II SA/Ol 487/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie przez T. P. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to organ odwoławczy uchylił postanowienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia "[...]", znak:, uznające zarzut T. P.

w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za niedopuszczalny i orzekł co do istoty w ten sposób, że uznał zarzut wniesiony przez T. P. za nieuzasadniony.

Z przekazanych Sądowi przez organ akt administracyjnych wynika, iż ostateczną decyzją z dnia "[...]"., nr "[...]" Inspektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta, zobowiązał T. P., opiekuna prawnego matki F. P., do zwrotu wydatków z tytułu usług opiekuńczych świadczonych F. P. w łącznej kwocie 389,48 zł. Termin płatności ustalono do dnia 29 lutego 2012r.

Upomnieniem z dnia 29 czerwca 2012r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wezwał T. P. do uregulowania należności w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.

Wobec bezskuteczności upomnienia, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wystawił w dniu 6 grudnia 2012r. tytuł wykonawczy nr "[...]" i wystąpił do Urzędu Skarbowego o przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec T. P., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 1015 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."). Organ egzekucyjny doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy w dniu 4 lutego 2013r.

W piśmie z dnia 5 lutego 2013r., adresowanym do organu egzekucyjnego w związku z zajęciem rachunku bankowego, T. P. podniósł zarzut przedawnienia należności z tytułu pielęgnowania jego matki. Stwierdził, że na podstawie art. 751 § 2 Kodeksu cywilnego roszczenie przedawniło się z dniem 30 czerwca 2012r.

W dniu 7 lutego 2013r. Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał to pismo Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w celu uzyskania stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów.

Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 34 § 1a w zw. z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., uznał zarzut za niedopuszczalny. Wyjaśnił, że T. P., jako opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionej matki, został zobowiązany do zwrotu wydatków

z tytułu usług opiekuńczych świadczonych F. P., na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 182). Wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 5 tej ustawy należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Organ podał, że decyzja nr "[...]" z dnia "[...]" stała się ostateczna z dniem 13 stycznia 2012r. Tym samym żądanie umorzenia postępowania organ uznał za niezasadne.

W ustawowym terminie T. P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając organowi I instancji rażące naruszenie art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdził, że nie jest stroną w sprawie, gdyż postępowanie toczyło się przeciwko jego matce F. P., a tytuł wykonawczy został bezprawnie wystawiony na opiekuna prawnego. Podniósł, że to nie jemu świadczono usługi opiekuńcze i wystawienie tytułu wykonawczego na niego jest niedopuszczalne. Podkreślił, że zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, dopiero w przypadku śmierci osoby korzystającej z pomocy społecznej, do uregulowania należności zobowiązani są spadkobiercy, a jego mama żyje. Ponadto wyjaśnił, że opłata za okres od 1 lipca 2009r. do 30 czerwca 2010r. nie została dokonana, gdyż żadna osoba nie wykonywała czynności opiekuńczych przy jego mamie. Zobowiązany zażądał konfrontacji z osobą wyznaczoną do opieki. Podkreślił, że nie będzie regulował należności za niewykonaną usługę. Oświadczył, że jest opiekunem prawnym matki od listopada 2009r. Stwierdził, że podpisywanie umowy z osobą ubezwłasnowolnioną przed listopadem 2009r. jest prawnie niedopuszczalne. Zdaniem zobowiązanego, w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 751 § 2 k.c., w myśl którego należności opiekuńcze przedawniają się z upływem 2 lat. W ocenie strony termin ten rozpoczął bieg w sierpniu 2010r., kiedy wydane zostało polecenie zapłaty.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się z organem I instancji co do niezasadności zarzutów, wyjaśniając, że w sprawie nie miał zastosowania art. 34 § 1 lit. a u.p.e.a. o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, gdyż zobowiązany nie kwestionuje wysokości należności pieniężnej, lecz istnienie obowiązku. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przesłanka niedopuszczalności egzekucji z powodu nieistnienia obowiązku, gdyż w dacie wszczęcia egzekucji, tj. w dniu 4.02.2013r. decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (decyzja z dnia 28.12.2011r.) była decyzją ostateczną i istniała w obrocie prawnym. Kolegium podniosło w tym względzie, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazujący na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym dotyczyć może wyłącznie sytuacji, kiedy owo nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie zaszły żadne okoliczności, mogące wskazywać na nieistnienie obowiązku.

