I OSK 1366/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z 26 marca 2013 r., II SA/Go 165/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę "[...]" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. G. na informację Starosty Zielonogórskiego z [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy zaskarżone pismo mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że akty te i czynności stanowią jedną z form działalności administracji publicznej, realizowaną w ramach kompetencji organu i mają charakter jednostronny i władczy. Stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Konieczne jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona informacja Starosty nie posiada tej ostatniej cechy, ponieważ brak jest bezpośredniego związku między jej treścią a sferą praw i obowiązków skarżącej Spółki. Stanowi tylko wyraz wiedzy organu, ustalonej na podstawie posiadanych rejestrów, co do możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych Spółki. Nie przydaje Spółce żadnego uprawnienia, ani nie nakłada na nią obowiązków.

Podsumowując, Sąd uznał, że informacja Starosty z [...] listopada 2012 r. nie stanowi żadnej z form działalności organów administracji podlegających kontroli Sądu, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a co za tym idzie nie może być przedmiotem oceny merytorycznej.

Tym samym skład orzekający nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wyrażonego w postanowieniach o sygnaturach II SA/Go 666/12 i II SA/Go 667/12, w których przyjęto, że informacja Starosty udzielona w przedmiocie możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a odrzucono skargę z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, jakie przysługiwały stronie skarżącej przed wniesieniem skargi do Sądu.

W skardze kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.) poprzez uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i odrzucenie skargi, mimo że informacja Starosty z [...] listopada 2012 r. stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. uprawnia do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na pracę przez cudzoziemca. Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.: 1) art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z. w zw. z art. 88a u.p.z. poprzez uznanie, że wydana przez Starostę na podstawie tego przepisu informacja nie kreuje żadnych obowiązków lub uprawnień po stronie skarżącej spółki, mimo że uzyskanie takiej informacji stanowi warunek sine qua non ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na pracę przez cudzoziemca; 2) § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2009 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca (Dz. U. Nr 16, poz. 84), poprzez uznanie, że informacja Starosty stanowi jedynie wyraz wiedzy organu ustalonej na podstawie posiadanych rejestrów.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wyjaśniła, że w ramach prowadzonej działalności wykonuje zlecenia na rzecz innych podmiotów przy pomocy zatrudnianych osób, w tym cudzoziemców. Z uwagi na brak możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych w oparciu o obywateli polskich, w ostatnim czasie Spółka coraz częściej ubiega się o zatrudnienie cudzoziemców. Spółka zamierzała wystąpić do Wojewody Lubuskiego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemców z uwagi na stwierdzony uprzednio brak zainteresowania ofertami pracy w kraju. Jednym z warunków wydania przez Wojewodę zezwolenia na pracę cudzoziemców jest uzyskanie informacji Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy. W tym celu strona skarżąca dokonała zgłoszenia krajowej oferty pracy w Powiatowym Urzędzie Pracy w Zielonej Górze celem uzyskania odpowiedniej informacji. W wydanej informacji wskazano, że pozyskanie pracowników na przedstawione przez Spółkę stanowisko jest możliwe. W związku z treścią uzyskanej informacji, Wojewoda nie może wydać zezwolenia na pracę cudzoziemców. Tym samym Spółka została pozbawiona możliwości zatrudnienia potrzebnych jej pracowników i wywiązania się z zawartych wcześniej kontraktów. Pomimo tego, że zdaniem Starosty zaspokojenie potrzeb kadrowych Spółki jest możliwe, żaden z bezrobotnych nie był zainteresowany propozycją zatrudnienia w czasie kiedy organ prowadził rekrutację.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że informacja Starosty nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pogląd, że do aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy zaliczyć również różnego rodzaju zaświadczenia i poświadczenia (a do tej kategorii zdaniem skarżącej Spółki należy zaliczyć informację Starosty) jest prezentowany w doktrynie. Istnieje też bezpośredni związek pomiędzy informacją Starosty a możliwością realizacji uprawnienia przez Spółkę, stosownie do streści art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z. określającego warunki wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Brak zezwolenia wpływa m.in. na możliwość realizacji zobowiązań przez Spółkę, a więc dotyczy sfery interesów majątkowych Spółki.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że informacja Starosty stanowi tylko wyraz wiedzy organu ustalonej na podstawie posiadanych rejestrów i nie przyznaje Spółce żadnego uprawnienia, ani nie nakłada obowiązków. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, świadczy to o pominięciu treści art. 88a ust. 1 u.p.z. w zw. z art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z. Z uwagi na brak informacji Starosty o odpowiedniej treści, Wojewoda nie może wydać zezwolenia na pracę cudzoziemców. Wbrew stanowisku Sądu, informacja przyznaje więc Spółce uprawnienie do ubiegania się o zezwolenie na pracę cudzoziemca, co z kolei wiąże się ze sferą jej interesów ekonomicznych.

