II OSK 678/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. M. T. i H. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego (sygn. akt VII SA/Wa 1149/11).

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał C. i H. T. rozbiórkę garażu samowolnie wybudowanego przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] w N., przy ul. S. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Od powyższej decyzji została wniesiona skarga, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 283/08).

Pismem z dnia 1 grudnia 2010 r., C. i H. T. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że kwestionowana decyzja została oparta na fałszywym donosie małżonków C., którzy broniąc swojej inwestycji wykonanej niezgodnie z miejscowym planem, dopuścili się fałszywego oskarżenia. Podnieśli także, że nie dokonali samowoli budowlanej garażu, bo posiadają pozwolenie na budowę wydane przez Burmistrza Miasta N., które to zatwierdziło projekt budowlany, w którym widnieje garaż stanowiący całość architektoniczno - budowlaną.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., (znak:[...]) Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania. Motywując swoje rozstrzygnięcie organ podał, że nie naruszono dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1-8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Zdaniem organu uchybiono terminowi zawartemu w art. 148 § 1 k.p.a. (skarżący o okolicznościach stanowiących podstawę wznowieniową wiedzieli od dnia 26 stycznia 2006 r., z oględzin dokonanych przez organ I instancji w sprawie samowoli budowlanej).

Od powyższej decyzji C. M. i H. T. złożyli odwołanie. Powołali się na brak udziału w oględzinach w dniu 23 stycznia 2008 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że odwołujący się wnioskując o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. powinni dołączyć kopie prawomocnego orzeczenia stwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa. Zdaniem organu nie są uzasadnione twierdzenia odwołujących się, co do posiadania prawomocnego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, co zostało potwierdzone przez WSA w Lublinie w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 21 października 2008 r.

C. M. i H. T. od opisanej decyzji wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem stwierdził, że zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżący wnieśli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r. z uchybieniem zawartego w art. 148 k.p.a. terminu. Trafna jest argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji, że wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 1 pkt 1 k.p.a. wpłynął do organu w dniu 1 grudnia 2010 r., natomiast skarżący o przedmiotowym donosie dowiedzieli się w dniu 26 stycznia 2006 r., podczas oględzin dokonanych przez organ I instancji w sprawie rozbiórkowej, co potwierdza protokół, który bez uwag podpisał H. T. Przesłanka wznowieniowa podnoszona przez skarżących, znana była również w chwili otrzymania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie nakazu rozbiórki oraz w chwili otrzymania decyzji organu odwoławczego z dnia 12 marca 2008 r. We wskazanych wyżej orzeczeniach powołano fakt wniesienia pisma z dnia 2 stycznia 2006 r. stanowiącego informację A. i A. C. o samowoli budowlanej popełnionej przez skarżących.

Zdaniem Sądu I instancji skarżący bezsprzecznie uchybili miesięcznemu terminowi, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Stąd też słusznie organy odmówiły wznowienia postępowania administracyjnego.

Na marginesie WSA w Warszawie wskazał, że art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W niniejszej sprawie skarżący nie udowodnili ani przed organami administracyjnymi, ani przed Sądem, że małżonkowie C. dokonali fałszywego zgłoszenia. Sąd podkreślił, że co do zasady sfałszowanie dowodu służącego za podstawę wydania decyzji administracyjnej musi znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub innego organu. Jednakże ocena zasadności wskazanej przesłanki wznowieniowej może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji organy przedwcześnie dokonały oceny przesłanki wznowieniowej. Jednak uchybienie to, w ocenie WSA w Warszawie, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Od powyższego wyroku w części określonej w pkt 1, skargę kasacyjną złożyli C. M. oraz H. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną złożył ponadto wniosek o zasądzenie na jego rzecz wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, a także ewentualnie o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji:

1. art. 147 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. poprzez uznanie, że fakt iż strona wniosła skargę o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu do jej złożenia powoduje brak obowiązku wznowienia postępowania z urzędu w przypadku wystąpienia przyczyn wznowieniowych,

2. art. 145 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania i uznanie, że w sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do stwierdzenia, że podnoszony przez skarżących fakt fałszywości doniesienia, które stanowiło de facto podstawę wydania przedmiotowych decyzji, nie jest oczywisty w rozumieniu art. 145 § 2 k.p.a. i nie jest niezbędny dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego, co skutkowało brakiem wznowienia postępowania z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że niezachowanie przez stronę terminu, a nawet nieprzywrócenie go przez organ, nie przesądza kwestii wznowienia postępowania w ogóle. Jeżeli bowiem organ stwierdzi istnienie którejkolwiek z przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania (z wyjątkiem przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) obowiązany jest wznowić postępowanie z urzędu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji niesłusznie uznał, że taki obowiązek nie spoczywa na organach i wobec niedotrzymania przez skarżących terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania oddalił skargę bez rozstrzygnięcia, czy w rzeczywistości wystąpiły w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu.

