I OSK 841/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2110/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Brok na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń Burmistrza Gminy Brok z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w Broku, przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2012 r. oraz zarządzenia Burmistrza Gminy Brok z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w Broku i udzielenia pełnomocnictwa do pełnienia obowiązków dyrektora tego Zespołu.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz Gminy Brok, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5c pkt 2 i art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej ustawą o systemie oświaty) oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm., zwanego dalej m. in. rozporządzeniem z 8 kwietnia 2010 r.), wydał zarządzenie Nr [...], w którym unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w Broku (§ 1), uchylił zarządzenie Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydatów na stanowiska dyrektorów szkół oraz zarządzenie Nr [...] z [...] czerwca 2012 r. w sprawie powołania komisji konkursowych do przeprowadzenia konkursów wyłaniających kandydatów na stanowiska dyrektorów Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w Broku oraz Szkoły Podstawowej w Kaczkowie Starym (§ 2), a także zarządził ponowne przeprowadzenie postępowania w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych (§3). Natomiast w dniu [...] sierpnia 2012 r. ten sam organ, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 47 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 3 pkt 5 i art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty, wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w Broku oraz udzielenia pełnomocnictwa osobie pełniącej obowiązki dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Broku.

Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu wskazanego na wstępie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził, że zarządzenie Nr [...] narusza prawo w sposób istotny. Wyjaśnił, że procedura wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki została unormowana art. 36a ustawy o systemie oświaty oraz w rozporządzeniu z dnia 8 kwietnia 2010 r. W § 8 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia określono okoliczności unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia w przypadku: nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków, naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1, innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Burmistrz określił dwie przesłanki unieważnienia konkursu, wypełniające jego zdaniem okoliczności opisane w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Pierwsza z nich dotyczyła nieprecyzyjnego ogłoszenia przez organ prowadzący szkołę konkursu, poprzez brak wskazania w ogłoszeniu wymogów wobec kandydata na stanowisko dyrektora, wypływających z treści § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. nr 184, poz. 1436 ze zm.). Organ nadzoru stanął na stanowisku, że wymogi odnośnie treści ogłoszenia dotyczącego konkursu zostały unormowane w § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. Przepis ten powinien być punktem odniesienia do oceny prawidłowości ogłoszenia konkursowego a samo ogłoszenie stanowi jedynie czynność o charakterze materialno-technicznym. W związku z powyższym, wywodzenie z cech ogłoszenia konkursowego wniosku o zaistnieniu bezpośredniej przesłanki, skutkującej unieważnieniem konkursu, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Ponadto, Burmistrz jako organ prowadzący szkołę przeprowadził w dniu [...] lipca 2012 r. postępowanie konkursowe i jako jej przewodniczący przeprowadził rozmowy z kandydatami oraz zarządził głosowane nad kandydaturami. Jak wynika z dokumentów przekazanych organowi nadzoru ani przewodniczący komisji, ani żaden z jej członków nie zgłosili zastrzeżenia na którymkolwiek etapie pracy komisji co do treści ofert kandydatów. Uchwała komisji konkursowej o dopuszczeniu kandydata do postępowania konkursowego, w kontekście spełnienia przez kandydata wymagań wynikających z rozporządzenia z 27 października 2009 r., czyni przesłankę braków w ogłoszeniu konkursowym pozbawioną podstawy prawnej. Wojewoda podkreślił, że kompetencje do sprawdzenia, czy kandydat na stanowisko dyrektora szkoły spełnia wymagania zawarte w ogłoszeniu posiada jedynie komisja konkursowa, natomiast ocena zgodności z prawem procedury konkursowej należy do kompetencji organu prowadzącego. Odnosząc się natomiast do drugiej, wskazanej przez Burmistrza przesłanki, tj. braku obiektywizmu członka komisji konkursowej reprezentującego Radę Rodziców, w związku z zatrudnianiem go na stanowisku podległym jednej z kandydatek na dyrektora Zespołu, organ nadzoru stwierdził, że żaden z przepisów normujących funkcjonowanie komisji nie przewiduje okoliczności wyłączenia członka składu komisji. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że dysponuje oświadczeniem członka komisji, reprezentującego Radę Rodziców, z dnia [...] lipca 2012 r., o braku okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości, co do jego bezstronności w pracach Komisji konkursowej. Art. 36a ust. 2 o systemie oświaty wskazuje, iż kandydat na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki jest wyłaniany w drodze konkursu. Kandydatowi wyłonionemu w procedurze konkursowej nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Odmowa dokonania powyższej czynności przez organ prowadzący stanowi naruszenie opisanej powyżej normy prawnej. Ponadto, przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej dla wydanego zarządzenia unieważniającego konkurs na stanowisko dyrektorów szkół, albowiem z brzmienia tego przepisu można wywieść jedynie kompetencje dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wyłonionego w drodze konkursu. Dodatkowo zauważył, że w § 2 zarządzenia Nr [...] derogowano zarządzenia Nr [...] oraz Nr [...] w całym zakresie ich obowiązywania, tj. również w zakresie konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Kaczkowie Starym, co nie pokrywa się z zakresem normowania określonym w tytule zarządzenia Nr [...]. Odnosząc się natomiast do zarządzenia Burmistrza Gminy Brok Nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w Broku oraz udzielenia pełnomocnictwa pełniącej obowiązki dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Broku, organ nadzoru stwierdził, że zostało ono wydane wskutek wydania zarządzenia Nr [...] i stanowi jego logiczną konsekwencję. Mocą tego aktu powierzono pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych innej osobie, niż wybrana w drodze konkursu unieważnionego następnie zarządzeniem Nr [...]. Stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr [...] implikuje potrzebę stwierdzenia nieważności powiązanego z nim zarządzenia Nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Burmistrz Gminy Brok zarzucił naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie, naruszenie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r., polegające na przyjęciu, że przywołane w uzasadnieniu zarządzenia [...] okoliczności nie stanowią innych nieprawidłowości w rozumieniu przywołanego przepisu, co skutkowało stwierdzeniem przez organ, że zarządzenie [...] wydane zostało bez podstawy prawnej oraz naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora dotychczasowej wicedyrektor na okres 10 miesięcy nastąpiło w sposób sprzeczny z prawem w stopniu istotnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko prawne organu nadzoru i uznał, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora, w § 8 ust. 2, przewiduje jedynie 4 przypadki, w których organ prowadzący unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie. Przedmiotem sporu jest wykładnia pojęcia "innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Sąd wskazał, że wymieniona w § 8 ust. 2 pkt 4 okoliczność, pomimo ogólnego sformułowania, nie obejmuje swoim zakresem okoliczności wymienionych w pkt 1-3 cytowanego przepisu. Oznacza to, że wadliwości związane z niedopuszczeniem kandydata do postępowania konkursowego, procedowaniem przez komisję konkursową bez wymaganej liczby członków i naruszeniem tajności głosowania nie mieszczą się w pojęciu wspomnianych nieprawidłowości, mogących mieć wpływ na wynik konkursu. Omawiane sformułowanie należy zatem odnosić do odmiennych zdarzeń, które wystąpiły w postępowaniu konkursowym i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w ustawie o systemie oświaty i rozporządzeniu wykonawczym. Z treści § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. wynika, że unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli po pierwsze stwierdzono nieprawidłowości (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a po drugie - ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie. Ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce i ich ocena należą do organu prowadzącego szkołę, ale nie mogą mieć one charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być one szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu. Tymczasem uzasadnienie omawianego zarządzenia jest ogólnikowe. Oznacza to, że organ nie wyjaśnił jednoznacznie ani dokładnych motywów, ani przesłanek swego działania. Uchybień takich nie można stwierdzić w zakresie, jak twierdzi organ prowadzący szkołę, nieprecyzyjnego ogłoszenia i brak wskazania w nim wymogów wobec kandydata na stanowisko dyrektora, wypływających z treści § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. Wymogi dotyczące treści ogłoszenia konkursu zostały unormowane w § 1 ust. 2 rozporządzenia 8 kwietnia 2010 r. i to właśnie ten przepis powinien być punktem odniesienia do oceny prawidłowości samego ogłoszenia konkursowego. Ponadto, ogłoszenie stanowi jedynie czynność o charakterze materialno-technicznym, nie służy natomiast weryfikacji zgłaszanych kandydatur. Te oceniane są bowiem w trakcie postępowania konkursowego. Uchwała o dopuszczeniu obu kandydatów do postępowania konkursowego została podjęta, a przewodniczący komisji, ani żaden z jej członków nie zgłosili zastrzeżenia na którymkolwiek etapie pracy komisji co do zawartości ofert kandydatów. W ocenie Sądu niezasadny był też zarzut Burmistrza co do wyników głosowania, jako okoliczności, która ma potwierdzać brak obiektywizmu i bezstronności jednego z członków komisji reprezentującego Radę Rodziców. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia komisja konkursowa wyłania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w głosowaniu tajnym. W niniejszej sprawie warunek ten został zachowany. Bezwzględny wymóg tajnego głosowania oznacza niedopuszczalność prowadzenia ustaleń, na jakich konkretnie kandydatów swe głosy oddali poszczególni członkowie komisji konkursowej. Nie podzielił stanowiska organu prowadzącego szkołę, że sam udział w komisji konkursowej osoby, która jest zatrudniana przez uczestniczkę postępowania konkursowego, mógł dowodzić innych nieprawidłowości w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a przede wszystkim wskazywać na takie uchybienia podczas wyłaniania komisji konkursowej, które musiałyby skutkować obligatoryjnym unieważnieniem konkursu. Ustawa o systemie oświaty w art. 36a ust. 6 określa jedynie ile osób i przez kogo desygnowanych organ prowadzący szkołę powołuje do komisji konkursowej. Powołana ustawa i rozporządzenie wykonawcze nie regulują natomiast kwestii wyłączenia zgłoszonych przedstawicieli oraz członków komisji od udziału w pracy komisji konkursowej. Akty te nie zawierają też odesłań w tym zakresie do przepisów procedury administracyjnej. Zauważyć jednak należy, że wszystkie procedury regulujące zagadnienia wyłączeń od udziału w sprawie odróżniają podstawy takich wyłączeń z mocy prawa oraz przesłanki wyłączeń z innych przyczyn. W sprawie nie ujawniono takich relacji osobistych i rodzinnych oraz zdarzeń, które wymagałyby rozważenia pierwszej z tych sytuacji. Skoro organ powołał się na okoliczności mogące, jego zdaniem, wywołać wątpliwości co do bezstronności jednego z członków komisji, to podkreślenia wymaga, że taka okoliczność na ogół uzasadnia wyłączenie pracownika organu na jego wniosek, na żądanie strony lub przez organ z urzędu. Bezspornie chodzi tu przy tym o tego rodzaju wątpliwości co do bezstronności pracownika, które istniały już w trakcie postępowania i uzasadniały odsunięcie go od podejmowania dalszych czynności w sprawie, nie zaś o wątpliwości, które zrodziły się dopiero po zakończeniu postępowania, zwłaszcza na skutek niesatysfakcjonującego wyniku tego postępowania. Rada Rodziców typując określoną osobę jako swego przedstawiciela oraz powołując ją do komisji, nie miał jakichkolwiek wątpliwości co do jej bezstronności. Z akt sprawy nie wynika także, by sama osoba zainteresowana zgłaszała wniosek o jej wyłączenie, ani też, aby wniosek o jej wyłączenie jeszcze na etapie powoływania komisji, czy w trakcie toczącego się postępowania, zgłaszał jakikolwiek z uczestników postępowania lub nawet inna osoba desygnowana, a później powołana do komisji. Jeżeli zaś chodzi o postępowanie prowadzone przez komisję a zmierzające do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, to kwestię takich nieprawidłowości należałoby rozważać, wówczas gdyby w trakcie ścisłego postępowania konkursowego pojawiły się i nie zostały rozpatrzone okoliczności, nasuwające wątpliwości co do bezstronności któregokolwiek z członków komisji. Żadna z tych sytuacji w sprawie nie miała miejsca.

