VII SA/Wa 665/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez G. M. – H., M. M. i M. M. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. znak [...], którą organ -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- po rozpatrzeniu odwołania G. M. – H. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2012 r. znak [...] odmawiającej na wniosek G. M. – H. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Spółce z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] składającej się z 2 elektrowni GE 2.5 XL, h=100 m obejmującej linie kablowe 30 kV wraz z siecią telekomunikacji energetycznej, drogami dojazdowymi i płacami montażowymi oraz fundamentami na działkach nr ew.: działki pod fundamenty nr ew. [...], obręb ewidencyjny [...], działki pod linie kablowe 30kV: [...] obręb ewidencyjny [...],[...] w obrębie ewidencyjnym [...],[...] obręb ewidencyjny [...],[...] w obrębie ewidencyjnym [...], działki pod drogi dojazdowe i place montażowe: [...] obręb ewidencyjny [...] gmina [...]), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:

Pismem z [...] lipca 2011 r. uzupełnionym pismem z 1[...] sierpnia 2011 r. G. M. – H. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] dotyczących pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych dla obszaru [...],[...],[...],[...],[...] w gminie [...], w tym zakwestionowała decyzję nr [...]. Żądając jak wyżej G. M. – H. wskazała, że ww. decyzje, w tym kwestionowana w niniejszej sprawie, wydane zostały w oparciu o postanowienia nieważnego aktu normatywnego. Podała, że prawomocnym wyrokiem stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...],[...],[...],[...],[...] w gminie [...].

Pismem z [...] października 2011 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu na wniosek G. M. – H. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...], a następnie decyzją z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji z [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu orzeczenia podał, iż badana decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikującą ją do stwierdzenia nieważności. Podał jednocześnie, iż choć wnioskodawczyni posiada nieruchomości w bliskiej odległości od inwestycji, to jednak z racji tego, że są to grunty rolne i nie znajduje się na niż żadna zabudowa, inwestycja w żaden sposób nie wpływa na ograniczenie zagospodarowania jej działek. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2012 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania G. M. – H., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał m. in. na to, iż skarżąca jako właścicielka nieruchomości usytuowanych w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych posiada interes prawny, a to z uwagi na § 30 ust. 1 pkt 3 obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia czerwca 2005 r. nr [...] ustalającego strefę ochrony w odległości 400 m od spornej inwestycji.

Następnie, decyzją z [...] września 2012 r. znak [...] Wojewoda [...] (ponownie orzekając w sprawie) odmówił - na wniosek G. M. – H. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...]. W uzasadnieniu orzeczenia przyjął, iż wnioskodawczyni postępowania ma interes prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na zapis § 30 ust. 1 pkt 3 obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia czerwca 2005 r. nr [...]. Przepis ten ustala strefę ochrony w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych, a działki należące do skarżącej znajdują się w odległości mniejszej niż 400 m. Wypowiadając się merytorycznie w sprawie Wojewoda nie podzielił argumentów skarżącej co do wadliwości badanego aktu. Wskazał, iż w dacie jego wydania plan miejscowy (później unieważniony) obowiązywał.

Od powyższego rozstrzygnięcia G. M. – H. wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał powołaną na wstępie decyzję z [...] stycznia 2013 r. znak [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie.

Dalej, organ wskazał na przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., wg stanu na dzień 26 marca 2010 r.). Przywołał też art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 35 ust. 1 tej ustawy. Stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż: inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] marca 2010 r.; przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2010 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia); projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami oraz informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] projekt budowlany spełnia również wymagania odnośnie do kolorystyki wież wiatrowych oraz wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193) - projekt budowlany, Projekt zagospodarowania terenu - architektura, rys. nr AE/1 - oznakowanie przeszkodowe. Dodatkowo, jak zauważył organ, w dokumentacji projektowej znajduje się pismo Dowództwa [...] z dnia [...] maja 2008 r., opiniujące pozytywnie lokalizację spornej inwestycji, pismo Szefostwa Służby Ruchu [...] z [...] listopada 2008r., Nr [...] opiniujące pozytywnie lokalizację elektrowni wiatrowych, a także pisma Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] lipca 2008 r., znak: [...] oraz z [...] listopada 2008 znak: [...] nie zgłaszające zastrzeżeń do lokalizacji inwestycji, a także decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2010 r., znak: [...] zezwalająca na prowadzenie badań archeologicznych w trakcie prac ziemnych związanych z inwestycją.