Wnoszący skargę kasacyjną przyznali, że zasadniczo wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Odstąpienie od wymagania wcześniejszego stwierdzenia fałszerstwa dowodów orzeczeniem sądu lub innego organu jest możliwe w przypadku spełnienia się warunków określonych w art. 145 § 1 i § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 1999 r., I SA 1924/98 - LexPolonica nr 372480). Fakt sfałszowania dowodu jest oczywisty wówczas, gdy przy prostym zestawieniu dowodu ze stanem faktycznym wynika nieprawdziwość dowodu, bez prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie (por. wyrok NSA z 6 września 1999 r., IV SA 925/97 - Lex nr 48239). W ocenie pełnomocnika skarżących w niniejszym postępowaniu wystarczyło dokonanie przez organy zestawienia dokumentu, na który powołują się skarżący oraz twierdzeń małżeństwa C., aby ustalić czy dowód w postaci donosu jest prawdziwy.

Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że obie przesłanki wskazane w art. 145 § 2 k.p.a. tj. oczywistość fałszu dowodu i niezbędność wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, muszą wystąpić łącznie. Oczywistym jest fakt, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja niezbędna dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego, bowiem zaskarżona decyzja oparta jest, zdaniem skarżących, na dowodzie nieprawdziwym. Opisane działania organów i Sądu doprowadziły do naruszenia podstawowych praw jednostki. W toku postępowania skarżący wskazywali, że brak jest możliwości odłączenia garażu bez naruszenia podstawowej konstrukcji budynku. Natomiast jego rozebranie spowodować może zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego poprzez zawalenie się budynku mieszkalnego, z którym ta budowla jest na stałe połączona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.) podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie przyjął, że termin ten został przez skarżących naruszony, bowiem podanie z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2008 r. wpłynęło do organu w dniu 1 grudnia 2010 r. natomiast o przesłance stanowiącej podstawę wniosku strony dowiedziały się znacznie wcześniej. Nie ulega wątpliwości NSA, że najpóźniej w dniu 22 października 2009 r. okoliczność "fałszywości" donosu małżeństwa C. była znana stronom, o czym świadczy treść pisma skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (str. 60 akt organu II instancji).

Okoliczność przekroczenia miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. zdaje się być poza sporem, gdyż pełnomocnik skarżących nie podnosi tej kwestii w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Z zarzutów przedstawionych w petitium skargi kasacyjnej, jak też z jej uzasadnienia wynika, że istota sporu sprawdza się do rozstrzygnięcia, czy organ działając na podstawie art. 147 k.p.a. powinien wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną organ nie ma obowiązku wszczęcia postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. Jest to tylko jego prawo, a obowiązek istnieje tylko w razie znalezienia przyczyny wznowieniowej. W żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z dnia z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1482/11, LEX nr 1136642). Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której strona postępowania uchybiwszy miesięcznemu terminowi mogłaby zawsze domagać się wznowienia postępowania z urzędu na podstawie tej samej przesłanki. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do wszczęcia postępowania o wznowienie w takiej sytuacji.

Dodatkowo wskazać należy, że wojewódzki sąd administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyla decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 283/08) oddalił skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 12 marca 2008 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, której podstawą był "donos" małżonków C. to oznacza, że nie dopatrzył się przesłanek naruszenia przepisów określonych w art. 145 i nast. k.p.a. Również ten argument świadczy o braku możliwości późniejszego wznowienia postępowania administracyjnego przez organ z urzędu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych nie bada się, czy wskazane we wniosku podstawy wznowienia postępowania są usprawiedliwione. Na tym etapie postępowania nie bada się czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak słusznie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedwczesna ocena przesłanki wznowieniowej przez organy nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Negatywna ocena wskazanej przez skarżących przesłanki świadczy, że organ nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Jak bowiem wskazano wyżej organ wznawia postępowanie w urzędu tylko wówczas gdy znajdzie ku temu usprawiedliwione okoliczności.

Podstawą wniosku skarżących o wznowienie postępowania administracyjnego stanowił art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Jak słusznie przyjęły organy orzekające w obu instancjach, jak też WSA w Warszawie, sfałszowanie dowodu musi być jednak potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Takiego orzeczenia strony na żadnym etapie postępowania nie przedstawiły. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie nie można było zastosować art. 145 § 2 k.p.a., który stanowi wyjątek od opisanej zasady. Zgodnie z tym przepisem istnieje możliwość wznowienia postępowania, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Do zastosowania tego przepisu konieczne jest łączne wystąpienie obu przesłanek tj. oczywistość fałszu oraz niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W ocenie NSA w niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie miała miejsca. Fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazywane przez skarżonych oświadczenie małżonków C. było oczywiście fałszywe. Należy zwrócić uwagę, że było ono kontrolowane przez organy i wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu o nakaz rozbiórki, a następnie przez organy i sąd w niniejszym postępowaniu. W ocenie żadnego z organów dowód ten nie został uznany za fałszywy, a przynajmniej nie w stopniu oczywistym czyli możliwym do zweryfikowania w ramach środków dostępnych w postępowaniu administracyjnym. Już z tego powodu należy uznać, że art. 145 § 2 k.p.a. nie został naruszony.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 cyt. ustawy) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wspomnianej ustawy w związku z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)