Odnosząc się natomiast do zasadności stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Gminy Brok Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w Broku oraz udzielenia pełnomocnictwa pełniącej obowiązki dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w Broku, Sąd wskazał, że rację ma organ nadzorczy, iż zostało ono wydane w konsekwencji zarządzenia Nr [...]. Zatem stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr [...] implikuje potrzebę stwierdzenia nieważności powiązanego z nim zarządzenia Nr [...], mocą którego powierzono pełnienie obowiązków dyrektora innej osobie, niż wybrana w drodze konkursu unieważnionego zarządzeniem Nr [...]. Należy bowiem mieć na uwadze, że art. 36a ust. 2 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty gwarantuje kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu na stanowisko dyrektora szkoły powierzenie tej funkcji.

W skardze kasacyjnej Gmina Brok zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w tym:

- przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na skutek zaaprobowania stanowiska organu nadzoru;

- przepisu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. na skutek przyjęcia, że okoliczności wskazane w zarządzeniu nr [...] nie stanowią istotnych nieprawidłowości w rozumieniu tego przepisu;

- przepisu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) na skutek przyjęcia, że w sprawie brak było przesłanek do powierzenia pełnienia obowiązków służbowych.

W oparciu o powyższe wnosiła o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, iż treść ogłoszenia o konkursie na stanowisko dyrektora szkoły nie miała wpływu na wynik konkursu, gdyż ogłoszenie wyznacza krąg potencjalnych kandydatów, a wadliwe określenie wymaganych kwalifikacji ograniczyło możliwość wzięcia udziału w konkursie osobom zainteresowanym. Sąd I instancji nie odniósł się przy tym do wskazanego w zarządzeniu nr [...] braku kwalifikacji zawodowych, niezbędnych do objęcia stanowiska dyrektora przez wyłonioną w konkursie kandydatkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanej w skardze podstawy kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie okazały się zasadne.

Na wstępie zwrócić uwagę należało na to, że skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to oznacza, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.

Spośród wskazanych przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, zasadnicze znaczenie ma zarzut naruszenia przepisu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. na skutek wadliwego uznania przez Sąd I instancji, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak było podstaw do jego zastosowania. Chodzi tu zatem o błąd subsumcji, polegający na niezastosowaniu określonej normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

W tym względzie zwrócić uwagę należało, że przepis ten posługuje się zwrotem niedookreślonym "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu", a zatem, wobec wyraźnego związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami zarzutów kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną winna wypełnić zarzut naruszenia tego przepisu odpowiednią treścią. W szczególności autor skargi kasacyjnej powinien wskazać jakie wadliwości postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły należało zakwalifikować do rzędu tych, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Tymczasem w osnowie skargi kasacyjnej powołano się wyłącznie na treść Zarządzenia Burmistrza Gminy Brok nr [...], natomiast w jej uzasadnieniu podniesiono, że wady ogłoszenia o konkursie ograniczyły ewentualnym kandydatom możliwości wzięcia w nim udziału.

W kwestii tej wypowiedział się Sąd I instancji, trafnie podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wymogi wobec kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub zespołu szkół, wypływają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek), a kwestia oceny spełnienia przez poszczególnych zgłaszających się kandydatów tych przesłanek należała do komisji konkursowej i była przedmiotem dokonanej przez nią weryfikacji poszczególnych kandydatur także pod tym względem.

