II SA/Wr 366/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 127 § 3 i art. 157 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. (znak [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] r. NR [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. (znak [...] ) w zakresie ustalającym w pkt 1.1. tej decyzji opłatę za usunięcie drzew w wysokości 363 290, 24 zł. Na uzasadnienie organ wskazał, że wnioskiem z dnia 8 czerwca 2012 r. A. S.A. z siedzibą w N. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] r. (znak [...]) w zakresie wskazanym w punkcie II tej decyzji, to jest ustalającym opłatę w wysokości 393 290, 24 zł za usunięcie drzew. Wnioskodawca wskazał, że organ pierwszej instancji nie podjął działań w celu ustalenia stanu prawnego i faktycznego aktualnego w 1977 r. Podniósł, że w trakcie spotkania przedstawicieli Urzędu Miasta W. z przedstawicielem strony ujawniono dane dotyczące przeznaczenia działki, na której rosną drzewa, zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1977 r. Zarzucił, że pomimo ujawnienia tych informacji organ pierwszej instancji wydał decyzję rażąco sprzeczną z art. 86 ust. 1 pkt 7 Ustawy o ochronie przyrody. Wskazał też, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...]r., dotyczące tego samego terenu i objętego tym samym planem zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim powołane tam fakty i dowody dla uzasadnienia nieodpłatnego zezwolenia na wycinkę drzew mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w kwestionowanej części. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przedstawił historię postępowania o wznowienie nieważności o wszczęcie którego wniosła A. S.A. jako podstawę prawną powołując ujawnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i dowodów - protokołu z 2 czerwca 2011 r. i wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z [...] r. Prezydent Miasta W. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] r. zezwalającą na wycinkę drzew i ustalającą opłatę. Organ pierwszej instancji dokonał przy tym merytorycznej oceny przesłanek wznowieniowych. Postanowienie Prezydenta Miasta W. zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] r., które przekazało też sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na dwufazowość postępowania wznowieniowego i zaleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia zachowania terminów do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Następnie organ pierwszej instancji, dokonując analizy wymogów formalnych wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, odmówił wznowienia postępowania wskazując, że podanie zostało wniesione po terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało to postanowienie w mocy a skargę wniesioną przez A. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił.

Dnia 8 czerwca 2012 r. A. S.A. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. wydanej przez Prezydenta Miasta W. w zakresie ustalającym w pkt II. tej decyzji opłatę za usunięcie drzew w wysokości 393 290, 24 zł.

W decyzji z [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] r. w zakresie ustalającym w pkt II. tej decyzji opłatę za usunięcie drzew w wysokości 393 290, 24 zł. Uzasadniając swą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło uwagę na niekonkurencyjność nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, w myśl której każdy tryb ma na celu usunięcie wadliwości określonego rodzaju i nie wolno stosować ich zamiennie. Przesłanek wznowienia postępowania nie można odnosić do stanu faktycznego i prawnego o którym mowa w art. 156 k.p.a., czyli stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium zaznaczyło, że rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest naruszeniem kwalifikowanym i nie dotyczy każdego naruszenia prawa. Kolegium przyznało, że w postępowaniu, które prowadził organ pierwszej instancji, nie wykazano, że usuwane drzewa zostały nasadzone na nieruchomości po tym jak nieruchomość ta została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane, przy czym postępowanie to, zdaniem kolegium, nie było kompletne. Jednakże w ocenie kolegium okoliczność, że przedmiotowe działki przeznaczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1977 r. (uchylonym w 1989 r.) na cele budowlane, wyszła na jaw dopiero podczas innego postępowania które prowadził organ pierwszej instancji w związku z wydaniem decyzji z [...] r. Organ pierwszej instancji prowadził to postępowanie w zakresie nie pobierania opłaty na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Natomiast jeszcze w listopadzie 2011 r. organ pierwszej instancji nie dysponował zatwierdzonym tekstem planu zagospodarowania przestrzennego, zaś tekst będący wówczas w dyspozycji tego organu pozostawał w sprzeczności z przedstawionym przez stronę wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, zdaniem kolegium, wyrys planu strona przedstawiła już po wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności podczas spotkania w dniu 2 czerwca 2011 r. Prowadząc postępowanie, zakończone decyzją z [...] r., organ pierwszej instancji usiłował uzyskać zatwierdzoną wersję planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do usunięcia ujawnionych rozbieżności. Dopiero uchylenie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. i ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego pozwoliło organowi pierwszej instancji pozyskać dowody świadczące o przeznaczeniu nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego z 1977 r. uchylonym w 1989 r. Ustalenia te nie były jednak, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., częścią materiału dowodowego dotyczącego wydania decyzji z [...] r. objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Nowe ustalenia stały się podstawą wskazanej decyzji z [...] r., nie były natomiast częścią materiału dowodowego dotyczącego wydania decyzji z [...] r. objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyraziło przekonanie, że błędne ustalenie stanu faktycznego przez niezebranie pełnego materiału dowodowego powinno być rozpatrywane na gruncie postępowania wznowieniowego a nie postępowania o stwierdzenie nieważności. Organ drugiej instancji stwierdził przy tym, że zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego i organ administracji publicznej winien przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu, jednak nie oznacza to, że strona jest całkowicie zwolniona z realizacji obowiązku wskazywania dowodów i nie powinna wykazywać w tym zakresie aktywności. Składając wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew A. S.A. nie wskazała na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1977 r., nie przedłożyła żadnych dokumentów związanych z tym planem, a do wniosku dołączyła jedynie wypisy z rejestru gruntów, które informują jedynie o aktualnym sposobie użytkowania i nie są podstawą do nie pobierania opłaty. Ponadto wypis z miejscowego planu strona przedstawiła dopiero na spotkaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. a więc już po wydaniu decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyraziło pogląd, że brak jest wiarygodnych dowodów w dniu wydania decyzji z [...] r. aby organ pierwszej instancji posiadał dowody dotyczące zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z 1977 r. i działał świadomie w celu udaremnienia słusznych żądań strony. Kolegium wskazało również, że także stan faktyczny, ustalony przez organ pierwszej instancji w decyzji z [...] r., na którą strona powołała się w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie wskazuje na to aby wydając decyzję z [...] r. Prezydent Miasta W. działał w celu świadomego pokrzywdzenia strony, albowiem z treści uzasadnienia decyzji z [...] r. wynika, że dopiero w listopadzie 2011 r. organ pierwszej instancji pozyskał materiał niezbędny do ustalenia, że nieruchomości przewidziane były w planie zagospodarowania przestrzennego z 1977 r. na cele budowlane.

