II SA/Wr 180/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi E. i B. K. (dalej określanych również jako: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (powoływanego dalej jako: SKO) z dnia 27 grudnia 2012 r., nr [...], wydana po rozpoznaniu odwołania skarżących, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydent Miasta W. z dnia 13 listopada 2012 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz podmiotu pod nazwą: "A." warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wagi samochodowej wraz z biurem, kontenerem socjalnym i biologiczną oczyszczalnią ścieków, przy ul. D. [...] w W..

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 21 lutego 2012 r. podmiot pod nazwą: "A." zwrócił się do Prezydenta Miasta W. o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego.

Po uzupełnieniu przedmiotowego wniosku, zawiadomieniem z dnia 26 października 2012 r. organ I instancji poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz wyznaczył do dnia 8 listopada 2012 r. termin do końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie.

Powyższe zawiadomienie zostało doręczone w dniu 13 listopada 2012 r. - jedną przesyłką stroną postępowania - E. i B.K..

Prezydent Miasta W., wydaną w tym samym dniu decyzją nr [...], ustalił na rzecz podmiotu pod nazwą: "A." warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wagi samochodowej wraz z biurem, kontenerem socjalnym i biologiczną oczyszczalnią ścieków, przy ul. D. [...] w W.. Powyższa decyzja została doręczona skarżącym w dniu 30 listopada 2012 r.

Pismem z dnia 19 listopada 2012 r. (data wpływu do organu - 20 listopada 2012 r.) B.K. zakwestionował prawidłowość formy i sposobu wyznaczenia terminu do końcowego zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz zwrócił się o wyjaśnienie, dlaczego organ wydał decyzję przed otrzymaniem zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej zawiadomienie o zakończeniu prowadzonego w sprawie postępowania. Ponadto w związku z zaistniałymi nieprawidłowościami B. K. wystąpił o przywrócenie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i umożliwienie mu wypowiedzenia się w sprawie.

Powyższe pismo organ I instancji potraktowała jako odwołanie i przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W..

Pismem z dnia 30 listopada 2012 r. skarżący ponownie zwrócił się o przywrócenie terminu do końcowego zapoznania się z materiałem przed wydaniem decyzji wskazując, że poprzednie zawiadomienie było niezgodne z k.p.a. Jednocześnie zarzucił organowi nieprawidłowości w zakresie doręczeń polegającą na braku kierowania do małżonków, będących stronami w postępowaniu, osobnych przesyłek.

W odpowiedzi na pismo Prezesa SKO w W. dotyczące sprecyzowania charakteru żądania zawartego w piśmie z dnia 19 listopada 2012 r. skarżący potrzymał wcześniej stawiane zarzuty wobec postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Ponadto zauważył, że w treści decyzji z dnia 13 listopada 2012 r. wskazuje się jako wnioskodawcę ubiegającego się o wydanie warunków zabudowy podmiot pod nazwą: "B.". Według niego taki podmiot nie składał wniosku o wydanie warunków w przedmiotowej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. opisaną na wstępie decyzją z dnia 27 grudnia 2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012, poz. 647, dalej w skrócie u.p.z.p.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie przyjął, że zasadnym okazał się podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Według SKO organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o jego zakończeniu, jednakże błędnie wyznaczył termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Kolegium przyjęło, że taki termin powinien być oznaczony w dniach w ten sposób, że jego bieg powinien rozpocząć się od dnia następnego po dniu doręczenia stronie zawiadomienia. Tymczasem termin wyznaczony przez organ I instancji, zakreślony został do dnia 8 listopada 2012 r., podczas gdy skarżącym zawiadomienie o nim doręczono w dniu 13 listopada 2012 r. tj. w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Kolegium za chybiony uznało natomiast zarzut dotyczący potraktowania za adresata decyzji osoby, która nie składała wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powołując się na akta sprawy Kolegium zauważyło, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest sygnowany przez J. S. - właściciela firmy A.. Na wskazanego inwestora adresowa jest także zaskarżona decyzja.

