VI SA/Wa 1819/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpoznaniu zażalenia M. Sp. z o.o. z siedzibą [...] W. (dalej skarżąca, spółka) na postanowienie tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na postanowienie Wojewody [...] o odmowie zawieszenia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w ww. decyzji w ten sposób, że w wierszu siódmym na pierwszej stronie oraz w pouczeniu wyrazy "decyzja" zastąpił wyrazami "postanowienie". W uzasadnieniu podano, iż jest powyższa omyłka powstała przy przepisywaniu komputerowym.

Na powyższe postanowienie spółka złożyła zażalenie, w którym wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej, stwierdzenie, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 985/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym organy wydają decyzje i postanowienia, nadto wyjaśnił różnice pomiędzy nimi. Sąd zaznaczył, że wydanie decyzji, w sytuacji, gdy przepisy przewidują inny sposób rozstrzygnięcia, oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej, bowiem zgodnie z art. 113 K.p.a. organ administracji publicznej rozstrzyga o sprostowaniu lub o odmowie sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W myśl art. 144 K.p.a. w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale (rozdz.11: zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zostało nieprawidłowo podjęte w formie decyzji administracyjnej, skoro organ pierwszej instancji wydał postanowienie, następnie wniesione zostało zażalenie, to organ drugiej instancji powinien rozstrzygnąć sprawę również w formie postanowienia. Nadto wyjaśniono, że odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 K.p.a., do rozpatrywania zażaleń oznacza, iż, organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie albo uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze.

W wykonaniu powyższego wyroku Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał wspomniane na wstępie postanowienie, umarzające postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1765/09 oddalił skargę strony na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymującą w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Organ podał, że badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd ocenił ją z uwzględnieniem sprostowania dokonanego przez organ, nadto w uzasadnieniu stwierdził, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest prawidłowe.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, wnosząc o uchylenie postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej, stwierdzenie, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż ewentualna ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na który powołuje się organ odwoławczy nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż zarówno ocena prawna, jak i wskazania dotyczą innej sprawy, której stan faktyczny, jak i prawny jest odmienny od przedmiotowej sprawy,

- art. 113 § 1 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, w której nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji, poprzez zastąpienie wyrazu "decyzja", wyrazem "postanowienie" gdyż takie sprostowanie ma na celu zmianę rodzaju i charakteru prawnego aktu prawnego rozstrzygającego, co do istoty sprawę, w sposób odmienny od pierwotnego rozstrzygnięcia - inny charakter prawny ma pierwotnie wydana decyzja, a inny charakter obecnie postanowienie i nie można obu różnych rozstrzygnięć dowolnie bez podstawy prawnej zastępować poprzez ich prostowanie,

- art. 153 p.p.s.a poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1765/09, nie mają mocy wiążącej dla organu administracji w innej sprawie, a jedynie tej będącej przedmiotem rozpoznania - działania (aktu adm.), które było przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że organ nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA z dnia 29 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 995/10, uchylającego postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2010 r. uchylającego postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, które to wiążą organ administracji, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Skarżąca podała, że zasadę z art. 153 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd lub organ administracji, to będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu. Zgodnie z ww. wyrokiem "wydanie w tej sytuacji (po wydaniu merytorycznej decyzji) rozstrzygnięcia kasacyjnego uzasadnia również postawienie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a." Strona podała, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania wydaje organ, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, czyli gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Natomiast w myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Strona skarżąca podkreśliła, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od generalnej zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącej, wobec zakończenia postępowania administracyjnego - w sprawie spełnienia przez pracodawcę warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych -niedopuszczalne było wydanie przez organ II instancji postanowienia nakazującego organowi I instancji badanie istnienia przesłanek z art. 97 K.p.a. (przyczyny zawieszenia postępowania), a wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Zdaniem strony, postanowienie organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotknięte jest wadą kwalifikowaną ujętą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z art. 113 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Zdaniem strony, z uwagi na brak definicji pojęć zawartych w ww. artykule, należy mieć na uwadze ich potoczne znaczenie. "Błąd pisarski" oznacza w związku z powyższym widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię albo widocznie nie zamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów, a "błąd rachunkowy" - omyłkę w wykonaniu działania matematycznego, np. dodawania lub dzielenia. "Inne oczywiste omyłki" są to omyłki co do swej istoty stojące na równi z błędami pisarskimi, a zatem omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną przez organ, a zostało wypowiedziane tylko przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa. Określona w powołanym artykule instytucja sprostowania służy wyłącznie do usuwania nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych pomyłek. Redakcja tego przepisu wskazuje wyraźnie, że wymienione w nim wady orzeczenia charakteryzować się muszą cechą oczywistości. Cecha ta stanowi granice dopuszczalności sprostowania wyrażającej się tym, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji. Nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 K.p.a. błędy i omyłki istotne, czyli takie, które decydują o zgodności z prawem orzeczenia.