Pismem z dnia 27 grudnia 2012 r., A. S.A. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej w pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r., odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].. A. S.A. zarzuciła decyzji kolegium naruszenie prawa materialnego - art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i ustalenie opłaty, gdy była ona nienależna czym, zdaniem A. S.A., rażąco naruszono prawo; naruszenie prawa procesowego - art. 7 k.p.a, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, przez nie usunięcie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w postaci niezastosowania normy prawa powszechnie obowiązującego której źródłem był Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W. zatwierdzony uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...]1977 r., naruszenie prawa procesowego - art. 107 § 3 k.p.a, przez sporządzenie niepełnego i wadliwego uzasadnienia decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że celem niniejszego postępowanie jest ustalenie czy Prezydent Miasta W. wydając dnia [...] r. decyzję (znak [...]) dopuścił się rażącego naruszenia prawa w pkt 1.1. tej decyzji w której naliczył A. S.A. z siedzibą w N. opłatę w wysokości 363 290, 24 zł za usunięcie 100 drzew. Po wydaniu tej decyzji okazało się bowiem, że działka nr 1 obręb nr 40 P. w W., na której rosną drzewa, objęta była w 1977 r. Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...]1977 r. Zgodnie z tym planem wskazana działka przeznaczona była na cele budowlane. Zdaniem A. S.A. organ pierwszej instancji nie miał więc prawa pobrać opłaty gdyż wyklucza to art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j. t. Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 z późn. zm.).

Przesłanki eliminacji ostatecznej decyzji organu administracji publicznej z obrotu prawnego przez uznanie jej nieważności przewiduje art. 156 § 1 k.p.a. Stan faktyczny sprawy pozwala na analizę pod kątem ewentualnego rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, ). Nie ulega przy tym wątpliwości, że rażącym naruszeniem prawa jest nie tylko rozstrzygnięcie sprzeczne z niewątpliwym stanem prawnym objętym konkretną decyzją administracyjną, ale rozstrzygnięcie które szczególnie istotnie narusza prawo, przy czym naruszenie takie trudno zaakceptować z punktu widzenia celów praworządnego państwa. Nie każde naruszenie prawa, nawet istotne z punktu widzenia interesu strony, jest rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko takie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z 28 lutego 2012 r. stwierdził, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych, zaś utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa" (sygn. akt V SAlWa 2412/11, LEX 1139733 ).

Nie ulega wątpliwości, że samorządowe kolegium odwoławcze w niniejszym składzie nie mogło dokonać analizy stanu faktycznego pod kątem przesłanek przewidzianych wart. 145 § 1 pkt 7 k.p.a, Przepis ten dotyczy bowiem wznowienia postępowania, które jest nadzwyczajnym postępowaniem odrębnym od postępowania związanego ze stwierdzeniem nieważności, również będącego postępowaniem nadzwyczajnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu decyzji z [...] r. ([...]) słusznie zwróciło uwagę na niekonkurencyjność obu tych postępowań.

Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności, jako postępowanie nadzwyczajne, nie może też charakteryzować się tak szerokim zakresem czynności organu administracji publicznej jak zwykłe postępowanie odwoławcze. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z 19 czerwca 2012 r. wyraził przekonanie, że "w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności" (sygn. akt II OSK 514/11, LEX 1216741). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zarówno w składzie poprzednim jak i obecnym, nie mogło więc dokonać czynności które wykroczyłyby poza te dokonane przez Prezydenta Miasta W. w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] r. [...]). Skład rozpoznający sprawę ponownie podziela stanowisko kolegium, które wydało decyzję [...] r., że postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] r. ([...]) nie wykazało, że drzewa przeznaczone do usunięcia posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...]1977 r.). Związane to było ze stanem dokumentów, którymi dysponował organ pierwszej instancji w trakcie postępowania. Nie bez znaczenia jest to, że A. S.A. składając wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew przedłożyła jedynie wypisy z rejestru gruntów które nie zawierają informacji niezbędnych do stwierdzenia podstawy nie pobrania opłaty na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Przedłożone przez stronę wypisy informują jedynie o aktualnym sposobie użytkowania. Mając interes prawny w stwierdzeniu braku obowiązku niepobrania opłaty strona winna była przynajmniej przedłożyć stosowne twierdzenia w tym zakresie, które to twierdzenia zobligowałyby organ pierwszej instancji do podjęcia czynności w świetle art. 7 k.p.a. Podanie o zezwolenie na wycięcie drzew rosnących na określonej nieruchomości nie musi bowiem skłaniać organu administracji publicznej do badań odległej zaszłości prawnej dotyczącej tej nieruchomości tym bardziej, że konkluzja dotycząca czasu posadzenia czy wyrośnięcia drzew po zakwalifikowaniu nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane nie narzuca się prima facie. Samorządowe kolegium odwoławcze w niniejszym składzie podziela pogląd kolegium w składzie poprzednim w zakresie znaczenia czynnego udziału strony w tworzeniu materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, który zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 października 1984 r. (sygn. akt II SA 1205/84, aNSA 1984/2/98 ). Sąd ten, odrzucając pogląd o dopuszczalności całkowicie biernej postawy organu administracji publicznej w postępowaniu, stwierdził jednak, że "zebranie ( ... ) wszelkich dowodów potrzebnych do załatwienia sprawy powinno nastąpić w zasadzie w ramach toczącego się postępowania. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony".

Bierność strony w zakresie statusu prawnego działki nr 1 obręb nr 40 P.w W. nie może skłonić więc do wniosku, że treść decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] r. w pkt II. dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa. Zebrany materiał dowodowy przekonuje, że jeszcze w listopadzie roku 2011, a więc pół roku po wydaniu decyzji z [...] r. organ pierwszej instancji nie dysponował zatwierdzonym tekstem planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast tekst będący wówczas w dyspozycji tego organu był sprzeczny z wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji nie miał więc możliwości zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i niepobrania opłaty od A. S.A. za usunięcie drzew. Nie bez znaczenia jest też fakt, że przedstawiciel A. S.A. przedstawił wyrys z planu z 1977 r. już po wydaniu decyzji z [...] r., zrezygnował jednak z odwołania od niej gdy każde, nie tylko rażące, naruszenie prawa organu pierwszej instancji organ wyższej instancji musiałby wziąć pod uwagę. Względy gospodarcze, na które powołuje się strona uzasadniając rezygnację z odwołania dla szybkiego uzyskania ostateczności decyzji, nie mają tutaj żadnego znaczenia. Porzucając drogę odwołania A. S.A. skazała się na postępowania nadzwyczajne z których wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. okazał się nieskuteczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zarówno w składzie poprzednim jak i obecnym, nie dostrzegło też rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na ostateczną decyzję w sprawie szeroką (ponad potrzebę - zdaniem sądu) skargę złożyła spółka. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. poprzez nie zastosowanie normy prawa powszechnie obowiązującego, a której źródłem był Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W., zatwierdzony uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...]1977 roku, co poskutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego; naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy' tj. art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k. p.a poprzez brak wyczerpującego i należytego przeprowadzenia ponownego postępowania przez SKO w W., co poskutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Wskazując na dostrzeżone uchybienia strona skarżąca wnosi o uchylenie skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. znak [...] oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. ([...]), a na wypadek uznania przez sąd, iż w ramach określonej w art. 135 p. p.s.a. tzw. głębokości orzekania możliwe jest w granicach rozpatrywanej sprawy objęcie zakresem kontroli także decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. znak [...], o stwierdzenie nieważności także tej ostatniej decyzji, za przyznaniem kosztów postępowania według norm na rzecz strony skarżącej.

Na uzasadnienie strona skarżąca podnosi, że skarżoną decyzją sko odmówiło ponownego rozpatrzenia sprawy, zakończonej wcześniejszą decyzją tego samego organu, wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., w której zezwolono skarżącej na dokonanie wycinki , jednocześnie nakładając na nią obowiązek uiszczenia stosownej opłaty.

W zaskarżonej decyzji SKO w W. nie podzieliło zdania skarżącej, która zarzuciła wcześniejszej decyzji SKO w W. naruszenie prawa materialnego tj. art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia kwietnia 2004 o ochronie przyrody (Dz. U. 2009. 151.1220 j. t., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie i ustalenie opłaty za usunięcie drzew, podczas gdy była ona z mocy samego prawa nienależna, co miało skutkować utrzymaniem w obrocie prawnym decyzji, która rażąco narusza prawo oraz obrazy prawa procesowego, w szczególności art. 7 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, i 107 § 3 k.p.a.

