II SA/Wr 429/13

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną po wcześniejszym dwukrotnym uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzji wydanej w tej sprawie z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ustalił dla E. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr 163/2, obręb W. M.. Decyzję tę wydano działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 ust. 2, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W treści decyzji organ lokalizacyjny określił rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji; wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich; granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych a także linie rozgraniczające teren inwestycji. W uzasadnieniu decyzji burmistrz przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz argumentację prawną, a w jego zakończeniu stwierdził, że w związku z tym, iż działka nr 162 jest użytkowana rolniczo, to lokalizacja budynku gospodarczego na działce nr 163/2 bezpośrednio przy granicy nie wpłynie negatywnie na dostępność światła na działce nr 162. Ponadto organ uznał, że w przypadku lokalizacji zabudowy na działce nr 162, która ma szerokość tylko 12 metrów może również wystąpić konieczność usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr 163/2. Z treści decyzji wynika również, że ma ona na celu legalizację istniejącego budynku gospodarczego oraz że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od opisanej decyzji odwołanie wniosła A. J. zarzucając, że jako współwłaścicielka działki nr 163/2 nie wyraża zgody na dokonaną zabudowę. Wskazała również, że przedmiotowy obiekt usytuowany został na granicy z działką nr 162, której także jest właścicielką, a takie usytuowanie skutkuje odprowadzaniem wód opadowych na jej nieruchomość.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przedstawił rozważania dotyczące sposobu interpretacji § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 56, poz. 461) oraz charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, w których wykorzystano poglądy prezentowane w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Reasumując ten wywód kolegium wskazało, że bezspornie "organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5m od granicy działki i to niezależnie, czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej, czy już zrealizowanej". Jednocześnie Kolegium zastrzegło, iż nie rozstrzyga "wątpliwości", czy dla inwestycji zrealizowanej takiej dyspensy będzie mógł udzielić organ nadzoru budowlanego.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał na nieprawidłowości postępowania dowodowego i konieczność wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności kwestii związanych z geometrią dachu. Organ zwrócił uwagę, że w zaskarżonej odwołaniem decyzji (lit. B pkt 4 lit. b-d) organ lokalizacyjny określił różną geometrię dachu dla obiektu zrealizowanego. Przy czym, ustalając wymogi związane z geometrią dachu, organ posłużył się pojęciem budynek dla każdego z ustaleń ("ustalenia dla budynku o dachu płaskim" - lit. b; "ustalenia dla budynku o dachu jednospadowym" – lit. c; "ustalenia dla budynku o dachu dwuspadowym" - lit. d). Takie określenia – zdaniem kolegium - mogą budzić uzasadnione wątpliwości, co do liczby budynków. Z osnowy decyzji wynika tymczasem, że warunki zabudowy ustalane są dla jednego budynku gospodarczego. Oczywiście można mieć na podstawie akt sprawy uzasadnione przypuszczenie, że inwestycja dotyczy jednego budynku realizowanego etapami z trzema różnymi dachami. Samo przypuszczenie jest tu jednak niewystarczające. Okoliczności te muszą zostać udowodnione i wyjaśnione, tym bardziej, że budynek jest już zrealizowany. Przyjmując nawet, że określona w decyzji geometria dachu dotyczy poszczególnych części jednego budynku, nadal nie jest jasne, dla jakich części dach ma być płaski, jednospadowy, czy wielospadowy.

Ponadto kolegium wskazało, że w tym zakresie analizę sprawy należy rozpocząć od złożonego przez inwestora wniosku. Stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać, charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. W rozpatrywanej sprawie zabrakło dokładnego graficznego przedstawienia gabarytów inwestycji z uwzględnieniem zwłaszcza geometrii dachu. Zdaniem kolegium skoro wniosek nie zawierał wszystkich obligatoryjnych elementów i pozostawały wątpliwości co do terenu objętego inwestycją (a faktycznie przedmiotu postępowania), organ powinien powstrzymać się od rozpoznania sprawy i - zgodnie z art. 64 § 2 kpa - wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Dalej kolegium stwierdziło, że niezależnie od konieczności szczegółowego przedstawienia gabarytów planowanej inwestycji w złożonym wniosku, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ lokalizacyjny zobowiązany był do ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przy inwestycji zrealizowanej niewątpliwie organ powinien przeprowadzić dowód z oględzin celem ustalenia rodzaju inwestycji i jej parametrów, z udokumentowaniem (w tym także fotograficznym) przeprowadzonego dowodu, a takie czynności nie zostały w rozpatrywanej sprawie wykonane. W uzasadnieniu kolegium zwróciło też uwagę, że opisowe ustalenia geometrii dachu w decyzji lokalizacyjnej są w tym przypadku niewystarczające. Jest tak dlatego, że geometria dachu jest odmienna dla poszczególnych elementów jednego budynku i opisowe ustalenia nie rozstrzygają dla jakich części dach ma być płaski, jednospadowy czy wielospadowy. Uwarunkowania zrealizowanej inwestycji wymagają zatem odniesienia także do części graficznej decyzji. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji (ust. 1). Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii (ust. 2). Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. (ust. 3). W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających (ust. 4). W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń (ust. 5). W ocenie organu odwoławczego w kontekście powołanego przepisu i ustaleń stanu faktycznego nie ma wątpliwości, że w części graficznej decyzji winno być jednoznacznie określone, jakie cześć budynku charakteryzują się dachem płaskim, jakie jednospadowym, a jakie wielospadowym.