Skarżący w do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, zarzucili organowi odwoławczemu brak dokonania zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem ostatecznej decyzji. Ponadto zarzucili, że Kolegium zataja dane wnioskodawcy i nie przesłało odrębnej decyzji E. K. i B. K..

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym Kolegium nie przeprowadza dodatkowego postępowania dowodowego, tym samym nie było podstaw zawiadamiania stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wyjaśnił także, że z akt sprawy wynika, że wniosek w sprawie został złożony przez J. S. i taki też podmiot został wskazany w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium przyznało natomiast, że rozbieżność w zakresie powołania w uzasadnieniu decyzji podmiotu pod nazwą: B. umknęła w trakcie analizy akt. Jednakże nie ma podstaw do wysuwania przypuszczeń o podmienieniu decyzji, czy też wniosku. Zauważono, że we wszystkich rozdzielnikach dokumentów, które doręczono także skarżącym, figuruje J. S.. Według autora odpowiedzi na skargę oznaczać to może tylko pomyłkę pisarską, która będzie wyjaśniona w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że decyzje doręczane są w jednym egzemplarzu małżonkom występującym w sprawach ze względów oszczędnościowych. W przypadku jakiejkolwiek wątpliwości, korespondencja jest doręczana odrębnie. W niniejszej sprawie takie wątpliwości nie zachodziły, ponieważ wszystkie pisma skarżących kierowane do Kolegium sygnowane były przez obojga małżonków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż mimo, że uzasadnienie decyzji kasacyjnej organu II instancji jest częściowo wadliwe, to jednak treść rozstrzygnięcia odpowiada prawu.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym f przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 u.p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć, wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych przepisów należy zauważyć, że zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 27 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji, lecz jako organ merytoryczny, winien ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną co do istoty. Katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego reguluje art. 138 k.p.a., zgodnie z którym organ ten wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2).

Przedmiotowa decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak to zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt. przepisu. Odnośnie uprawnień organu odwoławczego, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 4 maja 1998 r., ONSA nr 3 z 1998 r., poz. 79.

W doktrynie podkreśla się (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 138 k.p.a., LEX 2012 r.), że w związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. wyraźnie kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W doktrynie wskazuje się także, że użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Zdaniem Sądu, wydanie decyzji kasacyjnej znajduje więc uzasadnienie w przypadku gdy organ odwoławczy ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie zatem Kolegium negatywnie oceniło, jako niezapewniające stronie realnej możliwości skorzystania z przysługującego jej prawa, praktykę wystosowania do skarżących pisma zawiadamiającego o wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. prawie, z jednoczesnym wyznaczeniem terminu do skorzystania z niego poprzez oznaczenie konkretnej daty. Wówczas, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, doręczenie stronie postępowania przesyłki zawierającej zawiadomienie może nastąpić już po upływie w ten sposób wyznaczonego terminu. Naruszającym prawo jest również wydanie decyzji administracyjnej bez oczekiwania na zwrot przez pocztę druku potwierdzającego prawidłowość doręczenia adresowanej do stron postępowania korespondencji (w tym wypadku przedmiotowego zawiadomienia). Tym samym organ administracyjny sam pozbawił się możliwości kontroli prawidłowości dokonywanych czynności procesowych. Wydanie w takim przypadku końcowej decyzji następuje z naruszeniem przysługującego stronie prawa do czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). Z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika bowiem obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, co dotyczy zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić. Zauważyć przy tym należy, że przepisy k.p.a. nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie sposobu w jaki należy wyznaczyć stronie termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Niniejszy przypadek uwidacznia jednak, że określenie konkretnej daty, nie zawsze gwarantuje, że przesyłka zawierająca zawiadomienie nie tylko dotrze do adresata przed w ten sposób ustalonym terminem ale także, że takie doręczenie nastąpi z zapewnieniem odpowiedniej ilości czasu, koniecznego do końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy. Z tych też względów termin wyznaczony na końcowe wypowiedzenie się powinien być oznaczonych w dniach w ten sposób, że jego bieg powinien rozpocząć się od dnia następnego po dniu doręczenia stronie zawiadomienia.

