VI SA/Wa 2274/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez podmioty wymienione w tej decyzji - od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie zezwolenia na rzecz W. Sp. z o.o. Spółka komandytowa (dalej także jako "W.") na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania pawilonów handlowo - usługowych w przejściu podziemnym Al. [...] (łącznik pomiędzy [...] i [...]) - umorzyło postępowanie odwoławcze.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2012 r. W. Sp. z o.o. działając jako komplementariusz spółki W. Sp. z o.o. Sp.k. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie pawilonów handlowo - usługowych o łącznej pow. 133 m2, w przejściu podziemnym pasa drogowego Al. [...] (łącznik pomiędzy [...] a [...]) w terminie od [...] czerwca 2012 r. do [...] czerwca 2015 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 13 oraz art. 40 d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 K.p.a. oraz na podstawie uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) – w pkt 1 zezwolił W. Sp. z o.o. Sp. komandytowa na zajęcie pasa drogowego w obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Al. [...] o pow. 133 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik Nr 1 do decyzji, pod pawilony handlowo - usługowe na okres: od dnia [...] czerwca 2012 r. do dnia [...] czerwca 2015 r., a w pkt 7 ustalił opłatę w łącznej wysokości 189.498,40 zł wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni 133 m2, ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,30zł/m2, dziennie i 1096 dni zajęcia terenu, płatną wg zasad określonych w pkt 8 decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. organ I instancji wyjaśnił, że W. Sp. z o.o. zajmowała dotychczasowy teren pasa drogowego w przedmiotowym przejściu podziemnym na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] czerwca 1992 r. pomiędzy Wojewodą W. a P., poprzednikiem prawnym W. Sp. z o.o.

Wskazał na brzmienie przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz wywiódł, że z ich treści wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do prowadzenia ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych wprowadził zakaz umieszczania w nim urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego, a warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.

W ocenie organu I instancji taki uzasadniony przypadek zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż dalsza lokalizacja - funkcjonujących od lat 90 – tych w pasie drogowym obiektów handlowych nie powinna wpłynąć negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego pod warunkiem zachowania warunków zezwolenia.

Odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. wniosły podmioty wymienione w sentencji zaskarżonej decyzji. Skarżący wnosili o uznanie ich za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją i jej uchylenie. W motywach odwołań wskazywali, że są podnajemcami lokali handlowych posadowionych w przejściach podziemnych pod Al. [...]oraz, że W. Sp. z o.o. zobowiązała się do kontynuowania umów najmu na porównywalnych do dotychczasowych warunkach.

Podnosili, że w celu obejścia zobowiązań umownych W. Sp. z o.o. założyła spółkę W.Sp. z o.o. Sp. k., która uzyskała zezwolenie i szantażuje podnajemców usunięciem z lokalu w razie nieprzyjęcia nowych, znacznie wyższych stawek czynszu.

Argumentację swą odwołujący podtrzymali w kolejnych pismach, rozszerzając ją o zarzuty naruszenia przez organ:

- art. 28 K.p.a. poprzez nieprzyznanie im statusu strony w postępowaniu pomimo tego, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego W. Sp. z o.o. Sp. k. dotyczy ich istotnych interesów prawnych, jako że są najemcami pawilonów i aktualnymi ich posiadaczami;

- art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niepowiadomienie ich o wszczęciu postępowania w celu wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego W. Sp. z o.o. Sp. k. pomimo tego, że przysługuje im prawo strony w postępowaniu;

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie im udziału w postępowaniu w celu wydania decyzji o zezwoleniu;

- art. 73 K.p.a. poprzez uniemożliwienie im wglądu w akta sprawy po uzyskaniu informacji o wydaniu decyzji o zezwoleniu;

- art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparciu rozstrzygnięcia decyzji wyłącznie na wnioskach itwierdzeniach W. Sp. z o.o. Sp. k.

Ponadto część odwołujących wskazywała, że najęte pawilony stanowią ruchomości, których właścicielami są najemcy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Ich zdaniem pominięcie właścicieli ruchomości w postępowaniu o wydanie zezwolenia narusza ich interes prawny rozumiany jako prawo własności tych ruchomości.

Odwołujący wnosili także o przeprowadzenie dowodów z nośnika CD rejestrującego reportaż z terenu przejść podziemnych na okoliczność naruszenia słusznego interesu społecznego i interesu obywateli w trakcie wydawania skarżonej decyzji przez zarządcę drogi.

Wskazywali także, że w chwili składania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na tym pasie zgodnie z prawem przebywali odwołujący, jak i wielu innych przedsiębiorców, których umowy obowiązywały do dnia [...] czerwca 2012 r.

W. Spółka z o.o. spółka komandytowa wnosiła o umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na brak przymiotu strony po stronie wnoszących odwołania.

W. Spółka z o.o. spółka komandytowa podnosiła, że odwołania zostały złożone od trzech decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego mimo tego, że składający je byli najemcami lokali w jednym z przejść podziemnych (tylko w kilku przypadkach wynajmowali lub podnajmowali lokale w dwóch z trzech przejść). Podnosiła także, że wśród osób, które domagają się uznania ich za strony w postępowaniu administracyjnym jest kilkanaście podmiotów, które nigdy nie były w stosunku obligacyjnym z byłym dzierżawcą, lecz podnajmowały lokal od najemcy, z którym były dzierżawca miał zawartą umowę najmu lokalu na czas określony tj. do dnia [...] 06.2012r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na treść art. 28 K.p.a. zawierającego definicję strony oraz przedstawiło poglądy judykatury odnoszące się do pojęcia interesu prawnego.

Organ odwoławczy wskazał m. in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 549/11, Lex nr 966343, w którym Sąd zaprezentował pogląd, zgodnie z którym decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę postępowania jest występowanie interesu albo obowiązku prawnego oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93, w którym Sąd stwierdził, że interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.

Organ podkreślił także, że według stanowiska zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 maja 1984 r. sygn. akt II SA 789/84 – stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej. Przy tym cechą interesu i obowiązku prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie zezwala na uznanie za stronę.

