III SA/Po 17/14

Uzasadnienie

Wójt Gminy C decyzją z dnia [...]2012 r. uznał G J, na podstawie art. 2 pkt. 3 i 9, art. 5 ust. 3, 3a, 3 b i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j. t. Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Na wniosek Wójta Gminy C Starosta C decyzją z dnia [...]2012 r., na podstawie art. 104 kpa oraz art. 5 ust. 5 ust. 3 pkt. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zatrzymał G J prawo jazdy w zakresie kategorii B nr [...] do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego zatrzymanie.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w T sprzeciwem z dnia 9 stycznia 2013 r. zaskarżył powyższą decyzję Starosty C z dnia [...] 2012 r., wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że decyzja Starosty C z dnia [...] 2012 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Są to uregulowania prawne analogiczne do nieobowiązującego już od dnia 1 października 2008 r. przepisu art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366 z 2007 r., Nr 192, poz. 1378 oraz z 2008 r., Nr 119, poz. 770). Na mocy wyroku z dnia 22 września 2009 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Prokuratora uznane za niezgodne z Konstytucją RP uregulowania art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej są analogiczne z treścią przepisu art. 5 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co uzasadnia uchylenie przedmiotowej decyzji na podstawie art. 145a § 1 kpa.

Decyzją z dnia [...]2013 r. Starosta C odmówił uwzględnienia sprzeciwu wyjaśniając, że Starosta jako organ administracji publicznej nie ma możliwości odstąpienia od stosowania kwestionowanego przez Prokuratora przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzją z dnia [...] 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty C, wydana została bez podstawy prawnej, bowiem procedura administracyjna nie przewiduje rozstrzygnięcia w zakresie uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia sprzeciwu Prokuratora.

Organ winien zbadać, czy sprzeciw wpłynął od uprawnionego podmiotu, we właściwym terminie, czy został podpisany. Powinien też ustalić, czy jest właściwym organem do rozpoznania sprawy oraz czego ona właściwie dotyczy.

Starosta C postanowieniem z dnia [...] 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 a, art. 184 § 1 kpa oraz art. 186 kpa.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. Starosta C, na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz na podstawie art. 104, 145 a, 151 § 1 pkt. 1, 184 i 186 kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wprawdzie przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest niezgodny z Konstytucją, albowiem wyrok TK może zanegować normy konstytucyjne zawarte w różnych przepisach prawnych, jednak organy administracyjne działają zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 kpa. Nie mogą zatem odstępować od obowiązujących przepisów prawa, których moc wiążąca nie została uchylona na podstawie wyroku TK. Dotyczy to również przepisów, których zgodność z normami konstytucyjnymi może budzić uzasadnione wątpliwości. Z kolei sądy administracyjne mogą odmówić zastosowania przepisu sprzecznego z Konstytucją. Wyrok sądu administracyjnego wiąże organ administracji w danej sprawie i daje mu podstawę do pominięcia przy rozstrzygnięciu sprawy normy niekonstytucyjnej.

W odwołaniu od tej decyzji Prokurator Prokuratury Rejonowej w T wniósł o jej uchylenie w całości powtarzając generalnie argumentację dotyczącą konieczności uchylenia decyzji organu z dnia [...] 2012 r. jako wydanej na podstawie normy prawnej niezgodnej z Konstytucją, co stwierdzone zostało na mocy wyroku TK z dnia 22 września 2009 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzją z dnia [...]2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że Starosta wznowił postępowanie, działając w oparciu o art. 145a § 1 kpa, ale nie uwzględnił normy zawartej w art. 145a § 2 kpa, wedle której skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Przywołany przez Prokuratora wyrok TK z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 ogłoszony został w Dzienniku Ustaw Nr 159, poz. 1261 i wszedł w życie w dniu 25 września 2009 r. Oznacza to, że złożenie do właściwego organu wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o ten wyrok możliwe było jedynie w terminie do dnia 25 października 2009 r. Z akt sprawy wynika, że Prokurator sprzeciw od decyzji Starosty C z dnia [...] 2012 r., będący formalnie wnioskiem o wznowienie zakończonego postępowania złożył w dniu 14 stycznia 2013 r., a więc z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 145 a § 2 kpa.

Uchybienie terminu jest podstawą do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Natomiast wszczęcie postępowania wznowieniowego, pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie, z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1114/07, Lex nr 420121).

Dalej organ wskazał, że przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § pkt 2 kpa) wobec rażącego naruszenia art. 148 § 1 kpa, przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (wyrok WSA w Krakowie, z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1502/10, Lex nr 993253).

Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (wyrok NSA w Warszawie, z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 176/10, Lex nr 992498).

W skardze na powyższą decyzję Prokurator wniósł o jej uchylenie, powtarzając stanowisko i argumentację przedstawione w sprzeciwie.