Zdaniem organu II instancji, również zarzut dotyczący przedawnienia nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, przewidującym 3 letni termin przedawnienia, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca należności stała się ostateczna. W związku z tym, że decyzja ustalająca obowiązek zwrotu przez T.P. kwoty 389,48 zł tytułem świadczonych na rzecz F. P. usług opiekuńczych w okresie od lipca 2009r.do grudnia 2009r. i od stycznia 2010r. do czerwca 2010r. stała się ostateczna z dniem 14 stycznia 2012r., to przedawnienie nastąpi po upływie trzech lat od tej daty.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że jeżeli strona kwestionuje decyzję ustalającą obowiązek zwrotu należności, może rozważyć kwestię wzruszenia tejże decyzji przy pomocy nadzwyczajnych środków zaskarżenia, jak np. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

T. P. nie zgodził się z argumentacją organu II instancji i zaskarżył wydane postanowienie z dnia 6 maja 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając organowi brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutu dotyczącego bezprawnego wydania tytułu wykonawczego na opiekuna prawnego osoby ubezwłasnowolnionej. Podniósł, że zgodnie z art. 162 § 1 opiekun prawny nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania ubezwłasnowolnionego. Ponadto podtrzymał swoje stanowisko o przedawnieniu należności z upływem 2 lat, na podstawie kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że decyzja z dnia "[...]"., zobowiązująca T. P. do zwrotu spornej należności, doręczona została dorosłemu domownikowi – żonie skarżącego w dniu 29 grudnia 2011r. i nie została zaskarżona. Tym samym decyzja uzyskała przymiot ostateczności, a w oparciu o tę decyzję zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do weryfikowania prawidłowości decyzji, stanowiącej podstawę egzekucji. To znaczy, że nie może badać, czy decyzja na mocy której nałożono obowiązek, była zgodna z prawem i słuszna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżone postanowienie jedynie wówczas, gdy narusza ono przepisy prawa materialnego lub postępowania

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm./, zwanej dalej: " p.p.s.a.").

Ponadto należy wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z uwagi na to, że postanowienia poddane kontroli sądowej dotyczą postępowania egzekucyjnego, tylko to postępowanie może mieścić się w granicach sprawy w rozumieniu wymienionego przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić,

że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wszelkie kwestie merytoryczne, związane

z obowiązkiem zwrotu należności z tytułu świadczonych na rzecz matki skarżącego usług opiekuńczych, zostały rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną. W postępowaniu jurysdykcyjnym ustalono, że zobowiązanym w tym względzie jest T. P. W podniesionych w postępowaniu egzekucyjnym zarzutach, jak i w skardze wniesionej do Sądu, skarżący zanegował istnienie po jego stronie obowiązku zwrotu. Stwierdził, że jako opiekun prawny nad ubezwłasnowolnioną całkowicie matką nie ponosi odpowiedzialności za jej zobowiązania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego argumenty te nie mogły być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działał w podwójnej roli. Otóż do dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nakładającą na skarżącego obowiązek zwrotu należności, był on organem orzeczniczym. Po wystawianiu tytułu egzekucyjnego i skierowaniu go do egzekucji, zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a., jest on wierzycielem uprawnionym do żądania przymusowego wykonania obowiązku wynikającego z wydanej przez siebie decyzji administracyjnej (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.).

Jednak z faktu, że zachodzi tożsamość organu, który orzekał o nałożeniu obowiązku zwrotu należności pieniężnej i wierzyciela nie można wyprowadzać wniosku, iż na etapie postępowania egzekucyjnego dopuszczalna jest ingerencja w treść decyzji nakładającej obowiązek . Nie można na etapie postępowania egzekucyjnego domagać się ustalenia nieistnienia obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną. Doprowadziłoby to bowiem w konsekwencji do sytuacji, że to organ egzekucyjny określałby treść obowiązku podlegającego wykonaniu, co kłóciłoby się

z istotą postępowania egzekucyjnego, którego celem jest wyłącznie doprowadzenie do przymusowego wykonania orzeczenia administracyjnego, nie zaś do kształtowania treści obowiązku.

Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie ( art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie może natomiast podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.

W trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany, kwestionując dopuszczalność egzekucji, czy też wymagalność obowiązku, może wnieść zarzuty jedynie z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów (tak NSA w wyroku z dnia 27.10.1999r. sygn. akt IV SA 1104/96, LEX nr 47780). Przy czym nieistnienie obowiązku, o której to przesłance jest mowa w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., dotyczy okoliczności, które wpłynęły na byt prawny egzekwowanej decyzji jurysdykcyjnej, nakładającej obowiązek. Tymczasem, kwestionowana przez skarżącego decyzja z dnia "[...]", stanowiąca podstawę prawną dochodzonej należności, w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym, a określona w niej należność jest nadal wymagalna i może być dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żądanie przez skarżącego, aby organ egzekucyjny zbadał ponownie sprawę pod względem merytorycznym jest niedopuszczalne i wykracza poza ramy postępowania egzekucyjnego. Jak już wskazano, celem postępowanie egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. Natomiast środki prawne przewidziane w ramach tego postępowania mają służyć jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji, nie zaś kwestionowaniu spraw już ostatecznie rozstrzygniętych.

W sytuacji zgłoszonej przez skarżącego organ egzekucyjny musiałby przeprowadzić pełną kontrolę istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy, do czego żadnym przepisem nie jest uprawniony. W art. 29 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie zakazano organowi egzekucyjnemu badania zasadności

i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ponieważ wkraczając

w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Skutkowałoby to sytuacją , w której organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązek podlegający egzekucji został określony (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 8.07. 1999 r. I SA 303/99 oraz niepublikowany wyrok NSA z dnia 19.04.2000r. sygn. akt SA/Sz 358/99 ).

Dlatego też, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania.

Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną

w art. 16 § 1 k.p.a., zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie

w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w sytuacji, gdy skarżący nie zgadzał się z nałożonym nań obowiązkiem, powinien był zakwestionować to na etapie postępowania rozpoznawczego. Natomiast na etapie postępowania egzekucyjnego działania takie są już spóźnione. Z tego powodu nie jest zasadnym na tym etapie postępowania stawianie zarzutu organowi, że rozpoznając sprawę nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, iż jako opiekun prawny nie odpowiada za zobowiązania ubezwłasnowolnionej całkowicie matki.

Wbrew przekonaniu skarżącego, organy orzekające prawidłowo wskazywały, że w sprawie oceny zarzutu przedawnienia roszczenia, zastosowanie ma art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, na mocy której to ustawy decyzjami administracyjnymi z dnia 5 maja 2009r. i 24 czerwca 2009r. przyznano Feliksie Paluszak odpłatnie usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania. Powoływany przez skarżącego art. 751 pkt 2 k.c, zgodnie z którym z upływem lat dwóch przedawniają się roszczenia

z tytułu utrzymania, pielęgnowania, wychowania lub nauki, jeżeli przysługują osobom trudniącym się zawodowo takimi czynnościami albo osobom utrzymującym zakłady na ten cel przeznaczone, jest przepisem szczególnym wobec art. 118 k.c. Wprowadza on dla wskazanych w nim roszczeń z umowy zlecenia oraz umów o świadczenie usług, nieuregulowanych innymi przepisami, krótszy - dwuletni termin przedawnienia.

W rozpatrywanym przypadku świadczenie usług opiekuńczych nie było konsekwencją zawarcia umowy, ale zostały one przyznane na podstawie decyzji administracyjnej, czyli aktu jednostronnie władczego. Poza tym ustawa o pomocy społecznej stanowi "inne przepisy" w rozumieniu art. 750 k.c., zgodnie z którym do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy

o zleceniu.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.