Nadto strona podała, że w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjęta jest teza, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia, a tym bardziej rodzaju aktu prawnego. Nie jest więc dopuszczalne takie sprostowanie w którym "wyrazy decyzja zastępuje się wyrazami postanowienie", gdyż takie działanie prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprawy aktem prawnym, odmiennym od pierwotnego, co jest działaniem bez podstawy prawnej. W trybie sprostowania można prostować jedynie błędy nieistotne decyzji (w trybie rektyfikacji decyzji); a cotrario, niedopuszczalne jest prostowanie błędów istotnych, nawet wówczas, gdy organ wydający decyzję je dostrzeże. Wady istotne wynikające z wadliwości procedury poprzedzającej wydanie decyzji albo istniejące w jej treści, powodują uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności, co może nastąpić w wyniku rozpatrzenia środków zaskarżenia albo skutecznego zakończenia postępowania nieważnościowego. Nadto strona powołała się na tezę wyroku NSA z 7.11.1990 r, II SA 627/90 (ONSA 1991, Nr 2, poz. 31) zgodnie, z którą: "Stwierdzenie nieważności decyzji innej, niż się zamierzało, nie może być przedmiotem sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a.", oraz tezę wyroku NSA z 19.11.1991 r., SA/Wr 1084/91 (ONSA 1991, Nr 3-4, poz. 93) dotycząca sprawy, w której sprostowaniem decyzji próbowano zmienić rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (zmieniając przedmiot rozstrzygnięcia). Wobec powyższego, zdaniem strony, nie można było umorzyć postępowania zażaleniowego jako bezprzedmiotowego, gdyż wbrew stanowisku organu nie było ono bezprzedmiotowe, a wręcz konieczne gdyż zmierzało do wyeliminowania wadliwego rozstrzygnięcia administracyjnego z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 12 marca 2013 r. skarżąca została zwolniona od wpis sądowego od skargi w kwocie 100 zł.

W czerwcu 2013 r. wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika strony skarżącej, w którym to pełnomocnik podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Dodatkowo pełnomocnik podniósł, iż bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego jest podnoszona przez organ okoliczność, iż wyrokiem WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1765/09 oddalono skargę na decyzję organu w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Pełnomocnik podkreślił, że powołane orzeczenie dotyczyło innej sprawy i nie ma wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie sprostowania innego rozstrzygnięcia tego samego organu. Pełnomocnik skarżącej dodał, że ww. wyrok nie jest prawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowieniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2012 r., którym po rozpoznaniu zażalenia M. Sp. z o.o. z siedzibą [...] W. na postanowienie tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. umorzono postępowanie, jako bezprzedmiotowe.

W wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 985/11, Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał wspomniane na wstępie postanowienie, umarzające postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1765/09 oddalił skargę strony na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymującą w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Organ podał, że badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, Sąd ocenił ją z uwzględnieniem sprostowania dokonanego przez organ, nadto w uzasadnieniu stwierdził, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest prawidłowe.

Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając w niej m.in. naruszenie art. 113 K.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że dopuszczalne jest sprostowanie decyzji poprzez zastąpienie wyrazu "decyzja" wyrazem "postanowienie" w sytuacji, gdy takie sprostowanie ma na celu zmianę rodzaju i charakteru prawnego aktu prawnego rozstrzygającego co do istoty sprawę, w sposób odmienny od pierwotnego rozstrzygnięcia – innym aktem prawa jest decyzja, a innym postanowienie, i nie można obu aktów prawa na skutek bliżej nieznanej przyczyny dowolnie bez podstawy prawnej zastępować poprzez ich prostowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2402/11, oddalił wspomnianą skargę kasacyjną, obszernie przy tym się odnosząc do kwestii zastosowania decyzji zamiast postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. NSA stwierdził w wydanym orzeczeniu m.in., co następuje:

"Sąd I instancji w wydanym orzeczeniu w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stwierdził, że organy prawidłowo oceniły, że między powyższymi sprawami nie występuje zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można bowiem uznać, że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym na jedną z decyzji, jaka została wydana w postępowaniu głównym (utrata statusu zakładu pracy chronionej) jest warunkiem rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie utraty statusu zakładu pracy chronionej. Sąd uznał zatem, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne implikujące zawieszenie postępowania. Dokonał zatem merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii procesowej. Stwierdził dalej, że kontrolując zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. uznał, iż wpisanie wyrazu "postanowienie" zamiast wyrazu "decyzja" można uznać za oczywistą pomyłkę. W przedmiotowej sprawie wydano już tyle rozstrzygnięć, że wykorzystanie jako podstawy przy pisaniu komputerowym poprzednio wydanej decyzji mieści się w pojęciu oczywistej omyłki.

Stwierdzić w tym miejscu jednoznacznie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej co do rażącego naruszenia prawa, jak i wydania decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. bez podstawy prawnej. W przekonaniu Sądu istotna jest treść aktu, a nie jego forma. Jeśli organ rozstrzygnął merytorycznie zagadnienie zawieszenia postępowania, wydając akt odmawiający zawieszenia toku postępowania administracyjnego, to bez względu na to, czy nazwał ten akt decyzją czy postanowieniem, to i tak treść aktu przesądza, że organ wydał (postanowienie.

Treść a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2109/07, LEX nr 521891). Podobny pogląd reprezentuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt SA 791/81, postanowienie z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt I SA 2585/00 Lex 49910), postanowienie z dnia 20 listopada 1981 r. sygn. akt II SA 848/81 - ONSA 1981, nr 2, poz. 91 i poz. 118). Przy czym orzecznictwo to jest zgodne, że przez pojecie decyzji należy rozumieć władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego, wydane na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego, o prawach lub obowiązkach imiennie oznaczonego adresata w konkretnie wskazanej sprawie zewnętrznej. Za decyzję taką uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis upoważnionego pracownika (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81). O tym, czy dany akt jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy i treść przepisu będącego podstawą działania organu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Po 63/12, LEX nr 1137165).

Na szczególną uwagę zasługuje orzeczenie NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11, LEX nr 1216734, w którym NSA skonstatował, że to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Wydanie postanowienia, które mylnie nazwano decyzją, nie powoduje, że mamy do czynienia z decyzją. Podobnie jak w przypadku decyzji, nadanie mylnej nazwy postanowieniu nie zmienia jego charakteru prawnego.

Mając zatem powyższe na względzie stwierdzić należy, że zaskarżony do Sądu akt stanowi w swej treści postanowienie, a jego sprostowanie w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 113 k.p.a., nie ma dla zaskarżonego rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, tym samym wszystkie zarzuty skargi należało uznać za niezasadne."

W tym stanie prawnym sprawy należało uznać, że nie ma już przeszkód prawnych do uznania przedmiotowego postępowania za bezprzedmiotowe, a co za temidzie – jego umorzenia.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.