Ponownie podkreślił m. in., że decyzja Starosty C z dnia [...] 2012 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Są to uregulowania prawne analogiczne do nieobowiązującego już przepisu art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Na mocy wyroku z dnia 22 września 2009 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Prokuratora uznane za niezgodne z Konstytucją RP uregulowania art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej są analogiczne z treścią przepisu art. 5 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co uzasadnia uchylenie decyzji z dnia [...]2012 r. na podstawie art. 145 a § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje :

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 wymienionej ustawy, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c i lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd znalazł podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, aczkolwiek nie z powodów wskazanych w skardze.

Na podstawie art. 145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Jest to jedna z przesłanek ustawowych stwarzających możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531). Daje ona zatem podstawę do odstąpienia od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa.

Wznowienie postępowania następuje co do zasady z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 zd. pierwsze kpa). Niezależnie od tego prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kpa lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę (art. 184 § 1 kpa).

Wskazać jednak należy, że w przypadku podstawy wznowieniowej z art. 145a kpa postępowanie może być wszczęte jedynie na żądanie strony, co wynika z art. 147 zd. drugie kpa. W tym zakresie zasada skargowości została pozostawiona w pełni rozporządzalności strony, czyli to jedynie od jej woli zależy, czy zażąda wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145a kpa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 563). Takie rozwiązanie wynika z tego, że na stronę nie można przerzucić negatywnych następstw wadliwego (niezgodnego z normami konstytucyjnymi) ustawodawstwa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 563). Zgodzić należy się zatem z tezą, że wyłączona jest w ogóle możliwość złożenia przez prokuratora sprzeciwu w trybie art. 184 kpa, opartego na podstawie wznowieniowej wskazanej w art. 145a kpa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, s. 570 oraz W. Czerwiński, Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, Toruń 2009, s. 279).

W niniejszej sprawie Prokurator oparł swój sprzeciw na podstawie wskazanej w art. 145a kpa. Ponieważ był to sprzeciw niedopuszczalny organ winien wydać w trybie art. 149 § 3 kpa postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należało stwierdzić, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte przez organ I instancji niezasadnie, wobec czego należało orzec w toku prowadzonego postępowania o jego umorzeniu. Rozstrzygniecie organu II instancji było zatem prawidłowe w zakresie umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji (art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 149 § 3 kpa) jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P podało nieprawidłowe uzasadnienie takiego orzeczenia. Powołano się bowiem błędnie na niedochowanie przez Prokuratora terminu wskazanego w art. 145a § 2 kpa, który nie miał w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Istotą problemu była bowiem zasadnicza niedopuszczalność formalna przedmiotowego sprzeciwu Prokuratora. Sprzeciw ten nie mógł być bowiem wniesiony co do zasady, wobec czego w sprawie nie mogły obowiązywać Prokuratora jakiekolwiek terminy do jego wniesienia.

Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają i warunkują.

Zgodnie art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno m. in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, zaś uzasadnienie prawne decyzji winno dawać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie winno "wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni" (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 438). Istotny jest wobec tego logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią oraz brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem (tamże, s. 438).

Organ II instancji wskazał jako podstawę prawną swojej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 149 § 3 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję w której uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie I instancji w całości lub części. Chodzi tu o sytuacje gdy należało uznać bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przed organem I instancji ( zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 517 ).

W rozpoznawanej sprawie sprzeciw prokuratora był niedopuszczalny co do zasady i z tego powodu należało odmówić wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 kpa, a w przypadku bezzasadnego wznowienia tego postępowania należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z tego powodu w sprawie znajdował, na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego, zastosowanie przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, nakazujący umorzenie postępowania I instancyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie wskazało zatem jako podstawę zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa niedochowanie przez Prokuratora terminu wskazanego w art. 145a § 2 kpa, albowiem termin ten nie miał w ogóle zastosowania do sprzeciwu Prokuratora, który nie mógł być wniesiony. W tym zakresie uzasadnienie organu II instancji jest błędne, gdyż nie wskazuje prawidłowych przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania I instancyjnego.

Legalność decyzji wymaga natomiast jej zgodności z przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania administracyjnego.

W tym miejscu warto też zwrócić uwagę na jedną z ogólnych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie sformułowaną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz jej znaczenie, które nie jest ograniczone tylko do uczestników postępowania w danej sprawie. Zdaniem cytowanych wyżej Komentatorów należy je rozważać też w układzie zewnętrznym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P winno uwzględnić powyżej poczynione rozważania w zakresie dotyczącym prawidłowego uzasadnienia decyzji. W opinii Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie wynik sprawy to bowiem również zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnienie toku myślenia prowadzące w efekcie do zastosowania w danej sprawie konkretnego przepisu prawa (materialnego i procesowego).

W tym stanie rzeczy należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p. p. s. a., jak w pkt. I sentencji wyroku.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd postanowił zaś w oparciu o art. 152 p.p.s.a.