II GSK 503/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., oddalił skargę J.Z. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K. z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową i jednocześnie odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w K. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia odwołania, synowi skarżącego – P.Z. w dniu 8 czerwca 2011 r. Zatem czternastodniowy termin uprawniający do wniesienia odwołania upłynął w dniu 28 czerwca 2011 r. Organ wskazał, że odwołanie zostało złożone w dniu 30 czerwca 2011 r., a więc z uchybieniem terminu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. J.Z. podniósł, że przesyłkę odebrał jego syn, który jest osobą ociężałą intelektualnie, nieświadomą wagi pism i niezdającą sobie sprawy z takich pojęć jak "zachowanie terminu". Wskazał, że odwołanie złożył po otrzymaniu decyzji od syna, który poinformował go, że przesyłkę dostał kilka dni wcześniej. Podniósł, że ze względu na chorobę nie miał możliwości wyjazdu z domu, aby sprawdzić termin odbioru przesyłki przez syna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że w przypadku uchybienia terminu do złożenia odwołania organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że decyzja organu I instancji wraz z pouczeniem, została skutecznie doręczona dorosłemu domownikowi (synowi skarżącego) w trybie art. 43 k.p.a., w dniu 14 czerwca 2011 r. Sąd podkreślił, że skarżący w odwołaniu złożonym z uchybieniem terminu, nie zawarł żadnej treści, którą można byłoby uznać za żądanie przywrócenia terminu.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut skarżącego, że organ miał obowiązek poinformować go o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania i wzywać do wyjaśnienia przyczyn tego uchybienia. Stwierdził, że żaden przepis nie nakłada na organ takiego obowiązku. Organ nie ma również obowiązku pouczania o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Za nietrafne Sąd uznał twierdzenia skarżącego, że w przypadku przebywania na zwolnieniu lekarskim, bieg terminu do wniesienia odwołania nie rozpoczyna się. Wskazał, że w takim przypadku Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zawieszenia terminów.

Ponadto Sąd stwierdził, że podniesiona w skardze okoliczność, że dorosły domownik, który pokwitował pismo nie doręczył go w stosownym czasie do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Kwestia ta może mieć znaczenie przy rozstrzyganiu wniosku o przywrócenie terminu.

J.Z. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) w ten sposób, iż nie dokonał prawidłowo kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem,

- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w ten sposób, iż sąd zamknął rozprawę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną mimo niedokonania w pełni tego wyjaśnienia, a także orzekając na podstawie jedynie części akt sprawy, nie rozstrzygając w granicach danej sprawy,

- art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego oraz wszelkich okoliczności sprawy w celu ustalenia, czy postępowanie organu nie naruszało przepisów postępowania przed nim,

- art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a. przez uznanie, że w postępowaniu nie naruszono przepisów postępowania, nie uwzględniono całokształtu materiału dowodowego oraz wszelkich okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 1 § 2 p.u.s.a. przez przyjęcie, że skarżona decyzja organu jest zgodna z prawem, mimo wykazania tej niezgodności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 43 w zw. z art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie skarżonego rozstrzygnięcia mimo dokonanych ustaleń, iż organ dokonał w pełni rozpoznania wypełnienia dyspozycji tego przepisu w postępowaniu.

Kasator jako okoliczność szczególnie uzasadniającą rozpoznanie skargi kasacyjnej, wskazał potrzebę ustalenia, czy Sąd może pominąć dowód na to, ze osoba dokonująca odbioru w ramach doręczenia zastępczego jest niepełnosprawna umysłowo, co zgodnie z art. 43 k.p.a. uniemożliwia przyjęcie skuteczności takiego doręczenia, a po drugie, czy oceniając działanie skarżącego może przykładać inną miarę niż do działania organu.

Kasator wskazał na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące kwestii, czy w przypadku doręczenia zastępczego, konieczne jest udokumentowanie odebrania oświadczenia od osoby której przekazuje się przesyłkę o zobowiązaniu się do oddania przesyłki adresatowi.

Ponadto wskazał, że Sąd w uzasadnieniu przyjmując, że przesyłkę odebrał dorosły syn skarżącego, nie przeprowadził dowodu czy złożył on podpis, a także wbrew dowodowi na temat jego niepełnosprawności umysłowej, przyjął, że zdolny był on do rozeznania skutków rzekomo złożonego oświadczenia woli o doręczeniu pisma skarżącemu. Sąd nie wyjaśnił dlaczego przyjął takie rozumienie dorosłości i pominął w uzasadnieniu przeprowadzenie dowodu na niepełnosprawność syna skarżącego.

