względu, iż brak zapewnienia przez właścicieli należytej pielęgnacji roślin porastających ich grunty musiałby automatycznie oznaczać, iż nie są oni zainteresowani w wykonywaniu prawa własności co do tych nieruchomości. Byłby to wniosek zbyt daleko idący. Brak podejmowania prac pielęgnacyjnych na przedmiotowej nieruchomości nie świadczy o jej wydaniu. Zbędnym byłoby zatem przeprowadzanie na tą okoliczność dodatkowego postępowania dowodowego.

Ponadto w ocenie organu nie jest również przekonujący argument wskazujący na brak zaskarżenia decyzji ZRID przez właściciela nieruchomości. Gdyby przyjąć jego słuszność, każdej stronie - byłemu właścicielowi, który nie skorzystał z prawa do wniesienia odwołania od decyzji ZRID, należałoby podwyższyć odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości tylko dlatego, że nie zaskarżył tej decyzji.

Wojewoda podkreślił, że W. K. w piśmie z dnia [...]r. stwierdził, że "nieruchomość 17/1" jest jeszcze jego własnością, a nie Miasta[...]. Stąd tym bardziej nieuprawniony byłby wniosek o woli wydania tej nieruchomości przez W. K. w terminie 30 dni od uostatecznienia się decyzji ZRID.

Argumentacja dotycząca realizacji zobowiązań publicznoprawnych przez byłego właściciela nie może zdaniem Wojewody służyć wykazywaniu daty wydania nieruchomości w szczególności ze względu na konstrukcję tych zobowiązań, w tym katalog podmiotów zobowiązanych do uiszczania takich zobowiązań. Wypada przy tym odróżnić sytuację, w której kwestia podatkowa miałaby stanowić argument na rzecz rezygnacji z uprawnień właścicielskich jak w sprawie, od tej, w której fakt regulowania tych zobowiązań miałby w szczególności przemawiać na rzecz samoistnego posiadania nieruchomości jako warunku jej zasiedzenia.

Zasygnalizowano przy tym, że nie jest zrozumiałe przyjęcie jako daty ostateczności decyzji ZRID: [...]r. w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że w dniu [...] r. Wojewoda wydał decyzję[...], którą umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji ZRID. Jednakże w ocenie Wojewody, skoro brak jest w okolicznościach sprawy możliwości podwyższenia odszkodowania, pomimo przyjęcia za początek biegu terminu z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej daty 7 czerwca 2010 r., to okoliczność, iż za datę początkową nie został przyjęty dzień 20 maja 2010 r., nie ma wpływu na te ustalenia.

Twierdzenie, iż opóźnienie w wydaniu samej decyzji odszkodowawczej przez organ administracji publicznej przekłada się automatycznie na trudności w ustaleniu faktu wydania nieruchomości jest o tyle w ocenie organu odwoławczego nieuzasadniony, iż ustawodawca wprowadził 30-dniowy termin na uzewnętrznienie woli dotychczasowego właściciela w przedmiocie wydania nieruchomości, który w sprawie biegnie od daty ostateczności decyzji ZRID i to w tym czasie mogą spełnić się przesłanki uzasadniające stosowne podwyższenie odszkodowania, przy czym podlegają one jedynie weryfikacji przez organ wydający decyzję odszkodowawczą.

Odwołujący, poza sformułowanym w tym przedmiocie twierdzeniem, nie wykazał zdaniem organu, że wydanie decyzji odszkodowawczej po upływie 30 dni od wszczęcia postępowania uniemożliwiło lub w inny sposób wpłynęło na wykazanie faktu wydania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości w stosownym terminie zarządcy drogi.

Stwierdzono, że w okolicznościach sprawy nie doszło do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi w terminie 30 dni od daty ostateczności decyzji ZRID, dlatego nie można stwierdzić, czy gdyby zarządca drogi obejmował w tym czasie nieruchomość, to dotychczasowy właściciel czyniłby, bądź nie, przeszkody, uwzględniając, iż jednocześnie nie złożył on formalnej deklaracji o rezygnacji ze swojego władania.