Organ podniósł również, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. (OPS 9/96 publ. ONSA z 1997 r., nr 3, poz. 102) wyjaśniono, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej.

Organ II instancji podkreślił, że W. Sp. z o.o. Sp. k. była jedynym podmiotem, który wystąpił o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Stwierdził, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem prowadzonym na wniosek, który może złożyć każdy, gdyż przepisy prawa, a w szczególności ustawa z dnia 15 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie zawierają żadnych ograniczeń w tym względzie.

Wywodził, że jeżeli wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złoży tylko jeden podmiot, a zarządca drogi udzieli temu podmiotowi zezwolenia na zasadach wyłączności, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to wówczas stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia jest jego beneficjent, czyli w niniejszej sprawie W. Sp. z o.o. Sp. k.

Organ odwoławczy stwierdził także, że wydanie decyzji zezwalającej zawiązało stosunek administracyjno - prawny pomiędzy tą spółką a organem administracji publicznej (zarządcą drogi), którego przedmiotem jest odpłatne pozwolenie spółce na korzystanie z pasa drogowego w określonym czasie i w sposób ujęty w warunkach zezwolenia. Aby zatem inna osoba mogła skutecznie wnieść odwołanie od decyzji zawierającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi wykazać, że przedmiotowa decyzja dotyka jej interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem organu żaden z wnoszących odwołanie nie wykazał interesu prawnego w sposób, jaki wymagają tego przepisy k.p.a.

Powołując się na stanowisko judykatury organ wskazywał jednocześnie, że normy prawnej będącej podstawą interesu prawnego można upatrywać w każdej gałęzi prawa, a w szczególności może ona wynikać z prawa cywilnego. Zdaniem organu, odwołujący się nie wskazali na żaden przepis prawa materialnego, stanowiący źródło ich uprawnienia lub obowiązku w postępowaniu obejmującym wydanie spornego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Co więcej, jak podkreślał organ - źródła takiego interesu w konkretnym przepisie prawa, w szczególności prawa cywilnego nie dopatrzył się również z urzędu.

Wskazując na fakt, że odwołujący byli najemcami poszczególnych pawilonów handlowych zlokalizowanych w przejściu podziemnym Al. [...] organ odwoławczy stwierdził, że umowy stanowiące podstawę najmu wygasły z dniem [...] czerwca 2012 r. ze względu na wygaśnięcie z dniem [...] czerwca 2012 r. umowy dzierżawy zawartej przez dotychczasowego dysponenta terenu, tj. W. Sp. z o.o. z Wojewodą [...].

Zdaniem organu wnoszący odwołanie nie mogą doszukiwać się interesu prawnego do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia w dotychczasowych umowach najmu (podnajmu), jako że źródłem interesu prawnego w tym przypadku może być wyłącznie norma prawna płynąca z konkretnego przepisu prawa, a nie czynność prawna, jaką jest umowa, która dodatkowo wygasła z upływem terminu, do jakiego została zawarta. Przy czym interesu tego, jak dalej wywodził organ, nie można również wyprowadzać z nakładów i kosztów, jakie dotychczas ponieśli najemcy (podnajemcy) na poszczególne lokale handlowo - usługowe w oczekiwaniu na kontynuację stosunku obligacyjnego na godziwych dla nich warunkach.

W ocenie organu stanowić to może podstawę ewentualnego roszczenia z tytułu zwrotu tych nakładów pod adresem W. Sp. z o.o. lub W. Sp. z o.o. Sp. k.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło również na stanowisku, że własność rzeczy ruchomej, która znajduje się w granicach pasa drogowego, sama w sobie nie uzasadnia uznania jej właściciela za stronę postępowania zezwoleniowego.

Zdaniem organu odwoławczego interesu prawnego odwołujących się nie można wywieść z faktu istnienia w pasie drogowym rzeczy ruchomej, która została w nim umieszczona na podstawie stosunku obligacyjnego i zapewne na czas jego trwania. Organ wywodził, że sam fakt ewentualnego istnienia takiej rzeczy w pasie drogowym w dniu wydania zezwolenia nie uzasadnia uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym je poprzedzającym, gdyż konsekwentnie status taki przysługiwałby wszystkim osobom, posiadającym własność jakiejkolwiek rzeczy ruchomej w granicach pasa drogowego. Z kolei okoliczność, że właściciel pawilonu handlowego poniósł określone nakłady na jego umieszczenie w przejściu podziemnym i jego usunięcie wiązałoby się z dalszymi dodatkowymi kosztami oraz utratą spodziewanych zysków z działalności w nim prowadzonej, nie może uzasadniać w ocenie organu istnienia interesu prawnego w kategoriach obiektywnych. Interes faktyczny bowiem (zysk przedsiębiorcy wynikający z dogodnej lokalizacji pawilonu w miejscu o wysokim natężeniu ruchu pieszego, miejsca pracy etc.) nie może być utożsamiany z interesem prawnym, mającym swe źródło w konkretnej normie prawa materialnego.

Jednocześnie organ podkreślał, że wbrew twierdzeniom P. Sp. z o.o., P. Sp. z o.o. i H.K. – podmioty te nie mogą zostać uznane za właścicieli pawilonów handlowych jako samodzielnych obiektów budowlanych. Organ II instancji stwierdził, że z faktu, iż P.Sp. z o.o. poniosła określone nakłady na remont i adaptację pomieszczeń wraz z instalacjami na użytek prowadzonej przez siebie działalności nie sposób wywieść prawa własności do pawilonu handlowego traktowanego jako pewna całość obiektu budowlanego, który został zainstalowany w przejściu podziemnym na podstawie stosownego pozwolenia wydanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Ponadto organ podkreślił, że decyzję zezwalającą na wykonanie robót uzyskał podmiot będący dotychczasowym dzierżawcą terenu, co zostało wykazane przez W. Sp. z o.o. Sp. k. Dodatkowo stwierdził, że spółka A. Sp. z o.o. podnajmowała lokal od innego podmiotu, tj. N.Sp. z o.o., a mimo podziału lokalu na kilka mniejszych stanowi on administracyjnie jeden lokal oznaczony numerem 39.