Nie godząc się z przytoczonym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, E. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji kolegium, zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie dokonał należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominął istotną okoliczność, a mianowicie to, że przedmiotowy budynek gospodarczy został usytuowany przy granicy z sąsiednią działką za zgodną ówczesnych właścicieli tej działki. W uzasadnieniu skargi przedstawiono okoliczności wybudowania w latach 80-tych budynku gospodarczego i kurnika oraz odbudowy kurnika po jego zniszczeniu jesienią 1991 roku. W zakończeniu skarżący wyjaśnił, że współwłaścicielka nieruchomości chce go zmusić "do rozbiórki budynków gospodarczych, wzniesionych jeszcze w ubiegłym wieku" oraz krytycznie ocenił czynności dokonane w sprawie przez organ odwoławczy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 1 czerwca 2011 r. uczestniczka postępowania A. J. oświadczyła, że rozstrzygnięcie pozostawia do uznania sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt 759/10) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy korzystając po raz trzeci z kompetencji przyznanej mu w art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnił swoją decyzję potrzebą usunięcia przez organ pierwszej instancji wskazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej uchybień formalnych i potrzebą ustalenia stanu faktycznego w zakresie geometrii dachu zrealizowanego budynku gospodarczego, zalecając jednocześnie, aby ustalenia organu w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w ustaleniach tekstowych i graficznych. Sąd zwrócił uwagę, że w uzasadnieniach poprzednio wydanych w tej sprawie przez kolegium decyzji kasacyjnych nie wskazywano jako powodów uchylenia takich przesłanek mimo tożsamości wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i tożsamości zapisów dotyczących geometrii dachu w decyzjach organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Za istotne sąd uznał również to, że organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję nie skorzystał z uprawnienia przyznanego przez ustawodawcę organowi o takim statusie w przepisie art. 136 k.p.a. W ocenie sądu w trybie tego przepisu organ II instancji – nie przekraczając dozwolonych granic postępowania dowodowego i nie naruszając zasady dwuinstancyjności – mógł podjąć czynności zmierzające do usunięcia uzasadnionych braków formalnych oraz wyjaśnienia kwestii podnoszonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji sąd uznał, że organ drugiej instancji orzekając w rozpoznawanej sprawie nadużył uprawnienia określonego w art. 138 § 2 k.p.a., naruszając jednocześnie art. 8 tej ustawy. Ponadto dla sądu niezrozumiałe były określone przez kolegium wymagania dotyczące zawartości części graficznej decyzji ustalającej warunku zabudowy, szczególnie odnoszące się do typów dachów dla poszczególnych części budynku. W ocenie sądu organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy nie może w tak jednoznaczny – jak określa to kolegium – sposób determinować koncepcji inwestora czy projektanta. Takie elementy zamierzonej zabudowy należy określić w projekcie przedłożonym na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Nie zgodziwszy się z tak ukształtowanym wyrokiem sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając przywołanemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego i prawa materialnego oraz wnosząc o jego uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2422/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA podał, że w jego ocenie sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie została prawidłowo przeprowadzona, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy istniała podstawa prawna do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego już budynku gospodarczego, stanowiącego samowolę budowlaną. Tymczasem dla wyjaśnienia tej kwestii niezbędne jest precyzyjne ustalenie, kiedy został wybudowany obiekt budowlany podlegający legalizacji. Jak wynika z akt sprawy w tym przypadku, legalizacja prawdopodobnie dotyczy samowoli budowlanej popełnionej w latach osiemdziesiątych XX wieku, czego nie ustalono dokładnie w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, a co ma istotne znaczenie w sprawie. Ustalenie daty zakończenia budowy budynku gospodarczego jest niezbędne z uwagi na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, który odnosi się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1995 r., tak więc o tym, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie, powinno decydować to, czy budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał jedynie, że wydawana w sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy odnosi się do budynku istniejącego, co – zdaniem sądu – nie jest okolicznością wyłączającą możliwość wydania decyzji w tym przedmiocie. W istocie materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla budynku istniejącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala jednak na dokonanie bezspornych ustaleń co do daty zakończenia budowy tego budynku. Złożone do akt sądowych dokumenty przez pełnomocnika E. Z. przy piśmie z dnia 27 stycznia 2011 r. (k. 36-52) wskazują, że budowa budynku gospodarczego mogła być zakończona nawet przed dniem 1 stycznia 1995 r. W takiej sytuacji nie mógłby mieć zastosowania w sprawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a jedynie "przepisy dotychczasowe", co wynika z art. 103 ust. 2 tej ustawy.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za dotychczasowym, od lat utrwalonym rozumieniem przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zważyć należy, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. miał zapobiec naruszeniu zasady lex retro non agit i tak należy rozumieć zwrot "przepisy dotychczasowe", do których odsyła ten przepis. Samowola budowlana jest to delikt administracyjny, naruszenie przepisów prawa obowiązujących w dacie popełnienia tego czynu, co wynika z brzmienia art. 3 i art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i nie można w takich przypadkach przez analogię odwoływać się do przepisów, które weszły w życie wiele lat później (31 maja 2004 r.), czy też orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego do tych przepisów. Nie ma też podstaw prawnych, aby procedurę analogiczną do tej, która została przewidziana w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. po zmianach ustawy, które weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r. i 31 maja 2004 r., stosować w przypadkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie ma też podstawy prawnej, aby w tych przypadkach nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak też pamiętać, że przepisy art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r.), umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy po zakończeniu budowy, nie dotyczą wszystkich samowoli budowlanych, niezależnie od daty ich powstania. Poza tym powyższe przepisy stanowią wyjątek od zasady wynikającej z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z ustawy Prawo budowlane, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy uzyskać przed wydaniem pozwolenia na budowę i przed rozpoczęciem budowy, a wyjątków od zasady nie można w drodze wykładni rozszerzającej przenosić na inne stany faktyczne.

Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmierzając do ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pozyskał kopie decyzji organów nadzoru budowlanego dotyczące spornej zabudowy. I tak w ostatecznej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] r. nr [...] (k. 183 akt sądowych) stwierdzono, że "ze szkicu polowego nr 8 sporządzonego w efekcie pomiaru z czerwca 1994 r. przez geodetę uprawnionego Z. P. (...) wynika, że na chwilę jego sporządzenia przedmiotowy obiekt istniał tylko w postaci prostokąta, którego ściana dłuższa usytuowana była prostopadle do granicy z działką nr 162. Bezsprzecznie zatem po czerwcu 1994 r. przedmiotowy obiekt był rozbudowywany. Obecnie jest to bowiem obiekt piętrowy w kształcie litery ‘L’". Na podstawie przytoczonych w uzasadnieniu decyzji zeznań szeregu świadków DWINB stwierdził, że "z uwagi zatem na fakt, iż budowa przedmiotowego obiektu, od samego początku realizowana samowolnie, nie została zakończona do 1 stycznia 1995 r., zastosowanie w stosunku do niej będzie miała regulacja ustanowiona w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.".

Sąd dążąc do ponownego rozpoznania sprawy uzyskał informację od Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy P. (pismo z dnia 1 lipca 2013 r., k. 188 akt sądowych), że po doręczeniu decyzji SKO we W. z dnia [...] r. organ lokalizacyjny nie dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy. Nadto w piśmie zawarto informację, że Rada Miasta i Gminy P. uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi W. składającej się z obrębów W. M. i W. W. (Dz.Urz.Woj.Doln. z [...]), który to plan obejmuje m.in. sporną nieruchomość. Jak ustalono uchwała weszła w życie po 30 dniach od jej publikacji, która nastąpiła w dniu 17 grudnia 2012 r.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 190 p.p.s.a., sąd wojewódzki, któremu sprawa została przekazana przez NSA, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dalej trzeba powiedzieć, że kontrola sądowoadministracyjna dotyczy w niniejszym przypadku ostatecznej decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Charakterystyczną cechą wymiaru sprawiedliwości wykonywanego przez sąd administracyjny jest właśnie to, iż sprawowany jest on w oparciu o badanie konkretnych dokonanych w przeszłości działań organów administracji. Sąd kontrolując decyzję administracyjną, bada czy jest ona zgodna z prawem, które obowiązywało w chwili jej wydawania. Kontrola ta jest sprawowana w oparciu o materiał dowodowy i ustalenia poczynione w zakończonym postępowaniu administracyjnym.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2422/11, ustalenie daty zakończenia budowy budynku gospodarczego należącego do E. Z. jest niezbędne z uwagi na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, który odnosi się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1995 r., tak więc o tym, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie, powinno decydować to, czy budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r.