Otóż SKO w W. rozpatrując kwestię obrazy zapisów art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy ochronie przyrody, której dopuszczono się w sprawie, podniosło, że ,,nie każde naruszenie prawa, nawet istotne z punktu widzenia interesu strony jest rażącym naruszeniem prawa. Dlatego SKO w W. uznało - wbrew twierdzeniom skarżącej - iż w sprawie powołane przez skarżącą uchybienia nie mogą zostać potraktowane jako rażące. W zaskarżonej decyzji SKO w W. podzieliło stanowisko kolegium, że postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta W. nie wykazało, że drzewa przeznaczone do usunięcia posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania (na cele budowlane). Związane to bryło ze stanem dokumentów, którymi dysponował organ pierwszej instancji w trakcie postępowania. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. brak zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających konieczność jego zastosowania, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Z decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie zgadza się strona skarżąca, albowiem (jej zdaniem) decyzja skarżona dotknięta jest licznymi naruszeniami prawa procesowego oraz materialnego.

Jak słusznie wskazuje SKO w W. z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu, którego treść, bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych, może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu tekstu prawnego oraz w przypadku gdy skutków społeczno-gospodarczego naruszenia prawa nie można akceptować z punktu wymagań praworządności. W szczególności o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów kompetencyjnych oraz zaniedbania i naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza stanowiące naruszenie podstawy prawnej decyzji. Ponadto zgodnie z poglądami nauki kwalifikowana obraza prawa procesowego może być uznana za rażące naruszenie prawa, jeżeli w jej skutek zostanie wydane orzeczenie zawierające wadliwe zastosowanie przepisów materialnych. Ponadto rażące naruszenie prawa zachodzi nie w przypadku oczywistej niezgodności rozstrzygnięcia z przepisem prawnym, ale również w sytuacji, gdy wadliwe orzeczenie wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jednocześnie, pomimo wystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. ponownie rozpatrując sprawę, powieliło błędy decyzji SKO w W. dnia [...] r., stwierdzając, iż w analizowanej sprawie brak podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. w sposób rażący za prawo. Bezpośrednią przyczyną wadliwego stanowiska SKO w W. jest przyjęcie, iż to skarżąca była zobligowana do poinformowania organu prowadzącego postępowanie o istnieniu MPZP dla Zespołu Miejskiego W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...]1977 roku, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym WRN nr [...]z dnia [...]1977 r. pod pozycją [...].

Konsekwencją braku uwzględnienia aktu prawa miejscowego było przyjęcie SKO w W., w ślad za Prezydentem Miasta W. - iż w analizowanej sprawie nie znajduje zastosowanie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Skutkiem tych uchybień SKO w W. utrzymało w mocy nieprawidłową decyzję SKO z dnia [...] r., pomimo zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta W.. Zdaniem strony skarżącej, wbrew twierdzeniom SKO w W. zawartych w decyzji z dnia [...] na skarżącej nie ciążył obowiązek poinformowania organu prowadzącego postępowanie, iż teren na którym znajdowały się drzewa zgodnie z MPZP dla Zespołu Miejskiego W., przeznaczony był na cele budowlane, związane z działalnością wydobycia węgla na tym terenie (symbol PE - tereny eksploatacji przemysłowej według załącznika graficznego do MPZP z 1977 r.). Zgodnie bowiem z obowiązującą ówcześnie ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47, ze zrn.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu był aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne, o charakterze wykonawczym w stosunku do ustawy. Dlatego też, w ocenie Skarżącej, fakt wołania wszystkich dowodów dotyczących przeznaczenia planistycznego działki nr 1 obręb P. w W., zarówno w postępowaniu wznowieniowym i nieważnościowym, nie znaczenia, ponieważ okoliczności te stanowiły przesłanki prawne rozstrzygnięcia, nie zaś przesłanki faktyczne. Co więcej, na okoliczność obowiązywania przepisów prawa powszechnie obowiązujących, a za taki należy uznać Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania dla Zespołu Miejskiego W. (Dz. Urz. WRN w W. nr [...] z [...]1977 r., poz. [...]) - w ogóle nie prowadzi się postępowania dowodowego. Wbrew twierdzeniom SKO w W., organ prowadzący postępowanie zobligowany jest w każdym stanie sprawy uwzględnić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z urzędu, nienależnie od inicjatywy strony. W związku z tym, brak przedłożenia przez skarżącą informacji o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zwalniało organu prowadzącego do samodzielnego ustalenia, czy teren, na którym znajdują się drzewa do usunięcia, objęty jest zapisami planu. Organ I instancji nie mógł bowiem powoływać się na nieznajomość aktów planistycznych oraz przeznaczenia działek nim objętych, ponieważ w sprawach o udzielenie zgody na wycinkę drzew przepisy miejscowych planów (derogowanych oraz współcześnie obowiązujących) należą do normy prawnej leżącej u podstawy orzekania co do meritum sprawy. W konkluzji wskazać należy, iż Prezydent Miasta W., nie uwzględniając przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. zapisów MPZP dla Zespoołu Miejskiego W., rażąco naruszył prawo, co niewątpliwie uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zapisy MPZP stanowiły bowiem powszechnie wiązujące prawo, które Prezydent Miasta W. zobowiązany był zastosować z urzędu, czemu jednak organ w sprawie uchybił. To wadliwe działanie Prezydenta Miasta W. w pełni zatem realizowało przesłankę stwierdzenia nieważności określoną wart. 156 1 pkt.2 k.p.a, dotyczącą rażącego naruszenia prawa materialnego. Ta wadliwość nie została dostrzeżona przez SKO w W. zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] r., jak również decyzją SKO w W. z dnia [...] r. wydaną w ponownie prowadzonym postępowaniu, co też miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kontynuując wskazany wątek podkreślić należy, iż skutkiem nieprawidłowo i nienależycie przeprowadzonego postępowania przez Prezydenta Miasta W., było niezastosowanie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z powołaną normą, jeżeli nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była na cele budowlane, a drzewa wyrosły na jej terenie po jej przekwalifikowaniu, posiadacz nieruchomości uprawniony jest do zwolnienia z opłaty za wyrąb. W tej sprawie jedną z przesłanek prawnych dopuszczalności odstąpienia od ustalenia opłaty za wycinkę było dokonanie należytej wykładni pojęcia "celu budowlanego", które należy rozumieć szeroko, odnosząc się do przeznaczenia terenu nieruchomości w aktach planistycznych.