Uznając za nieuzasadnione żądanie wypłaty odsetek z tytułu przekroczenia terminu na wydanie decyzji Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W art. 132 ust. 1a u.g.n. ustawodawca wskazał że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Wypłata odszkodowania powinna nastąpić zatem w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, natomiast z przepisu art. 132 ust. 2 u.g.n. wynika, iż przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio jedynie do zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania określonego w ust. 1 oraz ust. 1 a i 1b tego artykułu.

W odwołaniu postawiono również zarzut odmowy przyznania słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, argumentując, iż nie może być uznane za słuszne odszkodowanie, które nie uwzględnia ustanowionych w roku 1965 ograniczeń w dysponowaniu nieruchomością. Odnosząc się do tej kwestii Wojewoda wskazał, iż specustawa drogowa przewiduje w art. 11f ust. 2, że do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g (ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i obowiązku przebudowy dróg innych kategorii), przepisy art. 124 ust. 4 - 8 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio. Art. 124 ust. 4 u.g.n. odsyła również do art. 128 ust. 4 u.g.n. Ewentualne ograniczenie jest zatem związane z realizacją inwestycji drogowej i powinno wynikać z decyzji administracyjnej – co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi.

W skardze do sądu administracyjnego Z. K., A. K. i K. K. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji w części odmawiającej powiększenia, na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, odszkodowania należnego za przejęcie nieruchomości pod inwestycję drogową, zarzucając:

1. naruszenie przepisów materialnych poprzez błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, polegające na mylnym założeniu, iż nie doszło do zaktualizowania się przesłanek zwiększających kwotę należnego odszkodowania;

2. naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie i wybiórcze uwzględnienie okoliczności sprawy, implikujące powstanie błędu w ustaleniach faktycznych odnośnie gotowości byłego właściciela do wydania zajętej nieruchomości;

3. naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. poprzez niewskazanie źródeł (przepisów prawa, orzeczeń sądów administracyjnych) przyjętych założeń i wydanych rozstrzygnięć;

4. naruszenie przepisów postępowania - art. 36 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przekroczenie ustawowego miesięcznego terminu na wydanie decyzji oraz niewypełnianiu obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a.;

5. naruszenie przepisów postępowania w postaci przepisu art. 10 k.p.a. poprzez wytworzenie realnej niemożności zapoznania się z aktami postępowania.

Skarżący oświadczyli, że nie kwestionują podstawowej wysokości odszkodowania określonego na podstawie operatu, a jedynie tę część decyzji, w której odmówiono jego zwiększenia za bezzwłoczne wydanie nieruchomości.

Zdaniem skarżących spełnione zostały przesłanki, od których specustawa drogowa uzależnia powiększenie odszkodowania o kwotę stanowiąca równowartość 5% wartości przejętej nieruchomości. Doszło do wydania nieruchomości w ustawowym terminie. Wszelkie problemy z ustaleniem tej okoliczności wynikają wyłącznie z braku jakiegokolwiek zainteresowania tą nieruchomością ze strony władz samorządowych lub przedstawicieli inwestora, bowiem jak zauważył sam Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji, nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną została nabyta przez Gminę Miasta [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., natomiast przekazanie terenu firmie przeprowadzającej prace rozbiórkowe nastąpiło dopiero 26 listopada 2010 r., a więc po ponad 7 miesiącach zwłoki.

W ocenie skarżących postępowanie mające za przedmiot ustalenie wysokości należnego odszkodowania było przewlekłe. Postanowienie o wszczęciu postępowania zmierzającego do ustalenia odszkodowania przysługującemu dotychczasowemu właścicielowi zostało wszczęte dopiero 9 września 2010 r. (5 miesięcy po nabyciu przez Gminę Miasto [...] prawa do nieruchomości), sporządzenie operatu szacunkowego nastąpiło miesiąc od wszczęcia postępowania, a wydanie na jego podstawie decyzji ustalającej odszkodowanie nastąpiło [...]r. (9 miesięcy od sporządzenia operatu).