Przedmiotowa informacja stanowi wyraz wiedzy organu, ustalony jednakże nie tylko na podstawie posiadanych rejestrów, ale ponadto po przeprowadzeniu procesu rekrutacji, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Wydanie przez Starostę informacji o istnieniu możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy stanowi w istocie odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o jego wydanie. Odmowa przyznania takiej informacji stwarza sytuację, w której podmiotowi, który ubiega się o jej wydanie nie przysługuje żadna możliwość kontroli jej sporządzenia, ani odwołania się od niej, nawet jeżeli treść tej informacji jest niezgodna z rzeczywistością. Na podstawie udzielonej informacji Wojewoda wyda decyzję negatywną dla skarżącej Spółki i nie sposób będzie zarzucić tej decyzji wadliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca jest uzależnione między innymi od przedstawienia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy. Do wniosku o wydanie zezwolenia należy więc dołączyć informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jeżeli jest ona wymagana (por. też § 6 ust. 1 pkt 9 cyt. rozporządzenia).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja starosty właściwego ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy ma charakter zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W niniejszej sprawie podstawą wydania zaświadczenia, nazwanego "informacją" jest więc art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z. Szczegółowa regulacja dotycząca treści tej informacji i sposobu jej wytworzenia została określona w przepisach ustawy oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2009 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca (por. § 5 tego rozporządzenia).

Informacja, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z. jest zaświadczeniem: postępowanie w tej sprawie wszczyna się na żądanie osoby uprawnionej (nie jest możliwe wydanie zaświadczenia z urzędu), a udzielona informacja nie jest oświadczeniem woli, ale wiedzy, ponieważ nie rozstrzyga sprawy a potwierdza określone fakty (w tym wypadku kwestię możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub negatywny wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy). Brak elementu oświadczenia woli odróżnia więc wyraźnie zaświadczenia od aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego - zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom" (por. teza 2 wyroku NSA z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47, wyrok NSA z 24 listopada 2006 r., I OSK 88/06, czy też wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Jego moc dowodowa trwa tak długo, dopóki nie zostanie obalona za pomocą innych dowodów (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, art. 217, tezy I.5, I.11-14 i cyt. tam literatura).

Zarzut naruszenia § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2009 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca, poprzez uznanie, że informacja Starosty stanowi jedynie wyraz wiedzy organu ustalonej na podstawie posiadanych rejestrów jest niezasadny. Ustawodawca dopuszcza określoną procedurę poprzedzającą oświadczenie wiedzy organu, jakim jest informacja o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z. i w tym zakresie stanowi rozwiązanie szczególne wobec przepisu art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Podobnie, dopuszczone zostało przedłużenie maksymalnie siedmiodniowego terminu określonego w art. 88c ust. 2 pkt 1 u.p.z. (por. art. 217 § 3 k.p.a.) do 14 dni, w przypadku organizowania rekrutacji wśród bezrobotnych i poszukujących pracy (por. art. 88c ust. 2 pkt 2 u.p.z.). Przytoczone rozwiązania szczególne nie przekreślają charakteru informacji wydawanej przez starostę.

Udzielona informacja ma znaczenie dowodowe w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pracę i w tym zakresie jest istotna dla adresata podczas ustalania jego praw i obowiązków, ale samodzielnie nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Nie można więc uznać, że bezpośrednio dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Bezpośrednio o prawach i obowiązkach pracodawcy przesądza natomiast właściwy wojewoda w zezwoleniu, którego ocenie podlegać będzie również dołączona przez pracodawcę informacja uzyskana od starosty. W szczególności organ będzie mógł stwierdzić, jakie skutki dla postępowania w sprawie wydania zezwolenia, w kontekście warunku jakim jest "negatywny wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy" (art. 88c ust. ust. 1 pkt 2 in fine u.p.z. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia), ma sformułowanie użyte w niniejszej sprawie przez starostę, a związane z przeprowadzoną rekrutacją wśród bezrobotnych i poszukujących pracy: "po przedstawieniu warunków zatrudnienia dotyczących zgłoszonych miejsc pracy wszystkie osoby oświadczyły na piśmie, że nie są zainteresowane ww. propozycją". Następnie, dopiero po wyczerpaniu trybu instancyjnego, w przypadku wniesienia skargi, do kontroli zezwolenia będzie uprawniony właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Dlatego też za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z.

Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z akt sprawy wynika, że skarga koncentrowała się na wykazywaniu, że informacja była nierzetelna i sprzeczna ze stanem faktycznym.

Od zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia, można jedynie przeprowadzić przeciw niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał (nie służy mu bowiem powaga rzeczy osądzonej, chyba że inne rozwiązania wynikają z przepisów szczególnych). Samo zaświadczenie nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. także M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, art. 219, teza 2 i cyt. tam orzecznictwo i literatura).

Skoro zaświadczenie nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to skargę "[...]" sp. z o.o. należało odrzucić, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.