IV SA/Wr 199/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania M.S. od decyzji z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...], wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Ś. - Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na męża B. S. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2011r. M. S. zwróciła się do Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem B. S..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. Nr [...] organ I instancji odmówił M.S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na męża B. S..

Na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2012r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż sam fakt bycia rolnikiem przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ odwoławczy ustalił, że M. S. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od 27 stycznia 2004r. do momentu wydania decyzji w zakresie emerytalno - rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik (zaświadczenie KRUS Placówki Terenowej w J. G. z dnia [...] grudnia 2011r. Nr [...]) Strona posiada gospodarstwo rolne o pow. 1,2670 ha. W tej sytuacji, z uwagi na fakt, że M. S. jest rolnikiem wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad mężem B. S. nie mogło zostać przyznane.

W dniu 30 listopada 2012r. M. S. ponownie złożyła w M-GOPS w Ś. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad B. S..

Opisaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...]organ I instancji ponownie odmówił M. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na męża B. S.. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w toku postępowania ustalono, że mąż strony jest całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny samodzielnej egzystencji trwale. Wnioskodawczyni sprawuje całodobową opiekę nad mężem B. S.. Niemniej jednak odmówiono świadczenia, powołując się na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

W odwołaniu od tej decyzji M. S. stwierdziła, że w 1982r. zdiagnozowano u Jej męża przewlekłą i postępującą chorobę - stwardnienie rozsiane. Od ponad 20 lat jest on trwale i całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji. Stan jego zdrowia powoduje, iż wymaga on stałej i całodobowej opieki oraz pielęgnacji. Mąż strony używa balkonika oraz wózka. Podkreśliła, że ze względu na stan zdrowia męża nigdy nie mogła podjąć pracy w wymiarze 8 - godzinnym. Skarżąca posiada tylko małe gospodarstwo rolne o pow. 1.2670 ha przeliczeniowego. Nienormowany czas pracy pozwala na sprawowanie opieki i pielęgnacji nad mężem. W ocenie strony wydana decyzja jest dla niej krzywdząca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie akt i wniesionego odwołania wydało rozstrzygniecie wyżej opisane, podkreślając, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. - decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Przepis ten reguluje podstawową zasadę postępowania administracyjnego jaką jest zasada trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza ona m.in. zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie w zwykłym trybie administracyjnym, a naruszenie tej zasady skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967). Tożsamość sprawy musi dotyczyć więc tego samego podmiotu, ale też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie M. S. zwróciła się w dniu 30 listopada 2012r. do organu I instancji o ustalenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem B. S.. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012r. stanowił m. in. przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do końca grudnia 2012r. Z dniem 1 stycznia 2013r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. , poz. 1548), która zmieniła brzmienie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta w art. 13 przewidziała jednak, iż w sprawach o świadczenia pielęgnacyjne, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei według art. 11 ust. 1 ustawy osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych.

Skoro więc strona złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne pod rządami dotychczas obowiązującej regulacji prawnej, zaś ocena jej ewentualnych uprawnień do świadczeń mogłaby nastąpić począwszy od miesiąca złożenia wniosku czyli od listopada 2012r., to w niniejszej sprawie -zdaniem Kolegium, zastosowanie znajdują regulacje dotychczasowe dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego.

Niemniej jednak – podkreśliło Kolegium, w sprawie nie można orzekać w sposób merytoryczny, a to z uwagi na wskazaną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Kolegium już raz orzekło w decyzji z dnia [...] marca 2012r. Nr [...], iż wnioskodawczyni nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na męża z uwagi na to, iż jest ona rolnikiem. Stan ten do chwili obecnej nie uległ zmianie. Jak wynika z zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w J. G. z dnia [...] listopada 2012r. Nr [...] M. S. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, ponadto z oświadczeń strony wynika, że w dalszym ciągu posiada gospodarstwo rolne o pow. 1.2670 ha przeliczeniowego. Zachodzi więc tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą wcześniejszą decyzją ostateczną Kolegium. Dotyczy ona bowiem tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu, tej samej podstawy prawnej, zaś istotne okoliczności faktyczne stanowiące przyczynę odmowy świadczenia nie uległy zmianie. Organ I instancji pominął jednakże wskazane uwarunkowania niniejszej sprawy i pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Kolegium rozstrzygającej o prawie strony do świadczenia, po raz kolejny w sposób merytoryczny dokonał oceny tychże uprawnień. Działanie takie musi - zdaniem Kolegium skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji w całości i umorzeniem poprzedzającego ją postępowania. Stąd Kolegium orzekło jak w osnowie.

W skardze na powyższą decyzję M. S. zarzucając naruszenie art.16 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie godząc się ze stanowiskiem organu odwoławczego, skarżąca podkreśliła, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek nowego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, który to wniosek złożyła w dniu 29 grudnia 2011r.

W ocenie skarżącej ostateczność decyzji uprzednio wydanej w sprawie o świadczenie rodzinne nie stanowi przeszkody w ponownym rozpoznaniu przez organy sprawy o to świadczenie, jeżeli organ I instancji wydał nową decyzję. Kolegium powinno było uchylić decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzec co do istoty poprzez przyznanie Jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile bowiem należy podzielić pogląd organu odwoławczego, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi - wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad taką osobą i że o takie świadczenie może ubiegać się również małżonek osoby wymagającej opieki, o tyle skarżąca nie podziela wykładni przepisów art. 17 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, w wyniku której Kolegium doszło do przekonania, że fakt bycia rolnikiem i prowadzenia działalności rolniczej stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25.04.2012 r., sygn.akt IV SA/Wr 854/11, podkreślając m. innymi, że z treści art. 3 ust. 22 ustawy wynika, iż rolnik prowadzący gospodarstwo rolne - starający się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust. 1 ustawy, nie musi, dla wyczerpania przesłanek z tego przepisu, ani całkowicie rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, ani wykazywać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Również z treści art. 17 ust. 5 ustawy, zawierającego zamknięty katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w którym nie wymieniono osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy, wynika, iż co do zasady rolnicy mogą świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Za niedopuszczalną uznać należy wykładnię tego przepisu, wykraczającą poza jego literalne brzmienie i poszerzanie na tej podstawie, katalogu podmiotów nieuprawnionych.