Również poniesienie przez P.Sp. z o.o. nakładów na przystosowanie pawilonu handlowego do prowadzonej przez siebie działalności nie stanowi zdaniem organu odwoławczego podstawy, aby uznać, że pawilon jako obiekt budowlany stanowiący całość został posadowiony na podstawie stosownego pozwolenia na budowę przez skarżącą spółkę. Co więcej, również P. Sp. z o.o. podnajmowała pawilon handlowy od innego podmiotu.

W ocenie organu nie można również uznać, że H. K. nabyła własność pawilonu nr [...] na podstawie umowy z dnia [...] lutego 1994 r., która dotyczyła przelania praw i obowiązków z dotychczasowego najemcy na zainteresowaną i B. R., co w żaden sposób nie mogło przenieść własności pawilonu.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - wszystkie osoby, które wniosły odwołanie od decyzji zarządcy drogi, nie mają statusu strony postępowania, jako że nie sposób jest doszukać się normy prawa materialnego będącej źródłem ich praw lub obowiązków w takim postępowaniu. Zatem za bezprzedmiotowe Kolegium uznało zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, gdyż mogłyby one być skutecznie podniesione jedynie wówczas, gdyby odwołujący posiadali w istocie status strony. Jednocześnie brak tego przymiotu uniemożliwia, jak dalej wywodził organ, uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, jako że organ nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do istoty, a postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wywiodła P.Sp. z o.o. zwana dalej "skarżącą", "skarżącą spółką" zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 28 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że:

- skarżąca nie posiada statusu strony postępowania z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy w dacie wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej skarżąca posiadała tytuł prawny do zajmowanej nieruchomości, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego, tj. art. 680 k.c. w zw. z art. 659 § 1 k.c.

- z uwagi na wygaśnięcie umowy najmu lokalu użytkowego z dnia [...] listopada 2000 r. nie istnieje związek pomiędzy sferą indywidualnych uprawnień skarżącej, a niniejszą sprawą administracyjną, podczas gdy decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym w przejściu podziemnym Al. [...] pod pawilony handlowo usługowe na rzecz W. Sp. z o.o. Sp. k. dotyczy istotnych interesów prawnych skarżącej, gdyż W. Sp. z o.o. Sp. k., mimo umownych ustaleń z wcześniejszym dzierżawcą przejść podziemnych (W. Sp. z o.o.) o możliwości dalszego wynajmowania pawilonów handlowo usługowych przez ich posiadaczy, nie wyraża zgody na aneksowanie dotychczas obowiązujących umów najmu lub zawarcie nowych umów z posiadaczami na warunkach wynegocjowanych z dotychczasowym dzierżawcą i samowolnie narusza posiadanie skarżącej;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 127 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, gdyż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., podczas gdy P.Sp. z o.o., jako najemca pawilonu handlowo - usługowego w dacie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w obszarze przejścia podziemnego posiada indywidualny interes prawny w uchyleniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...];

3. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym niewyjaśnieni, czy skarżąca w dacie wydania decyzji przez organ I instancji posiadała status strony postępowania administracyjnego;

4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. przez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], która została wydana bez podstawy prawnej, mimo że w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji z urzędu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...];

3. zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o ustalenie istnienia stosunku prawnego pomiędzy podmiotem, który uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania pawilonów handlowo — usługowych, a skarżącą, zawisłego przed Sądem Rejonowym dla W. w W. [...] Wydział Gospodarczy, sygn. akt. [...];

4. dopuszczenie dowodów uzupełniających, tj. pozwu o nakazanie złożenia oświadczenia woli z dnia [...] czerwca 2012 r. (sygn. akt: [...]) na okoliczność interesu prawnego po stronie skarżącej w uchyleniu decyzji organu I instancji;

5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi – skarżąca podniosła, że w jej ocenie wcześniejszy dzierżawca pasa drogowego (W. Sp. z o.o., będąca komplementariuszem W. Sp. z o.o. Sp. k.), występując z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, działał w imieniu i na rzecz dotychczasowych najemców pawilonów w przejściu podziemnym, legitymując ich tym samym do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu o wydanie zezwolenia.

Wskazała, że organy orzekające w niniejszej sprawie w całości pominęły, że w dniu [...] września 2011 r. W. Sp. z o.o. złożyła wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, począwszy od [...] czerwca 2012 r. na okres trzech lat, w celu funkcjonowania czterech targowisk, z uwagi na wygaśnięcie z dniem [...] czerwca 2012 r. wszystkich zawartych przez nią umów związanych z zarządzeniem przejściami podziemnymi, dotyczącymi strony komercyjnej, w tym umów najmu z ok. 160 najemcami pawilonów. Uzasadniając celowość wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia W. Sp. z o.o. podkreślała, że wydanie decyzji jest bardzo ważne nie tylko dla najemców poszczególnych lokali (160), ale i dla miasta, gdyż umożliwi uniknięcie destabilizacji ruchu w ciągach pieszych i wpłynie na wygodę i bezpieczeństwo komunikacji, co miało kluczowe znaczenie w świetle art. 40 ust. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wniosek z dnia [...] września 2011 r., jak wywodziła skarżąca, stanowił więc wyraz wspólnego dążenia dzierżawcy oraz najemców pawilonów handlowo - usługowych do zachowania dotychczasowego sposobu korzystania ze wskazanych w nim obszarów przejść podziemnych. Podniosła, że tylko z uwagi na treść ustaleń z dotychczasowym dzierżawcą odnośnie zawarcia umów najmu na dotychczasowych warunkach, ani skarżąca, ani inni najemcy pawilonów handlowo — usługowych, nie wystąpili indywidualnie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego — gdyż w ich imieniu z wnioskiem wystąpiła W.Sp. z o.o.

Skarżąca wywodziła, że w dniu [...] czerwca 2012r. W.Spółka z o.o. Spółka komandytowa złożyła 3 nowe wnioski o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Zatem w ocenie skarżącej, w stosunku do wniosków złożonych przez W. Sp. z o.o. Sp. k. w dniu [...] czerwca 2012 r. organ pierwszej instancji winien był odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. do czasu rozpoznania wniosku W. Sp. z o.o.