Powyższe uchybienie było wystarczającym już powodem dla którego należało uchylić decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie był bowiem władnym sanować wadliwości działania organ I instancji, polegających na naruszeniu zasady czynnego udziału strony określonych w art. 10 § 1 k.p.a., jako że w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym przyjdzie natomiast zauważy, że przed wydaniem decyzji odwoławczej organ nie powiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, gdyż nie prowadził nowego postępowania dowodowego, a ocenił jedynie te dowody, które zostały już zebrane przez organ I instancji. Skarżący w złożonym odwołaniu nie przedstawili również żadnych nowych dowodów, a odwołanie, które zostało wszczęte przed organem II instancji, jak wynika z uzasadnia decyzji odwoławczej, skutkowało koniecznością ustosunkowania się do zagadnień procesowych. W konsekwencji niepowiadomienie odwołujących się o możliwości zapoznania się z aktami jest co prawda uchybieniem procesowym, ale nie mogłoby ono w jakikolwiek sposób wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie od powyższego Sąd, dokonując z urzędu kontroli legalności zaskarżonej decyzji zważył, że adresatem decyzji w niniejszej sprawie powinna być osoba fizyczna – J. S., nie zaś przedsiębiorstwo, które on prowadzi. Powyższe wynika z tego, że zdolność do czynności prawnych ma wyłącznie osoba fizyczna, nie zaś przedsiębiorstwo, które jest prowadzone przez taką osobę. Tego rodzaju przedsiębiorstwo nie ma podmiotowości na gruncie powołanych przepisów art. 28 i 29 k.p.a. Przedsiębiorstwo to nie ma osobowości prawnej, nie jest także tzw. ułomną osobą prawną. Na takim też stanowisku stanął m.in. WSA wyroku z dnia 5 września 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 889/06) stwierdzając, że w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą firma, pod nazwą której prowadzona jest działalność gospodarcza, nie jest podmiotem praw i obowiązków i dlatego też decyzję należy kierować do osoby fizycznej - podając jej nazwisko i imiona, a następnie nazwę firmy, pod którą działalność jest wykonywana.

Jeżeli więc organ administracji miał wątpliwości co do tego, kto jest wnioskodawcą w sprawie, to powinien na mocy art. 64 § 2 k.p.a. wezwać do uzupełniania braku formalnego poprzez poprawienie w tym zakresie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji organ stopnia podstawowego naruszył także przepis art. 9 k.p.a., obligujący organy administracji do należytego i wyczerpującego informowania właściwie określonych stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Oceniając zatem za chybiony podnoszony przez skarżących zarzut uznania za adresata decyzji osoby, która nie składała wniosku o ustalenie warunków zabudowy, przy czym jak później przyznało Kolegium w udzielonej odpowiedzi na skargę, iż zarzuty skarżących w tym zakresie dotyczyły błędu pisarskiego, który pojawił się w uzasadnieniu decyzji, gdzie jako podmiot wnioskujący wskazano: "B.", przyjdzie zauważyć, że Kolegium w sposób niejednoznaczny wyjaśniło powyżej przedstawione kwestie, co mogło prowadzić w tym zakresie do dalszych nieprawidłowości, o czym może z kolei świadczyć chociażby znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie z dnia 3 stycznia 2013 r., w którym w rozdzielniku wymienia się podmiot: "A.".

Zasadnie z kolei skarżący wytknęli Kolegium nieprawidłowe doręczenie decyzji, którą przesłano obu małżonkom jedną przesyłką. Prawidłowo decyzja, jak również inne pisma procesowe powinny zostać doręczone odrębnie każdej ze stron postępowania, wobec braku stosownych pełnomocnictw. Okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu dla toku postępowania skoro oboje małżonkowie następnie wnieśli skargę na to rozstrzygnięcie. Rację mają również skarżący, że organ II instancji nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołania przez co naruszył zasady postępowania administracyjnego.

Powyższe uchybienia przepisom postępowania nie mają jednak istotnego wpływy na wynik sprawy administracyjnej, gdyż z uwagi na wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 13 listopada 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W tej to sytuacji opisane wyżej uchybienia, wobec jasnej dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego.

Z tych też powodów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.