Zdaniem kasatora, skoro ze skargi wynikało, że skarżący, nie z własnej winy uchybił terminowi do złożenia odwołania, to organ, jak również Sąd winien taką skargę potraktować jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z treścią pisma.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec wyroku Sądu I instancji, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zarzuty naruszenia przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., które postawione zostały w powiązaniu z przepisami art. 43, art. 63, art. 65, art. 128, art. 140 oraz art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 1 k.p.a.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem, wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przy tym, jego istota – jak wynika ze sposobu skonstruowania oraz z uzasadniania zarzutów kasacyjnych – w niespornym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, którego elementem jest okoliczność doręczenia stronie skarżącej decyzji organu I instancji w trybie określonym w art. 43 k.p.a., a mianowicie dorosłemu domownikowi (o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności), który zobowiązał się doręczyć pismo adresatowi, jak również okoliczność dokonania doręczenia wymienionej decyzji w dniu 14 czerwca 2011 r. i wniesienia od niej odwołania przez stronę w dniu 30 czerwca 2011 r., dotyczy tego, czy Sąd I instancji zasadnie przyjął, że okolicznością prawnie relewantną z punktu widzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest tylko i wyłącznie druga spośród wymienionych okoliczności. Odnośnie do pierwszej z nich i wiążącej się z nią kwestii przekazania pisma w stosownym czasie jego adresatowi, Sąd I instancji przyjął bowiem, że mogła mieć ona znaczenie tylko i wyłącznie w sytuacji rozstrzygania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym też kontekście, wadliwości stanowiska Sądu I instancji strona skarżąca kasacyjnie upatruje zarówno w nieuwzględnieniu okoliczności umiarkowanego stopnia niepełnosprawności dorosłego domownika, który odebrał pismo adresowane do strony, co – jej zdaniem - nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę skuteczności dokonanego doręczenia, jak i w odmowie potraktowania wniesionego odwołania, jako pisma zawierającego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, które wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., w niepodważonych okolicznościach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, przeprowadzona została przez Sąd I instancji bez naruszenia prawa.

Z przywołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie to jest ostateczne. W zakresie odnoszącym się do drugiej, spośród wymienionych w art. 134 k.p.a. przesłanek wydania postanowienia, o którym w nim mowa, a mianowicie "uchybienia terminu do wniesienia odwołania" wyjaśnić należy, że uchybienie wskazanego terminu ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozdziale 10 Działu II k.p.a. zostanie ono złożone po upływie przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni. W związku z tym każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu już stanowi jego uchybienie. W sytuacji więc, gdy uchybienie temu terminowi stanowi okoliczność obiektywną, to w razie jej stwierdzenia - przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wątpliwości w tej kwestii, których zaistnienie obliguje do przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, a także przy jednoznacznym ustaleniu braku istnienia prośby (wniosku) o przywrócenie terminu - organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 21 marca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 2990/95). Fakt stwierdzenia (zaistnienia) tej okoliczności wiąże organ administracji, co jednoznacznie wynika z treści bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 134 k.p.a., czyniąc niemożliwym i niedopuszczalnym zarazem, operowanie w odniesieniu do tejże okoliczności jakimkolwiek marginesem swobody.

Każde więc uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., tj. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 §1 i § 2 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony.

W tym też kontekście podkreślić należy, że z akt sprawy na podstawie których orzekał Sąd I instancji nie wynika, aby strona występowała ze stosownym żądaniem (prośbą) o przywrócenie terminu, a badanie i ustalanie przyczyn tego stanu rzeczy – wbrew sugestiom formułowanym w tej mierze przez autora skargi kasacyjnej - nie było obowiązkiem organu administracji.