Skarżąca zarzuciła także, że cofnięcie wniosku W. Sp. z o.o. z dnia [...] września 2011 r., które nastąpiło w dniu [...] czerwca 2012 r., winno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, na którą przysługują środki ochrony sądowoadministracyjnej. Jej zdaniem w niniejszej sprawie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa przez pozbawienie uczestników postępowania, w imieniu których działała W. Sp. z o.o. możliwości weryfikacji cofnięcia przez W.Sp. z o.o. wniosku z dnia [...] września 2011 r.

Zatem postępowanie wywołane złożonymi w dniu [...] czerwca 2012 r. przez W. Sp. z o.o. Sp. k. wnioskami nr [...],[...] i [...]zdaniem skarżącej nie powinno zostać wszczęte, a tym samym wydana w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzja w sposób rażący narusza zasadę praworządności i jako wydana z naruszeniem przepisów prawa winna zostać stwierdzona jej nieważność w całości. Powołując się na wyrok NSA z 15 lipca 2003 r., I SA 371/03 wskazała, że wydanie przez organ decyzji bez obiektywnie istniejącej podstawy prawnej, skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej.

Zdaniem skarżącej – ze względu na ogólny charakter zasad postępowania administracyjnego zasadny jest w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 i 7 K.p.a. Jej zdaniem rażące naruszenie prawa polega na tym, że treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzje nie mogą być zaakceptowane jako akty wydane przez organy praworządnego państwa.

W ocenie skarżącej - wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ odwoławczy – korzysta ona z przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wywodziła, że zarówno NSA jak i SN w swoich orzeczeniach wielokrotnie przyznawały prawo strony w postępowaniu administracyjnym tym podmiotom, które korzystały z nieruchomości na podstawie stosunku najmu. Wskazała, że w wyroku z dnia 14 maja 1991 r. (IV SA 390/91) NSA uznał, że "postępowanie w sprawie powiększenia liczby lokali dotyczy także interesu prawnego najemców lokali, którzy w ramach stosunku najmu uprawnieni są do korzystania z czyści składowych budynku". SN zaś w wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r. stwierdził, że "najemca niegdyś wywłaszczonej nieruchomości, o której odzyskanie ubiega się właściciel, ma prawny interes w uczestniczeniu w sprawie o jej zwrot". Tym samym, zarówno w dacie wystąpienia przez W.Sp. z o.o. Sp. k. z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, jak i w dniu wydania decyzji przez organ I instancji - podmioty będące najemcami pawilonów handlowo - usługowych w przejściach podziemnych winny być traktowane jak strona toczącego się postępowania, ze wszystkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami prawnymi.

Powołując się na stanowisko WSA w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 5 marca 2008 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 9/08, że "wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zdarzyć się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy (...)" oraz wynikający z art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych obowiązek zapewnienia przez zajmującego pas drogowy bezpiecznych warunków ruchu - skarżąca zarzuciła, że w niniejszym postępowaniu zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy pominęły wnikliwą analizę stanu faktycznego, z której wynika, że przez działanie W.Sp. z o.o. Sp. k. dochodzi do realnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu pieszych w przejściach podziemnych oraz naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, które przejawia się m.in. w następujących okolicznościach:

1) pawilony znajdujące się w przejściach podziemnych są jedynym miejscem pracy dla uczestników postępowania i zatrudnionych u nich pracowników. Po zajęciu pasa drogi W. SP. z o.o. Sp. k. zaproponowała uczestnikom "wynajęcie" zajmowanej dotychczas powierzchni za kwoty rzędu 500 — 600 zł/m.kw., choć sama płaci ok. 50 zł/m.kw. miesięcznie. Propozycja ta doprowadziła już do upadłości lub likwidacji wielu przedsiębiorstw oraz zwolnienia pracujących w nich pracowników;

2) wobec uczestników, którzy złożyli odwołania od decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego – W. Sp. z o.o. Sp. k. podejmuje bezprawne i nieetyczne działania, polegające na zablokowaniu drzwi kilkunastu pawilonów metalowymi sztabami, zmuszając pozostałych posiadaczy pawilonów do przebywania w zajmowanych przez nich lokalach przez całą dobę, którzy boją się, że także oni zostaną siłą zmuszeni do opuszczenia zajmowanych pawilonów;

3) W. Sp. z o.o. Sp. k. bezprawnie odcięła prąd, całkowicie ignorując, że koncesję na obrót energią elektryczną posiada W. Sp. z o.o. Okoliczność ta stanowiła podstawę wystąpienia przez posiadaczy w dniu [...] 08.2012 r. z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa oszustwa i bezprawnego wyłączenia energii elektrycznej przez W. Sp. z o.o. Sp. k. Dochodzenie prowadzone jest przez Wydział Dochodzeniowo Śledczy Komendy Kolejowej Policji w [...] (sygn. sprawy: [...]);

4) konsekwencją wyłączenia prądu był wypadek, któremu uległ jeden z pracowników uczestników – W. Sp. z o.o. Sp. k. wyłączając prąd przed zapowiedzianą godziną 17:00 w dniu [...] sierpnia 2012 r. zmusiła jednego z uczestników do opróżnienia lokalu bez zapewnienia oświetlenia pracownikom, co doprowadziło do wypadku i poważnego urazu kręgosłupa R. O.;

5) od dnia [...] lipca 2012 r. jeden z ciągów pieszych jest nieoświetlony, a utrzymywanie tego stanu wyłącznie w celu realizacji partykularnych interesów W. Sp. z o.o. Sp. k, mających na celu zniechęcenie posiadających pawilony od ich dalszego zajmowania, kłóci się z interesem społecznym, którego kluczowym elementem jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli;

6) w dniu [...] lipca 2012 r. W. Sp. z o.o. Sp. k. wystosowała do podmiotów, które nie opuściły swoich pawilonów noty księgowe, wynikające z rzekomego "odszkodowania z tytułu bezumownego korzystania z lokalu". Spółka poproszona o wskazanie podstaw prawnych i faktycznych swoich żądań wyjaśniła, że na podstawie decyzji administracyjnych z dnia [...] czerwca 2012 r. służy jej wyłączne prawo do zarządzania budowlą, w której znajdują się lokale, choć argumentacja ta nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy;