Jeżeli na terenach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, wydanymi na podstawie ustaw z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47, ze zm.), z dnia 17 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 35, poz. 185, ze zm.), z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415, ze zm.) oraz z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.), przeznaczonych planistycznie na cele budowlane, następnie wyrosły drzewa, brak jest podstaw do obciążania inwestora opłatami za wycinkę drzew. Ponadto jak wskazał NSA: " wobec tego znaczenie normatywne ma przeznaczenie nieruchomości w planie w dacie posadzenia bądź wyrośnięcia drzewa a nie w dacie orzekania o zezwoleniu na usunięcie. Dlatego też kwestia, czy w dacie orzekania w przedmiocie wyrażenia zgody na usunięcie drzew, nieruchomość objęta wnioskiem leży na terenie dla którego nie ma aktualnie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma znaczenia normatywnego. Przepisu art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody nie można interpretować, kładąc nacisk, jak wyjaśnił to Sąd pierwszej instancji na pojęcie "nieruchomości po zakwalifikowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane", lecz treść normatywną należy odkodować, uwzględniając przedmiot ochrony, a więc drzewa, które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po określonym w przepisie zdarzeniu, t j: przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Trzeba także zauważyć, że w obowiązującym systemie prawa brak jest, co do zasady, obowiązku uchwalania przez gminy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta dodatkowo przemawia za przyjętym wyżej rozumieniem art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody" (por. wyrok NSA 15.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1129/11 oraz wyrok NSA z dnia 15.11.2011 r. sygn. akt II OSK 1050/11).

W konkluzji strona skarżąca wskazuje, iż w każdej sprawie dotyczącej zgody na usunięcie drzew organ ochrony przyrody obowiązany jest do ustalenia, czy teren na którym znajdują się drzewa przeznaczony był (w okresie liczonym od początku wegetacji roślin) na cele budowlane, przy czym nie ma znaczenia, czy akt planistyczny nadal obowiązuje czy nie. Jeżeli drzewa objęte wnioskiem są młodsze niż zmiana przeznaczenia nieruchomości, na której rosną, oznacza to automatycznie, iż nie zasługują na ochronę ze względu na ich tymczasowy charakter. Również w doktrynie omawiany przepis art, 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody jest rozumiany w ten sposób, że istotne jest, jakie było przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości, na której znajdują się drzewa w dacie ich posadzenia lub zasiania. Wobec tego bez znaczenia jest późniejsza utrata mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zob. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyroqy. Komentarr, ABC 2010, wyd. II, s. 385-386 oraz W. Radecki, Komentarz do ustawy o ochronie przyroqy, Warszawa 2008, s. 262). Odnosząc te uwagi do analizowanej sprawy wskazać należy, iż skarżąca we wniosku precyzyjnie określiła wiek drzew przeznaczonych do wycinki, przedstawiając w tym zakresie analizę. Zestawienie tej analizy z datą uchwalenia miejscowego planu, wskazywało, iż drzewa zostały posadzone po 1977 r. O tym niewątpliwie wskazuje wiek drzew na działce nr 1 (w wieku od 10 do 34 lat na dzień wydania decyzji, co jest bezsporne w tym postępowaniu). A zatem mając na uwadze wiek drzew, bezsprzecznie ich usunięcie z działki nr 1 nie powinno było podlegać opłacie. Tymczasem w analizowanej sprawie Prezydent Miasta W. zignorował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji spowodowało niezastosowania art. 86 ust. 1 pkt. 7 ustawy o ochronie przyrody, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających nieobciążanie skarżącej opłatą za wycinkę drzew. Prezydent Miasta W. błędnie bowiem przyjął, iż zmiana przeznaczenia terenu na cele budowlane - co uzasadniało nieobciążanie Skarżącej opłata za wycinkę drzew zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt.7 ustawy o ochronie przyrody - nastąpiła w wyniku jakiś bliżej nieokreślonych czynności faktycznych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie powyższa zmiana nastąpiła na skutek zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które organ zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Organ I instancji nie mógł powoływać się na nieznajomość aktów planistycznych oraz przeznaczenia działek nim objętych, ponieważ w sprawach o udzielenie zgody na wycinkę drzew przepisy miejscowych planów (derogowanych oraz współcześnie obowiązujących) należą do normy prawnej leżącej u podstawy orzekania co do meritum sprawy. W konsekwencji Prezydent Miasta W. nie zastosował normy prawa materialnego określonej wart. 86 ust. 1 pkt.7 ustawy o ochronie przyrody, co stanowiło rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta W.. Jednakowoż to rażące niezastosowanie normy prawa materialnego nie zostało wyeliminowane przez SKO w W., zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r., jak również w ponownie prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. Bezsprzecznie zatem - wobec naruszenia norm prawa materialnego z uwagi niezastosowanie art. 86 ust. 1 pkt.7 ustawy o ochronie przyrody, decyzja SKO w W. z dnia [...]r., jak również z dnia [...] r. zasługuje na uchylenie.