Organ podkreślił, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone zostało określeniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego zamierzenia inwestycyjnego, co nastąpiło w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2010 r. nr [...]. W powyższym rozstrzygnięciu obok określenia warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji wskazano m. in.: 1) ilość elektrowni (9); 2) typ oraz parametry techniczne turbin: a) [...] GE 2,5 xl; b) moc turbiny (2,5MW); c) łączną moc zespołu (22,5MW); d) liczbę łopat (3); e) wysokość piasty (lOOm); 3) konstrukcję wież (rurową); 4) na obowiązek takiej lokalizacji elektrowni wiatrowych, która nie spowoduje

przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu w środowisku (min. 23Om); 5) obowiązek pomalowania konstrukcji oraz łopat wirnika farbami w kolorach jasnych, pastelowych o matowej powierzchni; 6) obowiązek stosowania oznakowania przeszkodowego: dziennego złożonego z 5 pasów jednakowej szerokości prostopadłych do dłuższego wymiaru łopaty śmigła, pokrywających 1/3 długości śmigła - 3 koloru czerwonego lub pomarańczowego i 2 białego oraz nocnego: lampy emitującej światło średniej intensywności umieszczonej na najwyższym miejscu gondoli; 7) fundamenty - żelbetowe, o średnicy ok. 26m. Organ wskazał, że decyzją z 26 marca 2010 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę farmy wiatrowej składającej się z 2 elektrowni GE 2.5 XL, o łącznej mocy 5MW, na którą składają się m. in. wieże o wysokości l00 m (oznaczone symbolami S3 i S4), o konstrukcji rurowej, pomalowane na kolor biały [...], z trzema łopatami, pomalowanymi na kolor biały Reinweip - RAL 9010, przy czym końcówki stanowi 5 pasów jednakowej szerokości prostopadłych do dłuższego wymiaru łopaty śmigła pokrywających 1/3 jej długości (3 koloru czerwonego lub pomarańczowego i 2 białego), na których szczytach gondol zaprojektowano lampy oświetleniowe koloru czerwonego (opis techniczny do projektu budowlanego farmy wiatrowej; rys. AE/1). Ponadto, przedmiotowe elektrownie posadowione będą na żelbetonowych fundamentach o średnicy 26 m (str. 3 i 10 opisu technicznego). Zatwierdzona w/w rozstrzygnięciem dokumentacja projektowa nie narusza również określonych w decyzji środowiskowej warunków dotyczących wykonania dróg dojazdowych tj. górna warstwa nawierzchni będzie wykonana z kruszywa łamanego, podbudowa gruntu wykonana będzie z cementu stabilizowanego a warstwa odsączająca będzie składać się z piasku bądź pospółki (projekt budowlany - przebudowa i budowa dróg dojazdowych oraz placów montażowych - załącznik nr 4).

Dalej, organ wskazał, że regulacja dotycząca dopuszczalnych poziomów hałasu zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 według stanu na dzień 26 marca 2010 r.). Dopuszczalne wartości wyrażone w decybelach wynikają z tabeli 1. I tak, dla terenów zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowej maksymalna dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez obiekty inne niż drogi lub linie kolejowe oraz działalność będącą źródłem hałasu w porze dnia (LAeqD) wynosi 55dB, zaś w porze nocy (LAeqN) wynosi 45 dB. Organ stwierdził w oparciu o załącznik nr 3 raportu oddziaływania na środowisko - analizy akustycznej oraz lekturę analizy akustycznej (s. 19), że hałas o poziomie powyżej 50dB(A) będzie występował jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni. W odległości ok. 230 m od elektrowni poziom hałasu będzie niższy od 45dB(A), tj. wartości normatywnej dla terenów mieszkalnych, zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowej w porze nocnej. Jak wskazał autor analizy "przedstawiony rozkład poziomu hałasu w środowisku dotyczy najbardziej niekorzystnych warunków, tj. występującego w sposób ciągły wiatru o prędkości 12,5 m/s oraz mżawce. W rzeczywistości poziom hałasu w środowisku, związany z funkcjonowaniem farmy wiatrowej, będzie niższy" (s. 19).

Nadto analiza dokumentacji projektowej (rys. nr A/1) wskazuje, iż spełniony został warunek nałożony na inwestora w decyzji środowiskowej lokalizacji turbin w odległości 100 m od dróg ze szpalerami drzew.

Następnie, organ podał, że z zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] dokumentacji projektowej wynika, iż obejmowała ona m. in. realizację elektrowni wiatrowych na działkach: nr ew. [...], obręb ewidencyjny [...] (opis techniczny - str. 19), zaprojektowanych na obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. Nr 5, poz. 164) - rys. nr A/1. Organ zauważył przy tym, że jak wynika z akt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 339/11 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 337/10 stwierdzającego nieważność w/w uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywiera skutki ex tunc. Spornym w związku z powyższym jest zagadnienie, czy możliwa jest ocena pozwolenia na budowę - w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. Nr 5, poz. 164), którego sąd administracyjny stwierdził nieważność. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

W tym też kontekście organ podał, że postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Ponadto organ zwrócił uwagę na charakter prawny mpzp, który stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - tekst jedn.) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), będąc aktem prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest możliwość odwołania się do zasad wynikających z ustawy zasadniczej, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), w ramach której wyróżnia się zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się wielokrotnie w przedmiocie w/w zasady podkreślał, że powyższa zasada ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, zwłaszcza zaś tych, które znalazły już zastosowanie jako czynnik kształtujący sytuację prawną ich adresatów (wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99), i oznacza zakaz oddziaływania w sposób niekorzystny na te interesy, zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami (wyrok z 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92; wyrok z 25 czerwca 1996 r., sygn. akt K 15/95; wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. akt K 22/96; wyrok z 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/98; wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98). I dalej, zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).

Organ dodał, iż stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) wójt obowiązany jest do przedłożenia uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia wojewodzie, który może stwierdzić ich nieważność, w przypadku gdy są sprzeczne z prawem (art. 91 ust. 1 w/w ustawy).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Stwierdził, iż brak jest podstaw, aby zarzucić organowi stopnia podstawowego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa (art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego), albowiem w dacie oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym mpzp, wskazany akt władztwa planistycznego gminy obowiązywał i brak było przesłanek ku temu, aby przypuszczać że stan ten ulegnie zmianie (skoro organ wojewódzki oceniając mpzp nie wydał aktu nadzorczego stwierdzającego jego nieważność). Podkreślenia wymaga również, iż wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji wydany został po upływie siedmiu miesięcy od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Okoliczności, o których mowa powyżej, zdaniem organu nie pozwalają przyjąć, że stwierdzenie nieważności mpzp pociąga za sobą wyeliminowanie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, decyzji o pozwoleniu na budowę. Za taką oceną przemawia brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Zgodnie z orzecznictwem naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05). Należy odmówić stwierdzenia nieważności, powołując się na skutki społeczno-gospodarcze, wówczas gdyby stwierdzenie nieważności miało być dla strony dotkliwe i niczym nieusprawiedliwione (wyrok NSA z 2 marca 2006r., sygn. akt II GSK 398/05). W ocenie organu odwoławczego, organ udzielający pozwolenia na budowę oraz inwestor działali w zaufaniu do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tym samym niedopuszczalnym w praworządnym państwie jest przyjmowanie fikcji prawnej, że na skutek wyroku sądu administracyjnego doszło do sytuacji, w której obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stan faktyczny i prawny uznaje się po upływie kilku lat za nieistniejący, tym bardziej przy braku czasowego ograniczenia możliwości wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Powyższe pozostaje w opozycji do zasady pewności obrotu prawnego.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na stwierdzenie nieważności mpzp, co nastąpiło po wydaniu pozwolenia na budowę, pozostawałoby w opozycji do art. 2 ustawy zasadniczej. Niewątpliwie bowiem na podstawie mpzp Nr [...]; inwestor nabył prawo podmiotowe (art. 4 Prawa budowlanego) - pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu, dotyczącego konieczności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji z uwagi na fakt, że oparta była ona na ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do którego stwierdzono nieważność - co zdaniem skarżącej stanowi podstawę do uznania, że był on nieważny od dnia jego podjęcia a wszystkie decyzje o pozwoleniu na budowę wydane w oparciu o zapisy tego miejscowego planu są wydane z naruszeniem prawa – organ stwierdził w efekcie, że nie ma on wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Jak wynika bowiem z orzecznictwa sądowo - administracyjnego nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji" (wyrok WSA w Krakowie z 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1020/09). Jednocześnie zauważył, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06). Organ stwierdził, że mpzp nie stanowi podstawy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż podstawą prawną decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jedynie podstawę oceny zgodności dokumentacji projektowej z jego zapisami (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Jednocześnie organ stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza zapisów żadnego z ww. mpzp. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 4 mpzp analizowana inwestycja została uzgodniona z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, inwestor przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko (Raport o oddziaływaniu na środowisko) - § 3 ust. 2 pkt 1 mpzp, a także wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia minimum rocznego monitoringu (załącznik nr 7 do Raportu o oddziaływaniu na środowisko) - § 3 ust. 2 pkt 2 mpzp. Ponadto inwestor uzyskał decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2010 r., znak: [...]; zezwalającą na prowadzenie badań archeologicznych w trakcie prac ziemnych związanych z inwestycją - § 3 ust. 3 mpzp.