Nadto skarżąca stwierdziła, że - pomimo faktu, iż prowadzi gospodarstwo rolne - organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] przyznał Jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką W. K..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270),zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Niewątpliwe jest w sprawie, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...] odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na męża B. S..

Podstawową zatem kwestią w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy miało dostateczną podstawę - powołując się na przepis art.138 § 1 pkt.2 k.p.a. - do wydania decyzji o uchyleniu w całości decyzji opisanej wyżej organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią w/w art.138 §1 pkt.2 in fine k.p.a. - organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchylając zaskarżoną decyzję, umarza postępowanie w pierwszej instancji. Istota zatem tego rodzaju decyzji polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i umarza postępowanie w pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy merytorycznie.

Niewątpliwe jest, że komentowany wyżej przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Jednakże tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowanymi jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 17/06, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/00, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2401/97).

Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w/w przepisie nie jest dowolne, ale podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji.

I tak bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest z jakiejkolwiek przyczyny podstaw procesowych do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, to jest gdy zachodzi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty - pozytywne czy też negatywne.

Istotne jest przy tym, że bezprzedmiotowość postępowania może zatem wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy. Do przyczyn przedmiotowych należy również między innymi sytuacja, w której dana sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, albowiem dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tejże decyzji.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że opisana wyżej decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...]odmawiająca przyznania skarżącej M. S. świadczenia pielęgnacyjnego na męża B. S. była wynikiem rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia z 30 listopada 2012r.

W okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogła umknąć z pola widzenia decyzja organu I instancji z dnia [...]stycznia 2012r. , Nr [...] odmawiająca przyznania skarżącej M. S. świadczenia pielęgnacyjnego na męża B. S., będąca wynikiem rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia z 29 grudnia 2011r. Istotne jest przy tym, że decyzja ta utrzymana została w mocy ostateczną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. z dnia [...]marca 2012r., Nr [...].

Niewątpliwe jest w sprawie, że w opisanych wyżej decyzjach występują te same podmioty, jak i w obu sprawach, tak prowadzonej z wniosku skarżącej z dnia 29 grudnia 2011r., jak i z wniosku z dnia 30 listopada 2012r., występuje ten sam przedmiot postępowania, jakim jest świadczenie pielęgnacyjne, a także ten sam stan faktyczny i prawny określony w oparciu o przepisy ustawy art. 17 ust.1 – 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz.992 ze zm.).

W świetle powyższych ustaleń, zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że ponowne rozpatrzenie sprawy opartej na tożsamej podstawie prawnej i faktycznej, dotyczącej tego samego przedmiotu, a także dotyczącej tych samych podmiotów, stanowi obejście regulacji prawnej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., statuującej zasadę trwałości decyzji administracyjnej i jest niedopuszczalne.

Trafne jest stwierdzenie Kolegium, że zakończenie sprawy opisaną wyżej decyzją ostateczną z dnia z dnia [...] marca 2012r., Nr [...], stanowi negatywną przesłankę procesową, która uniemożliwia dalsze merytoryczne prowadzenie postępowania. Ustawodawca przewidział, iż naruszenie trwałości decyzji ostatecznych jest ciężką wadą procesową i skutkuje nieważnością kolejnej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawie, zasadnie Kolegium wskazuje, że tak organ I instancji, jak i skarżąca nie zwrócili uwagi na to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. już w w/w decyzji z dnia [...] marca 2012r. nr [...], stwierdziło iż wnioskodawczyni nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na męża z uwagi na to, iż jest ona rolnikiem i prowadzi działalność rolniczą, a która to okoliczność jest bezsporna.

Niewątpliwie zachodzi więc tożsamość sprawy orzeczonej decyzją organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...]ze sprawą rozstrzygniętą wcześniejszą, a opisaną wyżej decyzją ostateczną Kolegium.

Tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, dotyczy ona tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu, tej samej podstawy prawnej, zaś istotne okoliczności faktyczne stanowiące przyczynę odmowy świadczenia nie uległy zmianie.

W świetle powyższych ustaleń – wbrew twierdzeniu skarżącej, nie ma znaczenia, że uchylona przez Kolegium decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...] była wynikiem rozpatrzenia wniosku z dnia 30 listopada 2012r., gdy zaś decyzja organu I instancji z dnia 27 stycznia 2012r. utrzymana w mocy ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2012r. nr [...], była wynikiem rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 29 grudnia 2011r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi ukierunkowanych na kwestię merytoryczną, to jedynie na marginesie należy wskazać ( Sąd w tym postępowaniu nie ocenia wydanych decyzji od strony merytorycznej), że w dniu 11 grudnia 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w Składzie Siedmiu Sędziów oznaczoną sygn.akt I OPS 5/12 o następującej treści: "Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych -Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.", (publ.ONSAiWSA 2013/3/40, LEX nr 1230181). W uzasadnieniu tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. innymi, że , cyt.: "(...) nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, ale pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny (...).".

Z powyższych zatem względów, pominąć należało powoływane przez skarżącą orzecznictwo.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zawarte w skardze zarzuty nie doprowadziły do podważenia jej legalności. Stąd skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.