W realiach niniejszej sprawy te wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego mają to znaczenie, że sąd rozpoznający obecnie skargę i dokonujący kontroli legalności zaskarżonej decyzji, musi ocenić, czy w decyzji tej rozważono należycie kwestię daty powstania spornego obiektu. Uwzględniając powyższe, należy powiedzieć, że zdaniem sądu w składzie obecnie rozpoznającym niniejszą sprawę zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji art. 7 k.p.a. stanowił, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ponowna kontrola sądowoadministracyjna ostatecznej decyzji administracyjnej SKO we W. z dnia [...] r. wykazała, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania i znanego organowi na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie było możliwe dokonanie rzetelnej oceny, czy dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Braki w tym zakresie – to jest de facto w zakresie ustalenia daty zakończenia budowy spornego obiektu – należało uzupełnić, by móc przejść do fazy rozstrzygnięcia sprawy w jeden z przewidzianych prawem sposobów. Naruszenie prawa w tym przypadku polega na tym, że organ odwoławczy nie dowiódł w postępowaniu drugoinstancyjnym tego, z jakich powodów i w jakim trybie organ lokalizacyjny ustalał warunki zabudowy dla obiektu budowlanego już istniejącego. W zaskarżonej decyzji podniesiono tylko, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla inwestycji zrealizowanej i przywołano tezę wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 756/09. Tymczasem ustalenie okoliczności, kiedy powstała sporna zabudowa powinno w realiach niniejszej sprawy poprzedzać merytoryczne rozważania na temat dopuszczalnych warunków zabudowy dla nieruchomości inwestora. Ustalenie, czy obiekt budowlany powstał przed czy po dniu 1 stycznia 1995 r. (data wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r.), miałoby istotne znaczenie dla dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornego obiektu. Trzeba zatem stwierdzić, że zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy był niepełny, albowiem nie pozwalał na dokonanie ustaleń w powyższym zakresie. Siłą rzeczy niedostatki materiału dowodowego rzutowały na brak rozważań organu co do daty powstania spornego obiektu, a co za tym idzie sprawiły, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa. W tym stanie rzeczy sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Nawiązując jeszcze do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, trzeba powiedzieć, że ustalenie daty zakończenia budowy spornego obiektu nie mogło nastąpić obecnie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w granicach rozpoznawanej skargi. Godzi się bowiem wskazać, że zgromadzony przed dniem wydania zaskarżonej decyzji przez organy obu instancji materiał dowodowy – o czym już była mowa – nie pozwalał na ustalenie daty powstania spornego budynku. Natomiast sąd administracyjny w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie było zatem możliwe dokonywanie przesłuchiwania świadków przez sąd i stosowanie podobnych środków dowodowych na etapie postępowania sądowego, jednakże stosowanie tego typu środków byłoby co do zasady dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym.

Niezależnie od tego, co do tej pory powiedziano, trzeba wskazać, że na gruncie art. 190 p.p.s.a. sformułowano tezę, że istnieje możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej w wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość taka zachodzi, jeżeli po wydaniu tego wyroku, a przed ponownym jej rozpoznaniem przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy lub zmienił się stan prawny (tak: NSA w wyroku z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1023/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie sąd ponownie rozpoznający skargę na obecnym etapie, a więc po prawie trzech latach od wydania zaskarżonej decyzji, nie może nie wziąć pod uwagę nowych okoliczności sprawy, znanych sądowi z urzędu. Trzeba bowiem wskazać, że działka nr 163/2, obręb W. M., której dotyczyła zaskarżona decyzja, znalazła się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta i Gminy P. Nr [...] z dnia [...] r., Dz.Urz.Woj.Doln. z [...]). Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpatrując ponownie sprawę uwzględni powyższą okoliczność i oceni, czy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być kontynuowane. Rozważania w tym zakresie organ zawrze w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a.