Mylnie wojewoda określa jako nieuzasadniony podniesiony w odwołaniu przez skarżących zarzut, że opóźnienie w wydaniu decyzji odszkodowawczej przekłada się automatycznie na trudność w ustaleniu faktu wydania nieruchomości. To na organie ciąży obowiązek określenia, przez swe czynne zachowanie (powołanie biegłego), wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość i z tego tytułu również do jego obowiązków należy stwierdzenie czy doszło do wypełnienia przesłanek jego podwyższenia w oparciu o przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Skarżący podkreślili, że skutkiem rażącego braku zainteresowania nieruchomością ze strony przedstawicieli Urzędu Miasta [...] jest nieposiadanie przez ten Urząd "wiedzy, co do zamiarów W. K., jego zainteresowania zbyciem, bądź zachowaniem gruntu". Dopiero po wydaniu przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej organ ustalający wysokość odszkodowania podjął czynności wyjaśniające w kwestii niezwłocznego wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela.

Błędne jest stanowisko organu I instancji, iż dowodem na zachowanie 30 dniowego terminu na wydanie nieruchomości miałby być protokół przekazania gruntu. Nie można oczekiwać, aby przy braku inicjatywy ze strony gminy, właściciel miał sporządzić protokół, zwłaszcza, że nie dysponuje on żadnymi środkami umożliwiającymi przymuszenie drugiej strony do partycypacji w takiej czynności. Z racji posiadania określonego zakresu władztwa i ze względu na nierównorzędny charakter stron stosunków administracyjnoprawnych to właśnie na podmiocie przejmującym nieruchomość winien ciążyć obowiązek sporządzenia żądanego protokołu. Jego brak winien obarczać ten podmiot.

Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem organu odwoławczego utrzymującego, że wydanie decyzji odszkodowawczej po upływie zastrzeżonego dla tej czynności terminu nie wpłynęło niekorzystnie na możliwość wykazania faktu niezwłocznego wydania nieruchomości zarządcy drogi.

Wskazali, że pogląd Wojewody sankcjonuje pogwałcenie prawa przez organ I instancji w postaci przyzwolenia na zignorowanie dyspozycji art. 12 ust 4b specustawy drogowej. Przepis ten w sposób wyraźny stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast ten sam termin tj. 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, został wskazany jako termin do wydania nieruchomości przy którego zachowaniu właściciel nabywa roszczenie o podwyższenie odszkodowania.

Zdaniem skarżących niezrozumiałe jest, dlaczego odmówiono wartości dowodowej przemawiającym na korzyść skarżących okolicznościom przedstawionym w odwołaniu. Z jednej bowiem strony Wojewoda stwierdził, że spełnienie przez właściciela przesłanki z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej może być wykazywane przy użyciu zróżnicowanych środków dowodowych, nie ogranicza się jedynie do protokołu zdawczo-odbiorczego", z drugiej strony zaś zawęził katalog tych środków wyłącznie do złożenia przez właściciela formalnej deklaracji o rezygnacji ze swojego władania. Skarżący zaznaczyli, że zarówno specustawa drogowa jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierają żadnych wskazań co do formy, a nawet obowiązku złożenia takiej deklaracji.

Fakt ten w zestawieniu z opisaną biernością urzędników, stanowi argument przemawiający na korzyść skarżących oraz powinien stanowić wskazówkę interpretacyjną przy ocenie podjętych przez byłego właściciela działań.

W opinii skarżących wnikliwej analizie powinien zostać poddany całokształt okoliczności towarzyszących wydaniu nieruchomości. Pozwoliłoby to zrekonstruować rzeczywistą wolę wydania nieruchomości. Przykładem takiego właśnie działania jest powstrzymanie się od wszelkich form opóźnienia wejścia inwestora na nieruchomość, w tym poprzez niezaskarżenie decyzji, przy czym znaczenie tej okoliczności należy rozpatrywać w kontekście całej sytuacji, a nie w oderwaniu od niej, jak to czyni organ odwoławczy.

Zdaniem skarżących W. K. nie tylko nie utrudniał inwestorowi wejścia na nieruchomość, ale wręcz podjął czynności zmierzające do ułatwienia rozpoczęcia prac. Porzucił on bowiem nieruchomość i zabrał z niej składniki majątkowe, które chciał odzyskać jeszcze przed wezwaniem do uprzątnięcia terenu. Nie tylko zatem per facta concludentia można wnioskować, że doszło do wydania w ustawowym terminie nieruchomości, ale i wprost same dokumenty postępowania na to wskazują.