Z regulacji zawartej w przepisie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że istotę rozstrzygania w sprawie przywrócenia terminu wiązać należy z inicjatywą samego zainteresowanego, albowiem to na jego wniosek (prośbę), złożony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi - a nie z urzędu, co należy stanowczo podkreślić - organ administracji orzeka w tej sprawie. Ponadto w sytuacji, gdy pismo procesowe zainteresowanego zawierające wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i § 2 k.p.a., to nie może budzić żadnych wątpliwości, że treść zawartej w nim prośby o przywrócenie terminu musi być wyraźna i jednoznaczna. To bowiem oświadczenie woli samego zainteresowanego w tej kwestii determinuje przedmiot żądania zawartego we wniosku (piśmie procesowym) oraz przedmiot zainicjowanego tym wnioskiem postępowania, tj. postępowania w sprawie przywrócenia terminu. Organ administracji publicznej nie ma więc, nie dość, że obowiązku wszczynania tego rodzaju postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1285/07), to również i obowiązku domniemywania istnienia wniosku o przywrócenie terminu, w sytuacji wystąpienia przez stronę - z uchybieniem terminowi do jego wniesienia – z odwołaniem (zażaleniem), gdy równocześnie z jego treści wprost i wyraźnie nie wynika, iż zawiera ono wniosek, o którym mowa w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Wskazana sytuacja nie zobowiązuje również organu administracji do badania i ustalania na podstawie analizy treści odwołania lub zażalenia, rzeczywistych intencji strony występującej ze środkiem zaskarżenia. Organ administracji publicznej nie może również procedować w oparciu o jakąkolwiek konstrukcję milczącego, czy też dorozumianego przywrócenia terminu, albowiem żadnych normatywnym przesłanek ku temu nie tworzy sam ustawodawca, który dla omawianej sytuacji (instytucji) procesowej określił ścisłe zasady i ramy działania organu (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1822/06). Skoro więc instytucja przywrócenia terminu oparta jest na zasadzie wnioskowości to jej konsekwencją jest to, iż wnoszący podanie musi w sposób nie budzący żadnych wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu (por. wyrok NSA z 17 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2287/10).

Z powyższego wynika, iż brak wyraźnego i jednoznacznego w swej treści oświadczenia woli zawierającego prośbę o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej uniemożliwia jej rozpatrzenie przez organ administracji publicznej, albowiem w sprawie tej organ nie może działać z urzędu.

W sytuacji więc, gdy z okoliczności stanu faktycznego, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania niespornie wynika, iż J.Z. uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 8 czerwca 2011 r., wydanej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, a ponadto, gdy odnośnie do istotnych elementów stanu faktycznego spawy brak jest podstaw, aby przyjąć, że treść odwołania strony od przywołanej decyzji zawierała wniosek o przywrócenie terminu, to za w pełni zasadne uznać należało stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowane postanowienie, które wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., nie jest niezgodne z prawem. W związku z powyższym, za usprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 1 k.p.a. w sposób przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.

Prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w żadnym razie nie podważa również zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. podnoszony w kontekście okoliczności doręczenia adresowanej do strony decyzji organu I instancji dorosłemu domownikowi o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i wiążącej się z nią kwestii nieprzekazania pisma adresatowi w odpowiednim czasie, i poprzez który autor skargi kasacyjnej zmierza do podważenia domniemania doręczenia adresatowi wymienionego pisma. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że wymieniona okoliczność pozostawała bez wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Mogła mieć ona bowiem znaczenie tylko i wyłącznie w sytuacji rozstrzygania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – z wnioskiem zaś takim, jak wyżej już to wyjaśniono, strona w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

W analizowanym zakresie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, a o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Doręczenie, o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, w sytuacji spełnienia określonych nim przesłanek, jest skuteczne i tworzy domniemanie doręczenia pisma adresatowi. Domniemanie to może być obalone dowodem przeciwnym, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych - w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wskazanego przeciwdowodu nie przeprowadziła. Dopiero bowiem obalenie domniemania doręczenia pisma skutkuje aktualizacją prawa do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 1312/95).

W kontekście argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do analizowanej kwestii wyjaśnić również należy, że określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Przy tym, z przepisu tego nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynikać miałaby zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby – tak jak w rozpoznawanej sprawie - na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2070/10). Jak słusznie również podkreślił Sąd I instancji, okoliczność, że dorosły domownik, który odebrał pismo za pokwitowaniem nie oddał przyjętego pisma adresatowi w stosownym czasie, nie ma wpływu, ani na skuteczność doręczenia, ani też na bieg terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 163/96, wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1731/98; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10).

W świetle wszystkich przedstawionych argumentów, nie ma więc żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby uznać, że kontrolując zgodność z prawem wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, Sąd I instancji naruszył przepisy art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej stanowczo podkreślić należy, że prawidłowo operując na podstawie akt sprawy oraz w granicach sprawy wyznaczonych przedmiotem zaskarżenia, którym było wymienione powyżej postanowienie kwestionowane przez stronę, Sąd I instancji prawidłowo za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie przyjął te wymienione powyżej okoliczności, które miały istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Dyrektora Ś. Oddziału ARiMR w K.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.