Paragraf 6 ust. 3 mpzp określił zasady zagospodarowania terenu wskazując: 1) maksymalną wysokość skrajnego punktu wirnika w pozycji pionowej - 160 m ponad poziom terenu; 2) lokalizację wież w odległości minimum 400m od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi; 3) minimalną odległość między wieżami - 280m; 4) kolorystykę elementów wieży i turbiny - kolor jasny, pastelowy, nie kontrastujący z otoczeniem, powierzchnia obiektu matowa - bez refleksów świetlnych; 5) zakaz umieszczania na elektrowniach wiatrowych reklam za wyjątkiem oznaczenia nazwy i symbolu producenta i/lub właściciela na gondolach wiatrowych; 6) obowiązek oznakowa nia przeszkodowego: nocnego oraz dziennego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto dopuszczono: 1) instalacje urządzeń do pomiaru prędkości i kierunku wiatru; 2) wykorzystanie terenu pod budowę placów i dróg montażowych oraz dróg dla celów serwisowych w okresie eksploatacji; 3) prowadzenie linii elektroenergetycznych i teletechnicznych, zgodnie z wymogami obowiązujących w tym zakresie norm i odrębnych przepisów branżowych oraz sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, wprowadzając zakaz wtórnych podziałów geodezyjnych. Organ stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] nie narusza powyższych warunków. Jak bowiem wynika z dokumentacji projektowej wysokość całkowita elektrowni wiatrowej wynosi 150m (Opis techniczny - str. 10, rys. nr [...]). Spełnienie warunku odległości wież od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi oraz odległości między wieżami potwierdza rysunek nr A/1. Nadto, w oparciu o załącznik nr 3 analizy akustycznej (s. 19), organ stwierdził, że hałas o poziomie powyżej 50dB(A) będzie występował jedynie w bezpośrednim sąsiedztwie elektrowni. W odległości ok. 230 m od elektrowni poziom hałasu będzie niższy od 45dB(A), tj. wartości normatywnej dla terenów mieszkalnych, zabudowy zagrodowej, rekreacyjno-wypoczynkowej w porze nocnej. Dodatkowo zauważył, że wskazane wyżej planowane rozwiązania, dotyczące kolorystyki oraz oświetlenia poszczególnych elementów kwestionowanych elektrowni wiatrowych odpowiadają wymaganiom zawartym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższych ustaleń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił zarzutu wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez pominięcie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na budowę.

Mając na względzie, iż sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje także realizację kabla elektroenergetycznego (30kV) oraz kabla telekomunikacyjnego, a także dróg dojazdowych, placów manewrowych i montażowych, przy jednoczesnym braku wtórnych podziałów geodezyjnych, organ stwierdził, że analizowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mpzp.

Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883 wg stanu na dzień 26 marca 2010 r.), które różnicuje dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla: 1) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową; 2) miejsc dostępnych dla ludności. Jak wynika z załącznika nr 4 do Raportu oddziaływania na środowisko "Analiza oddziaływania w zakresie pola i promieniowania elektromagnetycznego przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej [...]" (dalej analiza PEM) Autor powyższego opracowania uznał obszar inwestycji za dostępny dla ludności (s. 9), wskazując jednocześnie, iż "pole generowane przez generator będzie polem o częstotliwości 100Hz. Wypadkowe natężenie pola elektrycznego na wysokości 1,8 m n.p.t. wyniesie ok. 9V/m, tj. znacznie poniżej wartości występującej naturalnie. Wypadkowe pole magnetyczne wyniesie w tym miejscu ok. 4,5A/m, a więc równie mniej niż naturalne pole magnetyczne" (s. 12), co obrazuje załącznik nr 1. Ponadto, wskazano, że "ze względu na lokalizację turbiny wiatrowej na wysokości 100 m n.p.t., poziom pola elektromagnetycznego generowanego przez elementy elektrowni, w poziomie terenu (na wysokości 1,8 m) jest w praktyce pomijalny" tym bardziej, że "generatory zostaną zamontowane wewnątrz gondoli na znacznej wysokości, stąd też ich wpływ na poziom pola elektromagnetycznego, mierzonego na poziomie gruntu (na wysokości 1,8 m) będzie niewielki, o ile w ogóle będzie mierzalny"' (s. 11).

Z analiz PEM wynika także, iż "w przypadku typowych linii średniego napięcia 30kV poziom natężenia pola elektrycznego sięga do 0,6kV/m. Typowe natężenie pola magnetycznego nie przekracza natomiast 5 A/m. Z przeprowadzonych obliczeń prognostycznych natężenie pola elektrycznego przy gruncie wyniesie ok. 2kV/m nad samą linią kablową, natomiast na wysokości 1,8 m n.p.t. przyjmie wartość ok. 0.9kV/m. Są to wartości dużo nisze od dopuszczalnych, określonych dla terenów dostępnych dla ludności. W przypadku pola magnetycznego, jego natężenie nad samym gruntem nie powinno przekraczać 7A/m, natomiast na wysokości 1,8 m n.p.t. - poniżej 3A/m. Są to również wartości dużo nisze od dopuszczalnych na terenach dostępnych dla ludności" (s. 13). Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził naruszenia przepisów w/w rozporządzenia z dnia [...] października 2003 r.