Skarżący zwrócili uwagę, że organ odwoławczy nie podał żadnego przepisu prawa będącego podstawą jego twierdzenia, że w przypadku gdy właściciel nieruchomości nie utrudnia inwestorowi wejścia na jej teren, ale do chwili wejścia wykonawcy nie uzewnętrznił woli jego wydania – uznaje się, iż nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Doszło zatem do naruszenia wyrażona w przepisie art. 9 k.p.a. zasady udzielania pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływa na ustalenia praw i obowiązków osób bezpośrednio zainteresowanych.

Odnosząc się do przytoczonego przez Wojewodę pisma W. K. z dnia 21 października 2010 r., skarżący zaprzeczyli przyjętemu przez organ II instancji stanowisku, iż z jego treści wynika brak woli wydania nieruchomości, wyjaśniając, że stwierdzenie jakoby nieruchomość przejęta była jeszcze własnością byłego właściciela jest efektem wyłącznie skonfundowania wywołanego znacznym opóźnienia w wypłacie należnego odszkodowania.

Skarżący zwrócili również uwagę na przekroczenie przez Wojewodę ustawowego terminu wskazanego w art. 35 k.p.a. oraz obowiązku z art. 36 k.p.a., dodając, że również możliwość zapoznania się z aktami sprawy okazała się czysto fasadowa, gdyż mimo podjętych prób telefonicznego umówienia się na przeglądanie akt, nie było możliwości skontaktowania się z osobą prowadzącą sprawę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżących.

Zasadnie wskazał Wojewoda, że w związku tym, iż w kontrolowanej sprawie decyzja ZRID nie była opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, żądanie skarżących należało rozpatrzeć mając na względzie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Słusznie także wskazuje Wojewoda, że przekazanie (wydanie) nieruchomości inwestorowi w ww. terminie powinno być uzewnętrznione w sposób nie budzący wątpliwości i wskazywać na dobrowolność działania właściciela. Z cytowanego przepisu nie wynika, aby w celu wykazania, iż doszło do wydania nieruchomości były właściciel musiał się legitymować protokołem zdawczo – odbiorczym czy pisemnym oświadczeniem o przekazaniu nieruchomości (por. dotyczący analogicznego przepisu art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmieni innych ustaw - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1494/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zastrzec należy przy tym, że nie zawsze były właściciel w celu zademonstrowania, iż wydaje nieruchomość musi wykazać się aktywnością – tak jak w niniejszej sprawie wskazuje Wojewoda. Jak zauważył bowiem WSA w Lublinie w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 655/11, publ. w CBOSA oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1152939) w świetle art. 12 ust. 4 specustawy drogowej własność nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi (lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) przechodzi z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Przejście prawa własności na Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) oznacza nabycie przez ten podmiot wiązki uprawnień do rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej, a więc do posiadania i pobierania z niej pożytków. Z chwilą przejścia prawa własności zasadniczo przechodzi więc i władztwo faktyczne nad nieruchomością, chyba że dotychczasowy właściciel korzysta nadal z nieruchomości na zasadach określonych w specustawie (art. 12 ust. 6 specustawy). O ile zatem nieruchomość jest zagospodarowana przez dotychczasowego właściciela, władztwo faktyczne nie przechodzi na nabywcę równocześnie z prawem własności, jeśli jednak nieruchomość nie jest zagospodarowana i wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela, nie ma podstaw do wymagania od dotychczasowego właściciela wydania nieruchomości, w szczególności do żądania od niego dodatkowych oświadczeń.

Powyższy pogląd podziela Sąd w niniejszym składzie.

Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że nieruchomość nr 17/1, która była przedmiotem decyzji ZRID tj. decyzji Starosty [...] Nr [...]r., zatwierdzającej projekt budowlany i podział nieruchomości oraz zezwalającej Miastu [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie łącznika ulicy[...]– jest nieruchomością zagospodarowaną: zabudowaną garażem, ogrodzoną, z nasadzeniami w postaci drzew owocowych i iglastych (plantacja). Aby w takim przypadku uznać, że doszło do wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej właściciel nie może pozostać bierny – w tym znaczeniu, że nie przejawi żadnych działań, które mogłyby być odczytane za przejaw wydania nieruchomości w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W szczególności za brak podjęcia takich działań można przyjąć kontynuowanie dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości czy brak jej opróżnienia. Należy przy tym podkreślić, że art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej nie stwierdza, że były właściciel ma w ciągu 30 dni wydać nieruchomość, o ile inwestor będzie tym zainteresowany. Były właściciel powinien zatem dokonać czynności tożsamych z wydaniem nieruchomości w terminie określonym w ww. przepisie niezależnie od zachowania inwestora czy podmiotu który nabył nieruchomość (Skarbu Państwa, odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego).