7) mimo wezwania W. Sp. z o.o. Sp. k do zaprzestania naruszenia prawa, spółka ta nie podjęła żadnych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem;

8) każdy posiadacz pawilonu dokonał znacznych nakładów na zajmowane zgodnie z umową najmu pawilony. Skarżąca zaprojektowała, zakupiła i zainstalowała konstrukcję składającą się na pawilon handlowy, zaprojektowała, zakupiła i zainstalowała instalację wentylacyjną oraz elektryczną, wybudowała ściany wewnętrzne pawilonów, ułożyła w nich podłogi oraz zakupiła szereg elementów wyposażenia, wydatkując na te cele ponad 200 000,00 zł. Wszystkie nakłady na nieruchomość zostały poniesione wyłącznie przez skarżącą, bez żadnej pomocy i wsparcia ze strony dzierżawcy, co potwierdzają załączone do akt faktury;

9) praktyką W. Sp. z o.o. Sp. k. stało się nieetyczne, a czasem wręcz wulgarne działanie i zachowanie jej przedstawicieli wobec posiadaczy pawilonów, którego przykładem jest uwarunkowanie zawarcia umowy najmu pawilonu od cofnięcia przez skarżącą odwołania wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], prowadzenie negocjacji co do warunków najmu pawilonu bez przedstawienia kontrahentowi warunków umowy, czy używanie wobec posiadaczy pawilonów stwierdzeń "proszę się stąd wynosić", czy "Pani już tu nie ma", które były szeroko opisywane w prasie, znajdującej się w aktach niniejszego postępowania;

10) w związku z ochroną słusznego interesu obywateli i interesu społecznego do Prokuratury Rejonowej W. [...] zostało skierowane zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa stosowania przemocy lub groźby bezprawnej przez W. Sp. z o.o. Sp. k. w celu zmuszenia innej osoby do określonego zachowania się (art. 19 § 1 KK);

11) w dniu [...] czerwca 2012 r. skarżąca wystąpiła do Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Gospodarczy z żądaniem ustalenia, że pomiędzy stronami postępowaniu istnieje stosunek prawny, zawierający zobowiązanie W. Sp. z o.o. oraz M.G. do przedłużenia z P. Sp. z o.o. umowy podnajmu lokalu nr [...] po dniu [...] czerwca 2012 r. (sygn. akt: [...]). Z uwagi na fakt, że w aktach postępowania nie znajduje się żaden dokument, potwierdzający wystąpienie przez skarżącą ze wskazanym pozwem, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu — tj. pozwu z dnia [...] czerwcu 2012 r. wraz z potwierdzeniem złożenia pisma w Sądzie Rejonowym, na okoliczność interesu prawnego skarżącej oraz podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o ustalenie.

Ponadto skarżąca dodała, że decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. została wydana jedynie dla celów prowadzenia przez W. Sp. z o.o. Sp. k. działalności handlowo – usługowej w swoim imieniu. Zatem podmiot, którego sytuacja prawna została określona na podstawie decyzji administracyjnej nie może cedować, zbywać ani wynajmować praw, które zostały mu nadane mocą tego aktu, ponieważ prawa i obowiązki w stosunku administracyjnoprawnym mają charakter osobisty i w związku z tym, co do zasady nie podlegają sukcesji. Tym samym, w ocenie skarżącej W. Sp. z o.o. Sp. k. od dnia nabycia prawa do zajęcia pasa drogowego w sposób bezprawny zawiera umowy najmu z posiadaczami pawilonów handlowo — usługowych oraz składa propozycje zawarcia takich umów nowym najemcom, gdyż na mocy wydanych decyzji to W. Sp. z o.o. Sp. k. posiada uprawnienie do prowadzenia działalności handlowo — usługowej w pawilonach znajdujących się w przejściu podziemnym, a na zawarcie umowy najmu wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi, który jest jedynym podmiotem uprawnionym do pobierania wynagrodzenia za korzystanie z pasa drogowego w przejściu podziemnym.

Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowanie – skarżąca stwierdziła, że bezsporne jest, iż przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym dla W. jest ustalenie, że skarżącej przysługuje, po dniu [...] czerwca 2012 r. prawo najmu pawilonu nr [...] w przejściu podziemnym Al. [...]. Tym samym przedmiotem postępowania w sprawie [...] jest potwierdzenie interesu prawnego skarżącej do występowania jako strona w postępowaniu o uchylenie decyzji administracyjnych wydanych przez organ I instancji. Między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego istnieje więc ścisły i bezpośredni związek, uzasadniający zawieszenie niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości dotychczasową argumentację.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie oznaczonej sygnaturą akt VI SA/Wa 2275/12 wnieśli A. M., W. L., L. F., I.L. oraz I. W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

• art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 4 i 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przejawiające się nieustaleniem, że organ I instancji, w ramach przeprowadzonego postępowania, w sposób wadliwy przyjął, że W. sp. z o.o. sp. k. jest jedynym podmiotem posiadającym interes prawny w ramach prowadzonej sprawy, z jednoczesnym pominięciem kwestii prowadzenia w pawilonach handlowych znajdujących się na pasie drogowym - przejściu podziemnym Al. [...] w rejonie Al. [...], działalności handlowej przez podmioty trzecie, w tym również skarżących, która to okoliczność, mająca cechy faktu powszechnie znanego, winna być przez organ brana pod rozwagę z urzędu;

• art. 7, 8, 10 § 1 oraz 28 K.p.a. polegające na odmowie przyznania przez organ drugiej instancji podmiotom posiadającym interes prawny możliwości wstąpienia do toczącego się postępowania jako strony, w szczególności poprzez stwierdzenie, że skarżący nie posiadają statusu strony postępowania, czego konsekwencją było pozbawienie przez organ II instancji podmiotów uprawnionych (w tym skarżących) prawa do czynnego udziału w postępowaniu;