Na koniec organ II instancji zaznaczył, że nie dopatrzył się aby decyzja Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), z rażącym naruszeniem prawa, bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r., skarżący: G. M. – H., M. M. oraz M. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili:

1) brak zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i nieuwzględnienie, że wyłączeniu od udziału w postępowaniu oznaczonym sygnaturą [...] zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji podlega pracownik organu biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji we wcześniejszym postępowaniu w sprawie, następnie uchylonej i przekazanej do ponownego rozpatrzenia,

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niekompletnym zebraniu i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę o nr [...],

3) naruszenie interesu prawnego skarżącej wskutek niewłaściwego uznania, że wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o nieważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz przy braku powiadomienia skarżącej jako strony w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do uznania nieważności tej decyzji i jej wyeliminowania z obrotu prawnego,

4) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez odmówienie skarżącym przymiotu strony i pominięcie ich w postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych,

5) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez pominięcie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego,

6) naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez uniemożliwienie uczestniczenia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w efekcie czego skarżąca nie była w stanie podnieść argumentów faktycznych i prawnych umożliwiających zabezpieczenie jej słusznych interesów.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., znak [...], uchylenie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] oraz o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie farmy wiatrowej [...] składającej się z 2 elektrowni GE 2.5 XL - i umożliwienie uzupełnienia niniejszego pisma o wskazanie nr i daty wydania przedmiotowej decyzji w późniejszym terminie (najpóźniej do dnia rozpoczęcia rozprawy w przedmiotowej sprawie), oraz o zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w dniu [...] lipca 2011 r. skarżąca złożyła wniosek do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych dla obszaru [...],[...],[...],[...],[...] w gminie [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2010 r. Przedmiotową decyzję z upoważnienia Wojewody [...] wydała E. P., jako zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z [...] marca 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja została wydana z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno - Budowlanej, N. K. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2010 r. Decyzja została wydana z upoważnienia Wojewody [...] również przez E. P., tym razem jako Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Gospodarki Przestrzennej. Od powyższej decyzji Wojewody [...], skarżąca wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2013 r., doręczoną skarżącej w dniu [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja został wydana z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponownie przez Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno - Budowlanej, N. K.

Ponadto skarżący podnieśli, że oprócz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w dniu [...] sierpnia 2011 r. do Starosty [...] złożony został wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę z uwagi na to, że wnioskodawczyni bez własnej winy nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu. W wyniku złożonego wniosku, Starosta [...] postanowieniami z [...] sierpnia 2011 r. znak [...] wznowił, a następnie zawiesił przedmiotowe postępowanie.

W ocenie skarżących, sprawa powinna zostać ponownie i należycie przeprowadzona przez Starostę [...], z zachowaniem obowiązującego prawa i słusznych interesów wszystkich uczestników tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z [...] czerwca 2013 r. uczestnik postępowania – [...] Spółka z o. o. w [...] wniósł o oddalenie skargi podnosząc w uzasadnieniu pisma przede wszystkim to, iż skarżący w toku postępowania nieważnościowego nie wykazali interesu prawnego do kwestionowania decyzji z [...] marca 2010 r. nr [...], a przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomości skarżących. Działki skarżących położone w zasięgu oddziaływania inwestycji stanowiły i stanowią nadal grunty rolne z zakazem zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione, które Sąd uwzględnił z urzędu, na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. znak: [...]. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania kontrolowanej decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a.- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Co istotne, z uwagi na stwierdzone przez Sąd w sprawie uchybienia, postępowanie niniejsze, zakończone ww. decyzją, wszczęte zostało na wniosek skarżącej – G. M. – H. i dotyczyło decyzji Starosty [...] nr [...], mocą której organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce z o.o. [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę farmy wiatrowej [...] składającej się z 2 elektrowni GE 2.5 XL, h=100 m obejmującej linie kablowe 30 kV wraz z siecią telekomunikacji energetycznej, drogami dojazdowymi i płacami montażowymi oraz fundamentami na działkach nr ew.: działki pod fundamenty nr ew. [...], obręb ewidencyjny [...], działki pod linie kablowe 30kV: [...] obręb ewidencyjny [...],[...] w obrębie ewidencyjnym [...],[...] obręb ewidencyjny [...],[...] w obrębie ewidencyjnym [...], działki pod drogi dojazdowe i place montażowe: [...] obręb ewidencyjny [...] gmina [...]. Pismem z [...] lipca 2011 r., uzupełnionym pismem z [...] sierpnia 2011 r., skarżąca zwróciła się bowiem o stwierdzenie nieważności m. in. ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując na to, iż decyzja ta zapadła z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 339/11 oddalający skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 337/10, zapadłego w sprawie ze skargi G. M. – H. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Wskazanym wyrokiem z 20 października 2010 r. Sąd I instancji stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały. Wnosząc o unieważnienie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca wskazała na to, iż decyzja ta została wydana w oparciu o plan miejscowy, który następnie prawomocnym wyrokiem został unieważniony. Jednocześnie skarżąca w piśmie inicjującym to postępowanie podała, że jest właścicielką trzech nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami objętymi kwestionowanymi pozwoleniami na budowę, w tym ww. decyzją z [...] marca 2010 r., i wskazała w tym kontekście na działkę o nr ewid. [...] obręb [...] i [...] obręb [...]. Dodać w tym miejscu należy, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną obecnie decyzją o pozwoleniu na budowę dwóch elektrowni wiatrowych. W decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r. nr [...] znajduje się zapis, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje działki objęte zakresem inwestycji.

Zatem, z powyższego wynika, iż prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ obowiązany był w pierwszej kolejności (przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań i ocen) wyjaśnić kwestię formalną w niej występującą, a związaną przymiotem strony osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania w trybie uregulowanym w art. 156 i nast. k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym, w przypadku postępowania na żądanie, sam wniosek nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego, wymaga on bowiem zbadania na etapie wstępnym m. in. pod względem dopuszczalności podmiotowej. Zaznaczyć też należy, iż nie w każdej sprawie kwestia ta na tym etapie (tzw. wstępnym) może być oceniona i taka też sytuacja występowała w tym przypadku. Okoliczności znane organowi przed wszczęciem postępowania nie dawały bowiem podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. (i stwierdzenia bez postępowania wyjaśniającego braku interesu prawnego po stronie wnioskującej). Interes prawny skarżącej, wymagał oceny w toku postępowania, po przeprowadzeniu niezbędnego w tym zakresie postępowania dowodowego. Tylko zaś wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, zastosowanie winien znaleźć ww. art. 61a § 1 k.p.a. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 i 4 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnoszącego podanie. Z tego względu, jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony, a jednocześnie organ nie znajdzie podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, wówczas uzasadnionym jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Choć prawidłowo organ właściwy w sprawie w I instancji wszczął postępowanie na żądanie skarżącej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2010 r., o czym zawiadomił pismem z [...] października 2011 r., to jednak na żadnym etapie tego postępowania nie poczynił wyczerpującej oceny w kwestii zasadniczej, a dotyczącej legitymacji skarżącej do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym ww. aktu administracyjnego Starosty [...]. Oceny w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił również organ odwoławczy, który przystąpił do rozważań merytorycznych, bez uprzedniego odniesienia się do tej ww. kwestii, zbyt pochopnie w ocenie Sądu w ten sposób przyjmując, iż skarżąca posiada interes prawny w sprawie. Z tej też przyczyny Sąd uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwa w stopniu, uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 tej ustawy i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Rozwijając powyższe wskazać trzeba, iż interes prawny skarżącej należało rozważyć -z uwagi na przedmiot sprawy- z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zawęża krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu, stanowiącego unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W konsekwencji, organ odwoławczy (a przed nim Wojewoda [...]) obwiązany był w sprawie zbadać, czy skarżąca jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (v. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2012 r., uwzględniając ww. regulację prawną, wskazał, iż obszar oddziaływania spornego przedsięwzięcia należy ustalić na podstawie obecnie obowiązującego na obszarze objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Podał, że zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 3 tego planu ustala się strefy ochrony w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych. Stwierdził dalej, że należące do skarżącej działki znajdują się w odległości mniejszej niż 400 m od spornej inwestycji, w związku z czym na tej podstawie uznał, że wnioskodawczyni posiada przymiot strony w sprawie. Dostrzec trzeba, iż Wojewoda powyższe przytoczył z uzasadnienia decyzji organu II instancji z [...] marca 2012 r. znak: [...], uchylającej wcześniejsze rozstrzygnięcie Wojewody zapadłe w sprawie i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Niemniej ocena ta nie jest pełna (a tym samym prawidłowa) z przyczyn, o których poniżej. Jednocześnie w tej samej decyzji Wojewoda nie dopatrzył się interesu prawnego skarżącej w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r., Nr 120, poz. 826). Organ I instancji wskazał, że wprawdzie skarżąca posiada działki w bliskiej odległości od działek, na których zaprojektowano dwie wieże wiatrakowe, to jednak takie usytuowanie wież wiatrakowych nie ograniczy zabudowy należących do niej nieruchomości, bowiem ich zabudowę uniemożliwiają ustalenia planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., wg stanu na dzień wydania skarżonej decyzji, a więc uwzględniającego zmiany wniesione do plany uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r. (następnie prawomocnie unieważnioną wyrokiem Sądu). W decyzji z [...] grudnia 2012 r. (wzruszonej ww. orzeczeniem organu odwoławczego z [...] marca 2012 r.), Wojewoda wprost wskazał zaś na to, iż skarżąca nie ma interesu prawnego, albowiem działki, których jest właścicielką mają charakter rolny i nie znajduje się na nich żadna zabudowa, i nie można wobec tego stwierdzić, że inwestycja ogranicza zagospodarowanie tych działek.

