II SA/Po 69/14

Uzasadnienie

W dniu [...] października 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał postanowienie nr [...], w którym zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie dla Spółki A decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "Zespołu Elektrowni Wiatrowych Ż." na terenie gminy w miejscowościach B., W., Ż. Jako podstawę materialno-prawną podano przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia 16 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało sprawę ww. inwestycji do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Dalej, wskazał, że w piśmie z dnia 24 czerwca 2013 r. zwrócono się do Kolegium o zwrot dokumentacji sprawy, na co organ podał, że w związku ze złożoną skargą na decyzje Kolegium, akta sprawy przekazane zostały do WSA w P. W konsekwencji organ pierwszej instancji stwierdził, że nie otrzymał akt sprawy i nie może wobec tego kontynuować postępowania nakazanego decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2013 r.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła w przepisanym terminie Spółka A, reprezentowana przez adwokata M. O. Pełnomocnik Spółki zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W uzasadnieniu podkreślił, że żadna z przesłanek warunkujących zawieszenie postępowania na podstawie powołanego przepisu nie została spełniona, wobec czego brak było podstaw do zawieszenia ww. postępowania. Jednocześnie pełnomocnik ww. Spółki wskazał, że sam fakt przekazania akt sprawy do WSA nie uzasadnia bezczynności organu administracji do czasu zwrotu akt.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając wymienione zażalenie za uzasadnione postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 138 §1 pkt.2 w zw. z art. 144 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie w całości.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zawieszenie postępowania może nastąpić w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w treści art. 97 § 1 pkt 1 do 4 k.p.a., tj.:

1. w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe;

2. w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;

3. w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;

4. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wyjaśniając treść tego przepisu podano, że w nauce prawa administracyjnego przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia uprawniony jest inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją (tak: B Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 9, Wyd. C.H. Beck , Warszawa 2008, str. 456 i następne ).

Przywołując pogląd wyrażony w postanowieniu NSA w Krakowie z dnia 21.11.1996 r. wydanym w sprawie sygn. akt I S.A./Kr 519/96 (LEX 2893), iż zagadnienie wstępne, zwane też kwestią wstępną lub prejudycjalną, dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone argumentowano ,że z taką sytuacja nie mamy do czynienia w tej sprawie. Dalej podano, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 maja 2009 r. w spr. sygn akt I OSK 441/09, niepubl., LEX 546567 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2011 r. w spr. sygn. akt II SA/Go 141/11, niepubl., LEX 1027046).

Wymieniony przepis zobowiązuje zatem organ do zawieszenia postępowania, gdy w sprawie występuje tzw. prejudykat, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji kończącej postępowanie (w niniejszym przypadku - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Wskazana zależność polega na istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Organ nie może, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny i musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Przepis 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. K.p.a. nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę decyzji administracyjnej. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania (innej procedury) może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej - nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzi kwestia prejudycjalna, w rozumieniu wyżej przedstawionym. Wobec tego brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kolegium wskazało również, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r. w spr. sygn. akt IV SA/Po 1075/12, wvvw.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Kolegium uchyliło w całości zaskarżone postanowienie. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi art.144 kpa zgodnie z którym sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. W tym przypadku zastosowano odpowiednio art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślono w uzasadnieniu iż w komentarzach do Kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2, stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (tak: Kodeks Postępowania administracyjnego, Komentarz, prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, wyd. 9, Wyd. C.H.BECK,

Warszawa 2008, str. 639).

Skargę na powyższe postanowienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożyli J. K. i B. G. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania SKO. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazując na przepisy art. 8 , art. 7, art.10 i art. 80 kpa. Uzupełniając skargę pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. skarżący odwołali się do wyroku tutejszego sądu wydanego w sprawie o sygnaturze IV SA/Po 717/13

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Na rozprawie sądowoadministracyjnej uczestnik postępowania Towarzystwo w K. poparło skargę, natomiast uczestnik postępowania Spółka A wniosła o oddalenie skargi podzielając argumenty organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające postanowienie Burmistrza miasta i Gminy z dnia [...].10.2013 zawieszające postępowanie jakie toczy się przed tym organem z wniosku Spółki A w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie Zespołu Elektrowni Wiatrowych Ż. w obrębie wsi B., W. i Ż. Podstawę podjętych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 k.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Ze względu na istotę i skutki zawieszenia postępowania jego przesłanki muszą być interpretowane w sposób ścisły, a sama instytucja wykorzystywana w sposób rygorystyczny, a nie dowolny.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

"Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia w konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Wobec powyższego podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania postanowienia o zawieszeniu należy przypomnieć, że przed organem pierwszej instancji toczyło się postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej Ż. na terenie gminy K. miejscowości B., W. i Ż. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...].12.2012r. nr [...]na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust.1 pkt 4, art. 80 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm. - zwanej dalej ustawą) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Spółki A w W. odmówił wydania na jej rzecz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "budowie farmy wiatrowej Ż." na terenie gminy K. w miejscowościach B., W., Ż. SKO decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchyliło tę decyzje, natomiast WSA nieprawomocnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie o sygnaturze IV SA/Po 717/13 uchylił kasacyjną decyzje SKO. W tych okolicznościach stanu faktycznego nietrafne jest twierdzenie zawarte w postanowieniu Burmistrza z dnia [...].10.2013 r., że SKO sprawę przekazało do pierwszej instancji a skoro brak akt to organ nie może procedować. Wskazać bowiem należy, że decyzja Burmistrza z [...].12.2012 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia jest zgodnie z art. 104 kpa decyzja rozstrzygającą co do istoty w całości i na tym etapie kończy sprawę przed organem I instancji. Zaskarżenie decyzji najpierw w toku postępowania administracyjnego , a następie uruchomienie trybu sądowoadministracyjnego sprawia, że nie wiadomo czy decyzja odmowna burmistrza się uostateczni. Dopóki jednak nie uprawomocni się wyrok sądu w sprawie IVSA/Po717/13 i dalsze konsekwencje z niego wynikające nie ma żadnych podstaw aby w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy wiatrowej Ż. zainicjowanej wnioskiem z dnia 12.02.2009 r. organ pierwszej instancji wydawał jakiekolwiek rozstrzygnięcia. Trafna jest więc argumentacja organu odwoławczego zawarta w zaskarżonym postanowieniu o nie wystąpieniu przesłanek z art. 97 §1 pkt.4 kpa.

Reasumując kasacyjne postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2013 r. uzasadniające brak podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej Żelazno znajduje oparcie w obowiązujących przepisach wobec czego sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2003 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi .