III SA/Kr 416/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 17 września 2013 r. I. K. – Ż. wezwała Wójta Gminy do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego polegającego na bezpodstawnym i bezprawnym przypisaniu nieruchomości nr [...] obręb P numeru porządkowego ul. P 36. I. K. – Ż. domagała się uchylenia przedmiotowej czynności materialno-technicznej i przywrócenie nieruchomości nr [...] poprzedniego numeru porządkowego, tj. ul. M 1. I. K. – Ż. stwierdziła, że wbrew twierdzeniom organu zmiana numeru nie nastąpiła w 1996 r., gdyż brak oficjalnego urzędowego zawiadomienia o zmianie, zaś znajdujące się w Urzędzie Gminy protokoły z numeracji nieruchomości, zawierające adres M 1, zostały wymazane korektorem i poprawione na adres P. I. K. – Ż. podniosła, że osoby zamieszkujące na przedmiotowej nieruchomości zawsze posiadały adres zameldowania ul. M 1, co potwierdzają ich dowody osobiste.

W odpowiedzi Wójt Gminy przesłał pismo z dnia 26 września 2012 r. Nr [...], w którym oświadczył, że nie spełni żądania I. K.- Ż., gdyż nie doszło do naruszenia prawa. Organ wyjaśnił, iż zasadą jest nadanie numeru zgodnie z porządkiem rosnącym według położenia domu przy danej ulicy. Organ stwierdził, że sporny dom ma wejście i stoi frontem do ul. P. Poza tym na mapach ewidencyjnych również napisano P 36 i dlatego organ nadał taki właśnie numer.

Pismem z dnia 9 października 2012 r. I. K. – Ż. i K. K. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od pisma Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r.

Postanowieniem z dnia 11 lutego 2013 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania I. K. – Ż. i K. K. Kolegium wyjaśniło, że niedopuszczalne jest wniesienie odwołania od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumienie art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło, że dokonanie nadania numeru budynkowi jest czynnością materialno-techniczną a nie decyzją administracyjną. W związku z powyższym Kolegium uznało, że skoro w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu, od którego można wnieść środek odwoławczy, to odwołanie jest niedopuszczalne.

Pismem z dnia 18 marca 2013 r. I. K. – Ż. i K. K. wnieśli skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący stwierdzili, że nadanie nieruchomości numeru porządkowego może i jest czynnością materialno-techniczną, ale w przypadku sporu właściciela nieruchomości z organem administracyjnym (w przypadku braku zgody właściciela na proponowany numer porządkowy), sprawa winna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie obywatel zostaje pozbawiony ochrony prawnej, którą gwarantuje mu Konstytucja RP. Skarżący uważają, że nawet jeśli Wójt Gminy nie nazwał swojego rozstrzygnięcia decyzją, to ze względu na to, że rozstrzygnął sprawę co do istoty, jest to decyzja administracyjna, nawet jeśli nie spełnia wymagań z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie stwierdzając, że przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do orzekania w przedmiocie nadania numeru porządkowego w drodze decyzji, stąd czynności z tym związane należy zakwalifikować jako czynności materialno-techniczne. Kolegium zaznaczyło przy tym, że analiza przepisów dotyczących nadawania numerów porządkowych nieruchomością na tle orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że następuje to w formie czynności materialno-technicznej także wtedy, gdy jest to czynność odmowna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.):

"Art. 127. § 1. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji."

Z kolei art. 104 § 1 K.p.a. stanowi, że:

"Art. 104. § 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej."

Z treści art. 104 § 1 K.p.a. wynika, że podstawową formą działania organów administracyjnych w sprawach indywidualnych jest decyzja. Jednak przepis ten przewiduje również, że organy administracyjne w sprawach indywidualnych mogą działać także przez podejmowanie czynności materialno – technicznych czy też poprzez zawieranie umów. Odróżnienie od siebie przypadków, w których organ musi wydać akt administracyjny indywidualny, od innych, gdy musi działać czy to w formie czynności materialno – technicznych, czy też podejmując czynności cywilnoprawne, następuje na podstawie przepisów prawa obowiązującego. Z kolei z treści art. 127 § 1 K.p.a. wynika, że stronie służy odwołanie tylko wtedy, gdy organ I instancji wydał decyzję. W przypadku więc gdy organ I instancji załatwił sprawę w inny sposób (np. przez podjęcie czynności materialno-technicznej) odwołanie stronie nie przysługuje.

W niniejszej sprawie skarżący domagali się by Wójt Gminy przywrócił ich nieruchomości poprzedni numer porządkowy, tj. ul. M 1. Kwestia nadawania numerów porządkowych nieruchomości została uregulowana w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.). Zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 tej ustawy:

"Art. 47a. 1. Do zadań gminy należy:

1) ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów;

(...)

5. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają."

Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa jednak w jakiej formie wójt gminy nadaje numer porządkowy nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że nadanie numeru porządkowego nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie czynności materialno-technicznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 760/10; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, WSA w Lublinie z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 441/09, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że: "Kodeks postępowania administracyjnego nie ustala, w jakiej formie prawnej powinno nastąpić załatwienie konkretnej sprawy administracyjnej. Decydują o tym właściwe przepisy materialnego prawa administracyjnego. Stworzona w nauce prawa teoretyczna konstrukcja decyzji administracyjnej, której poszczególne elementy zostały recypowane m. in. przez art. 104 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, ułatwiają w razie wątpliwości ustalenie, czy przewidziana w prawie materialnym forma załatwienia danej rodzajowo sprawy odpowiada pojęciu decyzji administracyjnej. Wobec tego stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1985 roku, sygn. akt III SA 988/85, publ. w ONSA nr 2/1985)". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Skoro zatem ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakłada na wójta gminy obowiązku załatwienia sprawy nadania numeru porządkowego nieruchomości w formie decyzji administracyjnej, to organ może to uczynić w formie czynności materialno-technicznej.

Wbrew twierdzeniom skarżących załatwienie sprawy nadania numeru porządkowego w formie czynności materialno-technicznej nie pozbawia jednak strony ochrony prawnej przewidzianej w Konstytucji RP. Ustalanie numeru porządkowego nieruchomości stanowi bowiem czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadanie numeru stanowi wykonanie przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a jej następstwem jest m.in. administracyjny obowiązek oznaczenia nieruchomości przez właściciela (art. 47b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dlatego też czynność tą należy zakwalifikować jako czynność materialno-techniczną mającą wpływ na sytuację prawną obywatela, a więc podlegającą zaskarżeniu z zachowaniem trybu wskazanego w art. 52 § 3, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

"Art. 52.

§ 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa."

"Art. 53.

§ 2. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa."

"Art. 54. § 1. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi."

Z treści powyższych przepisów wynika zatem, że skarżący po otrzymaniu pisma Wójta Gminy z dnia 26 września 2012 r. Nr [...] winni byli wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie a nie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odwołanie nie przysługuje. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi bowiem jedynie wymóg formalny dla prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Prawidłowo zatem Kolegium orzekło, że wniesione przez skarżących odwołanie jest niedopuszczalne.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.