Autor skargi kasacyjnej nie rozwinął przy tym zarzutu naruszenia przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. w żaden inny sposób, co powoduje, że możliwość kontroli zaskarżonego wyroku w postępowaniu kasacyjnym, pod kątem wszelkich możliwych uchybień, analogicznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym na podstawie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., jest wykluczona. Skarga Kasacyjna jest środkiem ograniczonej kontroli wyroków wojewódzkiego sądu administracyjnego, co oznacza, że skargi tej nie można oprzeć na jakimkolwiek zarzucie, oczekując tego, że w postępowaniu kasacyjnym sąd we własnym zakresie ustali, która z podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a. faktycznie mogłaby być w danej sprawie powołana i mogłaby uzasadniać rozpoznanie sprawy w tym trybie (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1589/04 opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono także to, że Sąd w swoim uzasadnieniu nie odniósł się do podniesionego w spornym Zarządzeniu nr [...] braku po stronie wybranego w konkursie dyrektora odpowiednich kwalifikacji zawodowych niezbędnych do objęcia tej funkcji. Tak postawionego zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony z kilku względów. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów procesowych, a w szczególności przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., regulującego wymogi uzasadnienia, co wyklucza możliwość kontroli spełnienia przez uzasadnienie wymogów formalnych. Po drugie – jak już wspomniano – prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna musi zawierać wskazanie naruszonej normy prawnej. Samo ogólnikowe uzasadnienie zarzutu kasacyjnego, bez wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, nie może być uznane za spełnienie wymogów formalnych skargi kasacyjnej, tak samo jak wskazanie podstaw kasacyjnych bez ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna nie może być pozbawiona podstawowych elementów konstrukcyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 409/04, opubl. w CBOIS). Trzeba w tej mierze zauważyć, że kwalifikacje jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora poszczególnych szkół lub zespołu szkół zostały wymienione w przywoływanym już wyżej rozporządzeniu MEN z dnia 27 października 2009 r. Jest to akt prawny rozbudowany, składający się z szeregu unormowań odnoszących się do wymaganych kwalifikacji wymaganych na stanowiskach dyrektorów poszczególnych typów szkół publicznych, a wymagane kwalifikacje określone zostały wieloelementowo. Skoro zatem skarga kasacyjna zarzuca, że osoba powołana na stanowisko dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w Broku nie posiada odpowiednich, wymaganych kwalifikacji zawodowych i merytorycznych, to jej autor powinien w sposób wyraźny wskazać o jakie kwalifikacje, w rozumieniu konkretnego przepisu rozporządzenia, w tym wypadku chodzi. Brak powołania naruszonego przepisu prawa w skardze kasacyjnej i nie wskazanie, w sposób chociażby opisowy, nie spełnienia jakich kwalifikacji zawodowych nie dostrzegła Komisja Konkursowa, wyklucza możliwość uznania tak postawionego zarzutu za usprawiedliwiony. W końcu trzeba zwrócić uwagę i na to, że w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] Burmistrz Gminy Brok nie zarzucił, że Komisja Konkursowa dopuściła do konkursu osobę nie posiadającą odpowiednich kwalifikacji, a jedynie w części wstępnej zacytował zastrzeżenia jakie sformułowała inna z osób uczestniczących w konkursie (w tym i zarzut braku wymaganych kwalifikacji), natomiast w dalszej części wywodów stanowiących uzasadnienie zajętego stanowiska wskazał jedynie na nieprecyzyjne zapisy ogłoszenia o konkursie oraz na brak obiektywizmu jednego z członków komisji konkursowej. To zdaje się świadczyć o niepodzieleniu przez organ prowadzący zarzutu braku wymaganych kwalifikacji po stronie osoby, która wygrała konkurs.

Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast żadnego zarzutu co podnoszonej przed Sądem I instancji okoliczności braku bezstronności po stronie jednego z członków Komisji Konkursowej, co zwalnia – wobec ograniczenia wynikającego z art. 183 § 1 P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku odniesienia się do stanowiska zajętego w tym przedmiocie przez ten Sąd.

Naturalną konsekwencją uznania bezzasadności skargi w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego odnoszącego się do zarządzenia o unieważnieniu konkursu, była konieczność uznania za naruszające przepisy prawa (art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty) zarządzenia powierzającego pełnienie obowiązków dyrektora szkoły innej osobie niż wybrana w konkursie. W tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej sformułowano jako naruszenie przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który to przepis mógł mieć zastosowanie tylko w przypadku, gdyby nie doszło do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w drodze konkursu. Tak jednak w rozpatrywanej sprawie się nie stało.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 594), skoro, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, były przesłanki do stwierdzenia nieważności obu zarządzeń, stanowiących przedmiot postępowania nadzorczego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadniających uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w jego sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.