W świetle powyższego zdaniem Sądu Wojewoda nie poczynił dostatecznych ustaleń w celu zbadania, czy rzeczywiście były właściciel – W. K., w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ZRID (decyzja Starosty z dnia [...]r.) stała się ostateczna – wydał nieruchomość, czy też nie doszło do takiego wydania nieruchomości.

Chybiony jest w tym względzie argument Wojewody odwołujący się do treści pisma byłego właściciela z dnia 21 października 2010 r. W piśmie tym były właściciel wypowiadał się odnośnie stanu prawnego: w jego mniemaniu w dacie sporządzenia pisma nadal przysługiwała mu własność nieruchomości – działki nr 17/1. Przesłanką zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej nie jest jednakże stan prawny. Wydanie nieruchomości jest stanem faktycznym i niekoniecznie musi wiązać się z utratą własności, ale może być np. konsekwencją wypełnienia określonej umowy cywilnoprawnej (np. wydanie nieruchomości dzierżawcy). Błędne rozeznanie byłego właściciela co do stanu prawnego nie pociąga zatem automatycznie uznania, że nie wydał on nieruchomości. Owo błędne przekonanie mogło być równie dobrze łączone z przekonaniem, że należy jak najszybciej wydać (opuścić) nieruchomość. Sam powyższy dokument, bez innego rodzaju dowodów, niczego zatem w sprawie nie przesądza.

Zbyt pochopna jest także ocena Wojewody, że o wydaniu nieruchomości nie może świadczyć zaniedbanie istniejących na nieruchomości upraw. Wprawdzie sam ten fakt, w oderwaniu od innych okoliczności, nie może być uznany za przejaw wydania nieruchomości. Zaniedbanie upraw może bowiem równie dobrze datować się sprzed wydania decyzji o ZRID czy też być związane z równoczesną ze ZRID decyzją gospodarczą właściciela o zmianie sposobu zagospodarowania nieruchomości i np. zaniechaniu uprawy. Fakt ten, przy współistnieniu innych faktów (np. wywiezienie rzeczy ruchomych) może jednakże być jednym z przejawów wydania nieruchomości. Nie można zatem uznać (jak czyni to Wojewoda), w oderwaniu od oceny innych okoliczności, że prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie jest zbędne.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w powyższym zakresie organ, z uchybieniem art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy, jak też z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazał istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naruszenia te mogło to mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że doszło do wydania nieruchomości w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej.

Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skarżących odnośnie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 9, art. 35, art. 35 oraz 10 k.p.a. Należy przede wszystkim zauważyć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, ale jedynie takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W zakresie powyższych zarzutów skarżący nie wykazali, aby doszło do takiego rodzaju naruszenia. W szczególności odnośnie art. 10 k.p.a. należy zauważyć, że skarżący byli powiadamiani przez Wojewodę o możliwości zapoznania się aktami (k. 110 akt organu odwoławczego). Skarżący nie wskazali, w jaki sposób faktyczny brak możliwości realizacji tego uprawnienia wpłynął na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest natomiast pogląd, że naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji, albowiem, aby takie rozstrzygnięcie miało miejsce wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zapewniających realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 881/10). Tego rodzaju konkretnej zależności skarżący nie wykazali także odnośnie pozostałych ww. zarzutów. Dodatkowo należy zauważyć, że podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. jest nieadekwatny do jego uzasadnienia. W istocie skarżący podnosząc ten zarzut kwestionują nie tyle brak właściwego informowania ich o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, czego wymaga art. 9 k.p.a., ale sposób uzasadnienia przez Wojewodę decyzji w zakresie podstawy prawnej decyzji - wykładni zastosowanego art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy.

W ponownym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie po dokładnym rozpatrzeniu zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i ewentualnym jego uzupełnieniu. Rozstrzygnięcie powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.