Przechodząc dalej strona skarżąca wskazuje na rażące naruszenie norm prawa procesowego. Jej zdaniem SKO w W. nienależycie przeprowadziło ponownie postępowanie, albowiem nie uwzględniło powołanych przez skarżącą we wniosku z dnia [...] r. przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. Organ I instancji w sposób rażący naruszył przepisy postępowania administracyjnego art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, działając wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W tym miejscu należy przywołać niepełny, a przez co błędny pogląd SKO w W., wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, jak również we wcześniejszej decyzji SKO w W., zgodnie z którym to na stronie postępowania ciąży w głównej mierze obowiązek przedstawienia wszelkich dowodów, albowiem to one mają bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ prowadzący postępowanie. Dla potwierdzenia, SKO w W. oparło się na poglądzie, wyrażonym w wyroku z dnia 26 października 1984 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA 1205/84), w którym słusznie zauważono, że udział strony w postępowaniu nie powinien być całkowicie bierny. Jednocześnie SKO w W. zdaje się nie dostrzegać, że w tym samym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie podaje, iż " .. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie", co niewątpliwie oznacza, że współudział strony, o którym dalej w tym samym orzeczeniu wspomina sąd, nie może usprawiedliwiać niepodjęcia przez organ prowadzący postępowanie wymaganych czynności, które doprowadzić mają do ustalenia prawdy materialnej w sprawie. Dla pełnego wyjaśnienia kwestii konieczności zbadania przez organ administracji całego materiału dowodowego oraz zasady oficjalności, warto w tym miejscu przywołać trafne stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, zajął w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. (sygn. akt II FSK 521/07). Sąd jednoznacznie stwierdził, że: "dla każdego zatem postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Co znaczące (zdaniem strony), opierając się na ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych należy także wskazać, że w postępowaniu administracyjnym, inaczej niż ma to miejsce w postępowaniu sądowym, to na organie prowadzącym postępowanie ciąży powinność zebrania całości materiału dowodowego (zasada oficjalności). Tylko bowiem ustalenie bez cienia wątpliwości stanu faktycznego w danej sprawie pozwala na podjęcie słusznej decyzji, zachowującej tak interes strony postępowania, jak i interes publiczny oraz słuszne zasady współżycia społecznego.

W analizowanej sprawie skarżąca wskazuje, iż Prezydent Miasta W. naruszył art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. w sposób rażący, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W.. jednakowoż wobec nieprawidłowej analizy zakresu obowiązywania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wadliwej wykładni obowiązków organu prowadzącego postępowanie w zakresie gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, przedmiotowa decyzja nie została wyeliminowana przez SKO w W. z obrotu prawnego, co niewątpliwie stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania.

Dodatkowo strona wskazuje na jeszcze jedną przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W., a mianowicie rażącego naruszenia prawa także z powodu wywołania skutków społecznych nie do zaakceptowania. Otóż wskazać należy, iż w ramach dalszego rozwoju tej samej inwestycji, na tym samym terenie, przy obowiązywaniu tego samego MPZP z 1977 r., skarżąca zwróciła się z wnioskiem o zgodę na dalszą wycinkę drzew, Prezydent Miasta W. mocą decyzji z dnia [...] r. znak: [...] zezwolił na wycinkę 20 drzew i w stosunku do 19 z nich zwolnił Skarżącą od opłaty. Całkowicie niezrozumiałe dla skarżącej jest podjęcie tak skrajnie różnych rozwiązań w identycznej sprawie i w tym samym czasie, w stosunku do tej samej inwestycji, tego samego terenu, przy obowiązywaniu tego samego miejscowego planu zagospodarowania i przestrzennego z 1977 r. Powyższa decyzja, w konfrontacji z decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., pokazuje wprost, iż wszystkie argumenty skarżącej dotyczące przykładów rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta W. są w pełni uzasadnione. W rezultacie bezprawnego działania Prezydenta Miasta W., formalnie usankcjonowanego ostateczną decyzją z dnia [...] r., do kasy miejskiej wpłynęło prawie czterysta tysięcy złotych. Nabycie przez podmiot publiczny (będący jednocześnie organem administracji wyposażonym w przymus państwowy) tak dużej kwoty bez podstawy prawnej, godzi w poczucie elementarnej sprawiedliwości, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Pozbawienie prywatnego przedsiębiorcy tak znacznej kwoty pieniędzy poprzez wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, powoduje skutki nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jednakowoż powyższa okoliczność została całkowicie pominięta przez SKO w W. przy ponownie prowadzonym postępowaniu, co także stanowi o rażącym naruszeniu przepisów postępowania wyjaśniającego, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W..