Powyższe, w ocenie Sądu, jedynie potwierdza, iż kwestia interesu prawnego skarżącej nie była oczywista i wymagała przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem specyfiki kwestionowanej inwestycji. W sposób prawidłowy nie uczyniono tego jednak na żadnym etapie. W uzasadnieniu decyzji I instancji z [...] września 2012 r. znalazły się sprzeczne i zbyt ogólnikowe stwierdzenia, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji w ogóle zabrakło oceny w tym zakresie i odniesienia się nie tylko do stwierdzeń Wojewody, ale również do argumentów prezentowanych w sprawie przez inwestora – Spółkę [...], która konsekwentnie kwestionowała -w składanych pismach procesowych- interes prawny skarżącej. Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Dokonanie oceny przez organ I instancji, nie zwalniało więc organu II instancji od poczynienia własnych ustaleń w tej kwestii, tym bardziej, że nadal była ona sporna, o czym świadczy pismo procesowe inwestora z [...] listopada 2012 r. (przedstawiające zupełnie odmienne stanowisko co do przymiotu strony skarżącej w kontekście tych samych zapisów planu).

Reasumując, w sprawie nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, czy skarżąca ma legitymację procesową do kwestionowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej składającej się z dwóch wież (i, czy wobec tego postępowanie nieważnościowe dotyczące ww. decyzji może być z jej wniosku prowadzone). Wieże wiatrakowe zaprojektowano na działkach o nr ewid. [...] obręb ewidencyjny [...]. Skarżąca, zgodnie z aktami sprawy, jest właścicielką siedmiu działek znajdujących się w bliskiej odległości od wież wiatrakowych, albowiem odległości te wynoszą od 59 m w przypadku działki nr ewid. [...], do 184 m – w przypadku działki nr ewid. [...]. Wszystkie działki skarżącej (o nr ewid. [...]) są to działki rolne, użytkowane rolniczo i nie zabudowane. Wynika to z akt sprawy, w których znajdują się wypisy i wyrysy z rejestrów gruntów, jak i zostało wskazane również na rozprawie przed Sądem w dniu 18 lipca 2013 r. do protokołu przez pełnomocnika skarżących. Pełnomocnik skarżących dodał w tym zakresie, że żadna z działek skarżących – G. M. – H., M. M. i M. M. (oprócz działki o nr ewid. [...]) nie przekracza powierzchni 5 ha. Wyjaśnił nadto, że siedlisko skarżącej – G. M. – H. znajduje się na działce o nr ewid. [...] w oddaleniu 1 km od spornej inwestycji. W tej sytuacji, z uwagi w szczególności na charakter działek skarżącej, należy zgodzić się z Wojewodą [...] iż ewentualny interes prawny skarżącej (i jej dzieci – M. M. i M. M., uznanych za strony w toku postępowania nieważnościowego), może wynikać jedynie z zapisów obecnie obowiązującego planu miejscowego. Z uwagi bowiem na fakt, iż działki skarżącej (jak i jej dzieci) nie są zabudowane, żadnego znaczenia w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie mogą odgrywać przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r., Nr 120, poz. 826). O interesie prawnym skarżącej nie mogą świadczyć również przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, albowiem jak słusznie wskazał na to organ I instancji – należące do skarżącej działki znajdować się będą poza obszarem oddziaływania pól elektromagnetycznych emitowanych przez elektrownie wiatrowe (generatory zaplanowano wewnątrz gondoli na znacznej wysokości, ich wpływ na poziom pola elektromagnetycznego mierzonego na poziomie gruntu na wysokości 1,8 m będzie w tej sytuacji niewielki, o ile w ogóle mierzalny – v. raport oddziaływania na środowisko). Stąd też dokładnego rozważenia wymagały zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr[...] z dnia [...] czerwca 2005 r.