• art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 104 § 2 K.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechaniu ustalenia, że organ I instancji:

o nie rozpoznał istoty sprawy, całkowicie pomijając przy rozstrzygnięciu, że spółka W. sp. z o.o. sp. k. nie prowadzi od lat 90 - tych ubiegłego wieku działalności gospodarczej w pawilonach handlowych znajdujących się na pasie drogowym - przejściu podziemnym Al. [...] w rejonie Al. [...], zaś podmiotami, które wykonywały wspomnianą działalność byli kupcy prowadzący przedmiotowe pawilony handlowe, w tym również skarżący;

o błędnie sporządził uzasadnienie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., która z uwagi na fakt że jest rozstrzygnięciem wykorzystującym konstrukcję uznania administracyjnego, wymaga dokonania przez organ wyczerpującej oceny wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych oraz wykazania w treści uzasadnienia, jakie powody przeważyły za takim, a nie innym rozstrzygnięciem w zakresie udzielenia przez organ zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, ze szczególnym uwzględnieniem dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, dowodów którym organ odmówił waloru wiarygodności, któremu to obowiązkowi organ uchybił;

o wydał decyzję pozostającą w sprzeczności z art. 39 ust. 3 u.d.p., który to przepis organ I instancji wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia, co nastąpiło w wyniku przyjęcia przez organ I instancji, że w stosunku do spółki W.sp. z o.o. sp. k. spełniona została przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, warunkującego odstąpienie od ogólnego zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, podczas gdy w rzeczywistości spółka ta, jako podmiot który nigdy nie korzystał z pawilonów handlowych znajdujących się na pasie drogowym - przejściu podziemnym Al. [...] w rejonie Al. [...] w celu prowadzenia działalności gospodarczej, nie posiada interesu prawnego do uzyskania zezwolenia na prowadzenie wspomnianej działalności, ponadto spółka "W. sp. z o.o." spółka komandytowa nigdy nie była w stanie wykonać uprawnień wynikających ze wspomnianej decyzji bez substytuowania tychże uprawnień na podmioty trzecie, która to okoliczność stoi w sprzeczności z ratio legis przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p.;

o wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. naruszył art. 40 ust. 4, 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 60 i 51 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie naruszenie to nastąpiło w wyniku przyjęcia przez organ I instancji, że z punktu widzenia prawidłowej gospodarki finansami publicznymi, korzystniejszym będzie ustanowienie spółki "W. sp. z o.o." sp. k. wyłącznym korzystającym z części pasa drogowego zlokalizowanego przejścia podziemnego Al. [...] w rejonie Al. [...], z jednoczesną opłatą w wysokości około 40 zł/m2 powierzchni miesięcznie, podczas gdy spółka ta, działając z naruszeniem tejże decyzji usiłuje wynajmować osobom trzecim wspomnianą powierzchnię za czynszem w wysokości w granicach 500-600 zł/m2 powierzchni miesięcznie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych;

3. przeprowadzenie dowodu z wydruków z [...] wnioskodawców na okoliczność wpływu postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. na obowiązki skarżących wynikające z przepisów prawa materialnego, jako podstawy do wykazania istnienia interesu prawnego wnioskodawców.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi, skarżący na wstępie wskazali na istnienie interesu prawnego skarżących we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej jako "p.p.s.a.", który to przepis jak podawali, konstruuje pojęcie legitymacji skargowej o charakterze uniwersalnym, w odniesieniu do wszystkich aktów i czynności, w stosunku do których skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz wymienia dwie kategorie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi. Uprawnienie takie przysługuje między innymi "każdemu, kto ma w tym interes prawny". W związku z tym nieuzasadnionym jest w ocenie skarżących utożsamianie podmiotu uprawnionego do złożenia skargi z pojęciem strony, które w oparciu o przepis art. 28 K.p.a. występuje tylko w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, a więc jednym z wielu obszarów działalności organów administracji publicznej, których mogą dotyczyć poszczególne skargi przewidziane w tych przepisach.

Skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128, w którym jak podkreślali NSA uznał, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, przy czym może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków".

Ponadto wywodzili, że w literaturze na tle art. 33 ust. 2 ustawy o NSA przyjmowano, że podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej, np. decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego. Do stanowiska tego, które należy w ocenie skarżących uznać za nadal aktualne, nawiązał jak dodawali Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 1617/02, OSP 2005, z. 11, poz. 128, uznając, że osoba, którą w decyzji podatkowej wskazano jako stronę, ale która stroną w rzeczywistości nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego.

W dalszej kolejności skarżący podnosili, że w literaturze przedmiotu spotkać można się z poglądem, że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym.

Jednocześnie jednak podkreślali powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że obecna regulacja nie zrywa w sposób pełny łączności między definicją strony postępowania administracyjnego, a definicją podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Wynika to z faktu, że o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

W orzecznictwie podkreśla się, jak skarżący wskazywali, że mieć interes prawny oznacza wskazanie przepisu prawa uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.

Zatem koniecznym dla wykazania interesu prawnego do złożenia skargi do sądu jest w ocenie skarżących wykazanie istnienia interesu prawnego zbliżonego w swej treści do interesu prawnego przewidzianego w ramach art. 28 K.p.a. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 825/05, Lex nr 194006 podkreślali, że utrata przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. powoduje, że skarżący utraci interes prawny, który uzasadniał wniesienie skargi na bezczynność, zatem powoduje utratę legitymacji do wniesienia i popierania przez tę osobę skargi.

W dalszej kolejności skarżący podnosili, że przedstawiciele doktryny wyodrębniają z art. 28 K.p.a. dwie normy prawne zamieszczone w jednym przepisie. Każda z tych norm może być zastosowana przy zaistnieniu odmiennego kręgu przesłanek, które w obu przypadkach stosowane są łącznie. Normy te są od siebie niezależne w tym znaczeniu, że zastosowanie jednej z nich wyłącza możliwość zastosowania drugiej. Normę pierwszą tworzy część pierwsza przepisu art. 28 K.p.a. stanowiąca, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie". Przesłanki jej zastosowania są następujące:

a) na podstawie norm prawa ustrojowego i prawa materialnego jest w strukturze administracji publicznej organ, właściwy w sprawie indywidualnej;

b) sprawa, pozostająca we właściwości tego organu, może być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej;

c) rozpoznanie i załatwienie sprawy przez wydanie decyzji może nastąpić w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym;

d) istnieje podmiot, lub kilka podmiotów, nie podporządkowanych organowi administracyjnemu, mających zgodnie z przekonaniem organu swój interes prawny lub obowiązek, których będzie dotyczyć postępowanie.