W konkluzji, zdaniem strony skarżącej, SKO w W. zarówno przy prowadzeniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., jak również w ponownie prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. nie wyeliminowało wadliwej decyzji Prezydenta Miasta W., dotkniętej rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego. Jak zostało wskazane, prezydent w sposób nieprawidłowy ustalił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, gdyż pominął MPZP dla Zespołu Miejskiego W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...]1977 roku, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym WRN nr [...] z dnia [...] r. pod pozycją [...], który zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Mimo bowiem wątpliwości doktryny prawa konstytucyjnego, co do charakteru prawnego aktów planistycznych, przeważająca część nauki stoi na stanowisku, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydane w oparciu o przepisy wymienionej wyżej ustawy z 1961 r. i następnych są aktami prawa powszechnie obowiązującymi, wywołującymi nadal skutki w sferze praw i obowiązków, w sprawach indywidualnych i konkretnych. Skutkiem tego, był błąd w postaci braku zastosowania prawidłowej treści normy prawa materialnego. Mówiąc inaczej, w niniejszej sprawie uwzględniając treść zapisów MPZP rozstrzygniecie organu I instancji powinno było zostać oparte na art. 86 ust. 1 pkt. 7 ustawy o ochronie przyrody tj. zezwalające na wycinkę drzew wymienionych we wniosku oraz jednocześnie zwalniające skarżącą z opłaty za wycinkę, ze względu na przeznaczenie działki na cele budowlane. Jednakowoż wobec nienależycie przeprowadzonego postępowania, organ I instancji takich ustaleń nie poczynił. Powyższych uchybień nie wyeliminowało także SKO w W.. Skarżąca podkreśla, iż cofnięcie przez nią odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r., pozostaje bez wpływu na fakt wydania decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. z rażącym naruszeniem prawa. Fakt bowiem samodzielnych działań skarżącej w zakresie kontynuowania zwykłego trybu postępowania odwoławczego w żaden sposób nie wpływa na ważność zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, inicjatywa skarżącej w zakresie rezygnacji z weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta W. na drodze postępowania drugoinstancyjnego, nie powoduje, iż uchybienia popełnione przez organ I instancji przy jej wydawaniu sanują się. Postępowanie nieważnościowe - na co także wskazuje SKO w W. - jest postępowaniem nadzwyczajnym i w celu jego zastosowania, strona nie jest zobowiązana do wykorzystania zwykłych środków w postaci złożenia odwołania. Zauważyć bowiem należy, iż inny cel jest postępowania odwoławczego, a inny nieważnościowego. Nie wdając się w tym miejscu w szczegółowe rozważania zauważyć należy, iż postępowanie odwoławcze zmierza do kontroli i zweryfikowania wszystkich czynności, całego postępowania pierwszoinstancyjnego. Natomiast postępowanie nieważnościowe, aby mogło zostać wszczęte, musi zaistnieć jedna z enumeratywnie wskazanych podstaw określonych wart. 156 k.p.a. A zatem niezależnie od postępowania skarżącej w przedmiocie odwołania się od decyzji, wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, zawsze musi skutkować koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie, wobec kwalifikowanego naruszenia przez Prezydenta Miasta W. norm prawa materialnego oraz procesowego. Jednakowoż wobec nienależycie przeprowadzonego postępowania przez SKO w W., uchybienia uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, co uzasadnia uchylenie decyzji SKO w W. z dnia [...] r., jak również wydanej w wyniku ponownej oceny decyzji z dnia [...] r.

Odnosząc się natomiast do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. znak: [...] w ramach określonej wart. 135 p.p.s.a. tzw. głębokości orzekania, zdaniem strony art. 135 p.p.s.a. daje podstawę sądowi administracyjnemu do objęcia kontrolą wszystkich aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przy czym zgodnie z art. 134 ppsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę normatywny zakres sprawowanej kontroli sąd uznał, że należy podzielić zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania, co doprowadziło kolegium do przedwczesnych wniosków, a dalej do wadliwego sporządzenia uzasadnień decyzji przez organ rozpoznający sprawę dwukrotnie. Musiało to poskutkować uchyleniem obu decyzji zapadłych w toku postępowania, prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. w zakresie ustalającym w pkt I.1. tej decyzji opłatę za usunięcie drzew w wysokości 363 290, 24 zł. Wadliwości kontrolowanego postępowania doprowadziły organ do wydania nienależycie uzasadnionych, a zatem co najmniej przedwczesnych decyzji w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 kpa ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 kpa nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Ma rację kolegium, że w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nie udowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

W rozpoznawanej sprawie istotną jest okoliczność, że przedmiotem orzekania przez kolegium było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ udzielający pozwolenia na wycinkę drzew dopuścił się, czy też nie, rażącego naruszenia prawa - w zakresie punktu I.1 decyzji z dnia [...] r. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość aktu administracyjnego (w niniejszej sprawie - decyzji) powstałą wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ, wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 27 października 2003 r. IV SA 905/02). Inaczej mówiąc o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, a ma to miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

Rozpoznając niniejszą sprawę w wskazać należy dalej, iż zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 kpa. Jedną z nich wymienioną w pkt 2 § 1 art. 156 kpa jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dodać przy tym trzeba, że przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa stanowią zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej. Stąd, działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga odmiennego podejścia do rozpoznawanej sprawy i w sposób zasadniczy różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyłącznie zbadanie, czy w sprawie rozpoznawanej w trybie zwykłym wystąpiła któraś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie może zakończyć się stwierdzeniem nieważności decyzji lub odmową stwierdzenia jej nieważności (art. 158 § 1 kpa) lub ewentualnie stwierdzeniem, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).