Choć prawidłowo na powyższe zwrócono uwagę w I instancji, to jednak nie wzięto pod uwagę wszystkich tych ustaleń planu, które w analizowanym aspekcie mogły mieć znaczenie prawne. W konsekwencji na etapie I instancji uwzględniono jedynie § 30 planu, wprowadzający strefę ochrony w odległości 400 m od elektrowni wiatrowych, w obrębie której ustalono zakaz lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną, rekreacyjną (§ 30 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 planu). Nie wzięto natomiast pod uwagę § 57 dotyczącego terenów o symbolu RO-1 i ustalającego w ust. 1, iż są to tereny przeznaczone dla zabudowy i zagospodarowania związanego z produkcją rolną i agroturystyką wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami, z dopuszczeniem zalesień oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9. Nie wzięto także pod uwagę § 57 ust. 3 planu dopuszczającego lokalizację nowych siedlisk, ale tylko na działkach rolnych o minimalnej powierzchni 10 ha dla siedlisk położonych w obszarze chronionego krajobrazu i 5 ha dla siedlisk położonych na pozostałych obszarach. Powyższe, nieuwzględnione w sprawie ustalenia planu są o tyle istotne, że wszystkie działki skarżącej, w związki z którymi wiąże ona swój przymiot strony w sprawie, znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem RO-1 (w aktach – wypis z planu z [...] lutego 2012 r., załączony do pisma mającego stanowić uzupełnienie odwołania skarżącej). Tym samym należało wyjaśnić, a tego nie uczyniono, czy ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej wynikają z § 30 planu i związane są ze sporną inwestycją, czy też z § 57 i charakteru tych działek, ich przeznaczenia. W przypadku bezspornego ustalenia, iż zakaz zabudowy nieruchomości skarżącej (i jej dzieci – tj. pozostałych skarżących) wynika z ww. § 57 planu, nie można w ocenie Sądu przyjąć, iż wnioskodawczyni postępowania posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można bowiem uznać, aby ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości wynikały z realizacji spornej inwestycji. Dostrzec trzeba, iż niezależnie od tego jaka inwestycja zostałaby dopuszczona w sąsiedztwie, nieruchomości rolne skarżącej (do tej pory niezabudowane) o powierzchni mniejszej (odpowiednio) niż 5 lub 10 ha, już tylko z uwagi na zapisy samego planu miejscowego, nie mogłyby być zabudowane. Pomimo zarzutów dotyczących dokładnie tej kwestii podniesionych przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego, organ II instancji nie dokonał uzupełnienia/poprawienia rozważań organu I instancji (w istocie – w ogóle kwestia ta pozostała poza sferą jego zainteresowania), czym dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu.

Orzekając ponownie w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uwzględnić uwagi Sądu i raz jeszcze przeprowadzić postępowanie, i zbadać kwestię interesu skarżącej, bo ta ma znaczenie kluczowe dla tego postępowania, tj. ustalenia, czy niniejsze postępowanie może być prowadzone z wniosku skarżącej (jak i, czy pozostali skarżący mają w tym postępowaniu interes prawny). Winien w tym celu uzupełnić materiał dowodowy w ten sposób, aby możliwa była ocena sprawy w kontekście § 57 ust. 3 planu miejscowego. Winien przy tym również dostrzec, iż wskazana analiza uwzględniająca ww. zapis planu może mieć znaczenie dla interesu prawnego pozostałych skarżących (biorących udział w postępowaniu nieważnościowym, lecz nie występujących na etapie postępowania zwykłego) i konieczne stanie się zweryfikowanie również ich przymiotu strony w sprawie.

W przypadku bezspornego ustalenia, że skarżąca inicjująca to postępowanie posiada przymiot strony, organ -rozważając merytorycznie sprawę- winien uwzględnić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 400/11, w którym Sąd kasacyjny przyjął, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej.

Na koniec, w kontekście zarzutów skargi Sąd przede wszystkim wyjaśnia, iż te z nich, które dotyczyły pominięcia skarżących w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, w postępowaniu nieważnościowym nie mogły odnieść żadnego skutku. Mogą one ewentualnie stanowić podstawę do wzruszenia kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mogą natomiast wpłynąć na ważność zwalczanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym nie można skutecznie zarzucić organowi, iż argumenty podniesione w tym zakresie nie zostały w sprawie uwzględnione. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 45).

Nadto Sąd wyjaśnia, iż nie dopatrzył się aby w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sytuacja opisana w skardze i mająca miejsce w sprawie (a sprowadzająca się m. in. do tego, że tak zaskarżona decyzja, jak i wcześniejsza decyzja organu II instancji wydana w tej sprawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. podpisana została przez tą samą osobę), nie uzasadniała stwierdzenia naruszenia prawa w ww. zakresie, z uwagi na brak wyłączenia się pracownika od udziału w sprawie. Wyjaśnić bowiem należy, iż wskazany przepis art. 24 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy pracownik uczestniczył w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższy przepis wyłącza więc pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Bezspornie taka sytuacja w sprawie nie występowała. Niemniej warto wskazać, że w niniejszej sprawie decyzję w I instancji wydała z upoważnienia organu E. P., w II instancji osoba ta nie brała już udziału, decyzja została podpisana przez N. K., działającego również na podstawie stosownego upoważnienia.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na zasadzie art. 200 cytowanej ustawy.