Druga norma zawarta w przepisie art. 28 K.p.a. stanowi, że "stroną jest każdy (...), kto żąda czynności organu względu na swój interes prawny lub obowiązek ".

Przesłanki zastosowania tej normy będą następujące:

a) istnieje podmiot nie podporządkowany organowi administracyjnemu, który uznaje się za legitymowany do udziału w postępowaniu administracyjnym;

b) podmiot ten ma - zgodnie z własną oceną stanu faktycznego i prawnego - interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygać przez wydanie decyzji administracyjnej;

c) podmiot ten dokonuje czynności procesowej, mającej w jego przekonaniu spowodować wszczęcie postępowania, a czyni to wnosząc żądanie do tego organu administracyjnego, który uznaje za właściwy w swojej sprawie;

d) czynność procesowa tego podmiotu - żądanie wszczęcia postępowania, będzie skuteczna wtedy, gdy można wstępnie wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie interesu prawnego lub obowiązku.

Wywodzili, powołując się na wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1009 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2164/97, LexPolonica nr 2089170, że interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Skarżący stwierdzili, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu, lub też rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Przy czym w pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni, bowiem decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach. W drugim - postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni. Decyzja nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach podmiotu, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną tego podmiotu. Podmiot, na którego sytuację prawną oddziaływa decyzja, będzie w większości wypadków wywodził swój interes prawny z tzw. prawa refleksowego wiążącego się z sytuacją, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego, naruszenia uzasadniającego tym samym interes osoby trzeciej w tym, aby władza administracyjna poddała go ochronie prawnej.

Skarżący podkreślali, podpierając się poglądami doktryny, że prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji. Charakterystyczny będzie brak bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z którego wynika interes prawny podmiotu naruszającego interes osoby trzeciej.

Zdaniem skarżących - postępowanie wszczęte na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. w sytuacji, gdy organ przewiduje zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności dla jednego podmiotu skutkować może utratą przez szereg podmiotów głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, która to okoliczność nie będzie pozostawała bez wpływu na ich obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego.

Wskazywali, że na gruncie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - ustawodawca przewiduje obowiązek przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, w przedmiocie ujawnienia w [...] (między innymi) oznaczenia miejsca zamieszkania i adresu zamieszkania przedsiębiorcy, adres do doręczeń przedsiębiorcy oraz adresu, pod którymi jest wykonywana działalność gospodarcza, w tym adres głównego miejsca wykonywania działalności (art. 25 ust. 1 pkt. 5 u.s.d.g.). Co więcej, jak dalej wywodzili zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy - przedsiębiorca jest obowiązany do zmiany wpisu w terminie 7 dni od dnia zmiany danych, o których mowa w art. 25 ust. 1 i 5, powstałej po dniu dokonania wpisu do [...]. Odpowiedzialność za brak prawdziwości danych wpisanych w [...]spoczywa natomiast na przedsiębiorcy, który w stosunkach z osobami trzecimi nie może w dobrej wierze zasłaniać się zarzutem ich nieprawdziwości, zwłaszcza gdy wiedząc o nieprawdziwości danych, nie wystąpił z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu.

Ponadto ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym wprowadza ogólną zasadę zgodnie z którą wniosek o wpis do Rejestru powinien być złożony w terminie 7 dni od dnia zdarzenia uzasadniającego dokonanie wpisu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zdarzeniem uzasadniającym dokonanie wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego będzie np. zmiana zarządu, zmiana danych osób wchodzących w skład organu (np. zmiana nazwiska), zmiana wspólników, danych wspólników, zmiana adresu podmiotu, zmiana firmy itp. Przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy – jak skarżący podkreślali kreuje domniemanie, że dane wpisane do rejestru są prawdziwe. Podmiot rejestrowy nie może wobec osoby trzeciej działającej w dobrej wierze zasłaniać się nieprawdziwością treści wpisów, jeżeli zaniedbał wystąpić niezwłocznie z żądaniem sprostowania, uzupełnienia lub wykreślenia wpisu. Przepis ten dotyczy więc relacji podmiot rejestrowy - osoba trzecia, nie reguluje zaś stosunków w relacji osoba trzecia - osoba trzecia.

Zdaniem skarżących powołane regulacje prawne wskazują, że w wyniku utraty przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą w pawilonach handlowych zlokalizowanych w przejściach podziemnych możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności w tychże pawilonach, utracą one ujawnione w stosownych rejestrach miejsce wykonywania działalności, czego konsekwencją będzie ich obowiązek zmiany danych rejestrowych pod groźbą niekorzystnych następstw prawnych.

Kolejnym aspektem statuującym istnienie refleksyjnego interesu prawnego po stronie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w pawilonach handlowych zlokalizowanych w przejściach podziemnych (w tym skarżących) są w ocenie skarżących kwestie podatkowe.

Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlegają: odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju (zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług). Opodatkowaniu tym podatkiem podlega zatem odpłatne świadczenie usług, ale tylko w sytuacji, gdy miejscem świadczenia jest terytorium kraju, czyli Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku świadczenia usług bardzo istotne dla prawidłowego rozliczenia VAT jest więc określenie miejsca świadczenia danej usługi. Od poprawności określenia tego miejsca zależy bowiem czy dane świadczenie będzie podlegało opodatkowaniu VAT w Polsce, czy też nie.

Zgodnie z art. 28a ustawy o podatku od towarów i usług, ilekroć jest mowa o podatniku - rozumie się przez to:

a) podmioty, które wykonują samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, lub działalność gospodarczą odpowiadającą tej działalności, bez względu na cel czy rezultat takiej działalności, z uwzględnieniem art. 15 ust. 6 powołanej ustawy;

b) osobę prawną niebędącą podatnikiem na podstawie lit. a), która jest zidentyfikowana lub obowiązana do identyfikacji do celów podatku lub podatku od wartości dodanej.