Kontrolując, analiza decyzji wydanych w toku badania przez organ nadrzędny, czy zaistniały okoliczności do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadzi do wniosku, że organ ten nie przeprowadził koniecznych czynności procesowych i nie znalazło to wyrazu w ich motywach, sporządzonych stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 Kodeksu. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 kodeksu, tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie będzie odpowiadać takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego (tu: zebranego przez Prezydenta Miasta W. w toku tamtego postępowania) oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także ze wspomnianą już, a wyrażoną w art. 11 kpa, zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt tej sprawy zauważyć należy, że wskutek przyjęcia błędnego założenia i uznania - bez uprzedniego wyjaśnienia tegoż – że organ w postępowaniu o zezwolenie na wycięcie drzew nie miał obowiązku "sięgać do zamierzchłej przeszłości" i badać, czy dla terenu objętego wnioskiem istniał wcześniej plan zagospodarowania przestrzennego i jakie przeznaczenie (ewentualnie) w tym planie miała działka objęta decyzją, organ nie rozpoznał sprawy co do istoty, a to musi doprowadzić do uchylenia obu zapadłych przed kolegium decyzji. Wskazać bowiem trzeba, że strona skarżąca (wnioskodawca) domaga się stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. w części (w zakresie punktu I.1), tj. naliczenia opłaty za wycięcie wymienionych w nim drzew w wysokości 363.290,24 zł.

W tym miejscu godzi się zauważyć, że stosownie do treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 1 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 13 lutego 1961 r. ze zm.) plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały o zatwierdzeniu danego planu. Taki charakter miał (co jest niesporne) Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W., bowiem plan został zatwierdzony uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...]1977 roku, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym WRN nr [...]z dnia [...]1977 r. pod pozycją [...].

Sąd nie podziela zatem poglądu, ze organ nie miał obowiązku sięgania do planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły ważność. Przepis art. 86 ust 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody posługuje się bowiem tylko pojęciem "w planie". Samo zaś kolegium opisuje plan z 1977 r. jako "zaszłość prawną" uznając tym samym, że mamy do czynienia z aktem prawnym, a nie dowodem w sprawie - jest to zatem niekonsekwencja, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inną jest kwestią, czy zapisy tych (nieobowiązujących) planów, czy też unormowania (lub ich brak) z daty wydawania decyzji w sprawie, były dla organu wiążące. Jednakże takich rozważań w uzasadnieniu decyzjach kolegium praktycznie brak.

Kolegium nie przeprowadziło prawidłowego postępowania dowodowego, przed wydaniem kwestionowanych decyzji, naruszając tym samym normy art.7,77 § 1 i art. 80 kpa. Zarówno organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy, jak i organ rozpoznający sprawę w wyniku wniosku o ponowne jej rozpoznanie, nie przeprowadził analizy dowodów ani nie przeanalizował całych akt organu pierwszej instancji, co należy uznać za działanie nie poprzedzone rzetelną analizą i argumentacją. Przede wszystkim prowadząc postępowanie organ nadzorczy winien zmierzać do wyjaśnienia, czy Prezydent W. dokonał w decyzji z dnia [...] r. oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia art. 86 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz.U.2013.627 ).

Mimo obszerności motywów orzeczeń kolegium, tę najistotniejszą dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczność oba organy pominęły w motywach orzeczeń, co narusza normę art. 107 § 2 kpa. W konsekwencji decyzje kolegium nie zawierają uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom powołanego przepisu. Wprawdzie w obydwu uzasadnieniach spełnione są wymogi formalne uzasadnienia, tj. przedstawiony jest stan faktyczny i wskazane są podstawy prawne, jednakże – jak już wyżej wskazano – nie dotyczą one problematyki istotnej dla wyniku postępowania, a więc takiej, która powinna lec u podstaw rozstrzygnięcia. Należy bowiem dalej wskazać, że stosownie do treści art. 86 ust. 1 pkt 7 nie pobiera się opłat za usunięcie drzew: które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Zatem, rzeczą organów rozważających czy decyzja Prezydenta W. rażąco narusza prawo, jest w pierwszym rzędzie udzielenie odpowiedzi na pytanie czy organ ten wszechstronnie rozważał kwestię możliwości zastosowania wobec wnioskodawcy unormowania, zawartego w art. 86 ust. 1 pkt 7 przywołanej ustawy i czy odmowa zastosowania tego przepisu rażąco naruszała prawo.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji wykona wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku, dokona szczegółowej analizy akt organu pierwszej instancji oraz samej treści kwestionowanej decyzji ostatecznej, a następnie oceni czy w sprawie doszło, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Mając dotychczasowe rozważania na względzie sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c uchylił obie wydane w kontrolowanym postępowaniu decyzje. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa, a rozstrzygnięcie zawarte w p. II wyroku wynika z treści przepisu art. 152 ppsa.