Podatnika, który prowadzi również działalność lub dokonuje transakcji nieuznawanych za podlegające opodatkowaniu dostawy towarów lub świadczenia usług zgodnie z art. 5 ust. 1, uznaje się za podatnika w odniesieniu do wszystkich świadczonych na jego rzecz usług.

Jak podkreślali skarżący powołany przepis wprowadza drugą definicję podatnika. Ma ona zastosowanie tylko w przypadku ustalenia miejsca świadczenia usług. Zgodnie z tą definicją podatnikami są również podmioty wykonujące działalność uznawaną za działalność gospodarczą zgodnie z regulacjami innych państw członkowskich oraz państw trzecich. W Polsce oraz w innych krajach UE wykonywanie takiej działalności wiąże się ze statusem podatnika VAT. Jednak status podatnika według tej definicji nie jest, co do zasady, uzależniony od rejestracji danego podmiotu jako podatnika VAT czynnego. Dlatego podatnikiem według tych regulacji jest podatnik VAT czynny oraz korzystający ze zwolnienia.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Działalność gospodarcza - na mocy ust. 2 tego artykułu - obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody, również wówczas, gdy czynność została wykonana jednorazowo w okolicznościach wskazujących na zamiar wykonywania czynności w sposób częstotliwy. Działalność gospodarcza obejmuje również czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 28b ust. 1 powołanej ustawy miejscem świadczenia usług w przypadku świadczenia usług na rzecz podatnika jest miejsce, w którym podatnik będący usługobiorcą posiada siedzibę działalności gospodarczej.

Obowiązek zgłoszenia zmiany siedziby (rozumianej jako głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej) wynika z faktu posiadania statusu podatnika podatku od towarów i usług przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą w pawilonach handlowych (w tym również wnioskodawcy), zgodnie z art. 28a powołanej ustawy. Zatem immanentnie związanym ze statusem podatnika jest zdaniem skarżących miejsce, gdzie posiada on siedzibę wykonywania działalności gospodarczej zgodnie z zasadą ogólną wynikającą z art. 28b ust. 1 powołanej ustawy.

Utrata siedziby prowadzenia działalności gospodarczej przez podatnika pozbawia go tego statusu i uniemożliwia prawidłowe rozliczenie podatku VAT.

Zdaniem skarżących, uzasadniona jest zatem teza, że wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. w sytuacji, gdy korzystanie z pasa drogowego oparte ma być na zasadzie wyłączności, wpływa na treść obowiązków podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w pawilonach znajdujących się w przejściach podziemnych będących przedmiotem decyzji. Zatem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] istnieje związek, pojmowany na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interes prawny do złożenia skargi. Tym samym skarżący są legitymowani do wniesienia oraz popierania niniejszej skargi.

W ocenie skarżących organ drugiej instancji zaniechał podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego przejawem był brak ustalenia przez organ II instancji, że organ I instancji, w ramach przeprowadzonego postępowania, w sposób wadliwy przyjął, iż "W. sp. z o.o." sp. k. jest jedynym podmiotem posiadającym interes prawny w ramach prowadzonej sprawy, z jednoczesnym pominięciem kwestii prowadzenia w pawilonach handlowych znajdujących się na pasie drogowym - przejściu podziemnym Al. [...] w rejonie Al. [...], działalności handlowej przez podmioty trzecie, w tym również skarżących.

Wskazując, że postępowanie oparte na art. 39 ust. 3 u.d.p. jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, skarżący jednocześnie zwrócili uwagę na treść art. 61 § 4 K.p.a., który to przepis stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.), aby strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy. Kodeks tym samym statuuje – jak podkreślali zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie. Przepis ten nakłada, zdaniem skarżących na organ obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Ich zdaniem na uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 684/97 LEX nr 34726, w ramach którego NSA stwierdza, że: "Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki".

Zdaniem skarżących organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania pominął kwestię ewentualnego występowania innych podmiotów, które z uwagi na posiadanie interesu prawnego, winny zostać przez organ zawiadomione w trybie art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania, przy czym uchybienie to zostało całkowicie pominięte przez organ II instancji.

Skarżący podkreślali, że w pawilonach handlowych znajdujących się na pasie drogowym - przejściach podziemnych pod Al. [...], jest prowadzona działalność gospodarcza począwszy od roku 1993. Jest to fakt powszechnie znany, zatem organ I instancji miał wiedzę w przedmiocie ewentualnych innych podmiotów, które mogą posiadać interes prawny do występowania w sprawie jako strona.

Nadto, do roku 2011 gminy prowadziły ewidencję działalności gospodarczej osób fizycznych. W ramach tej ewidencji funkcjonowały (i nadal funkcjonują) podmioty, które jako siedzibę prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej wskazywały na przejścia podziemne pod Al. [...]. Zatem organ również tą drogą mógł powziąć wiedzę o podmiotach, którym mógł przysługiwać status strony w toczącym się postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w ramach postępowania kontrolnego umorzyło postępowanie, wywodząc że odwołujący nie mają statusu strony postępowania. Ze względu na argumenty wskazane wcześniej należy w ocenie skarżących uznać stanowisko organu II instancji za naruszające podstawowe zasady postępowania, jakimi są zasada praworządności, dążenia do ustalenia przez organ prawdy obiektywnej, ale przede wszystkim zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.

Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma zdaniem skarżących, powołujących się stanowisko doktryny - charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania.

Ponadto skarżący podkreślali, że prawo do czynnego udziału w postępowaniu przyjęte jest w Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w jej art. 6 ust. 3 lit. c), a także w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, który stanowi w art. 16 ust. 3 "Prawo wysłuchania i złożenia oświadczeń": "1. W przypadkach, dotyczących praw lub interesów pojedynczych osób, urzędnik zapewni respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. 2. W przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów pojedynczej osoby, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia".

Wskazując, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania na wniosek strony, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji – skarżący wywodzili, że przeprowadzając wnioskowanie ad maiori ab minus przyjąć należy, że wada ta stanowi również podstawę dla wzruszenia decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W ocenie skarżących - w ramach prowadzonego postępowania organ II instancji zaniechał również ustalenia, że organ I instancji nie rozpoznał istoty spr