VI SA/Wa 2217/12

Uzasadnienie

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (w skrócie: GDDKiA) decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), dalej: "u.d.p." oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpoznaniu wniosku E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: skarżąca, Spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w L. GDDKiA, odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z rurą ochronną dla kabla monitorującego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowościach: B., B., B., zgodnie z załączonym przez stronę projektem zagospodarowania terenu w skali 1:1000 i naniesioną na nim trasą przebiegu sieci gazociągu.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. E. Sp. z o.o., z siedzibą w M. o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z rurą ochronną dla kabla monitorującego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowościach: B., B., B., zgodnie z załączonym przez stronę projektem zagospodarowania terenu w skali 1:1000 i naniesioną na nim trasą przebiegu sieci gazociągu, Zastępca Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzję, na mocy której odmówił zgody na lokalizację ww. przyłącza.

Spółka w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na etapie rozpatrywania wniosku, pełnomocnicy Spółki zapoznali się z aktami sprawy w dniu [...] sierpnia 2012 r., a Spółka wyraziła dodatkowe, końcowe stanowisko w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku GDDKiA podtrzymał dotychczasowe stanowisko i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. przez "pas drogowy'' należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest objęta uregulowaniami zawartymi w rozdziale 4 cytowanej ustawy.

Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zawiera generalną zasadę, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu przepis ten zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast w art. 39 ust. 1a u.d.p. wynika, że ust. 1 pkt 1 w art. 39 u.d.p. nie stosuje się do umieszczenia, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r., Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Następnie GDDKiA wskazał, że zarządca drogi, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Jednocześnie organ zaznaczył, iż zgodnie z § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430) dalej: "rozporządzenie z 2.03.1999 r.", będącym przepisem techniczno - budowlanym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), dalej "pr. bud." Wynika, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, zwanej dalej infrastrukturą,

nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi.

Z przedstawionego przez Spółkę projektu zagospodarowania terenu w skali 1:1000 wynikało, że przedmiotowa sieć gazowa byłaby usytuowana pod krawężnikiem oraz w istniejącym chodniku drogi krajowej nr [...]. Tym samym realizacja wnioskowanej inwestycji wymagałaby rozbiórki istniejącego chodnika oraz jezdni, co bezsprzecznie stanowiłoby naruszenie elementów drogi, a w konsekwencji - zmniejszenie jej wartości użytkowej.

Ponadto podkreślił, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą - jak w analizowanym przypadku – mogłoby przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przypadku awarii, konserwacji czy wymiany, omawianych urządzeń, zachodziłaby konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei mogłoby powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym - na jezdni - pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy.

Na wzrost poziomu zagrożenia w związku z ewentualną koniecznością wykonania napraw wpłynęłoby też jednoznacznie występujące na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego, tj. 9212 poj./dobę (dane z generalnego pomiaru ruchu przeprowadzonego w 2010 r.).

Organ także odwołał się do § 140 ust. 9, rozporządzenia z 2.03.1999 r., który mówi: "Infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi określonych w przepisach o drogach publicznych". Z projektu zagospodarowania terenu w skali 1:1000, na którym naniesiono trasę sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z rurą ochronną dla kabla monitorującego wynikało, że analizowany obiekt budowlany (a za taki uznano przyłącze) byłby usytuowany w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - w przeważającej mierze tuż przy zewnętrznej krawędzi jezdni przedmiotowej drogi krajowej, co stanowiłoby naruszenie przepisu art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a) tabeli u.d.p. Z analizy bowiem otoczenia fragmentu drogi krajowej nr [...] wynikało ponad wszelką wątpliwość, że teren w którym zaplanowano lokalizację ww. sieci (w części objętej zakresem niniejszej decyzji) jest terenem zabudowanym. Zgodnie z art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a) tabeli u.d.p., planowany gazociąg powinien być zlokalizowany w odległości minimalnej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].

Niezależnie od powyższego, teren na którym zaplanowano inwestycję objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonym uchwałą NR [...] Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2003 r., który jest aktem prawa miejscowego. W oparciu o zapisy tego planu (Rozdział 3 § 10 pkt 1 podpunkt 2) dla układu drogowego dróg głównych w ciągu drogi krajowej nr [...] o klasie GP linie rozgraniczające ustalono na 40 m, a więc w granicach kolidujących z wnioskowaną inwestycją. Ponadto zgodnie z § 10 pkt 4 Rozdziału 3 ww. planu ujęto, że: "W liniach rozgraniczających drogi mogą być lokalizowane urządzenia związane z obsługą komunikacji - zatoki, parkingi, kioski, elementy małej architektury i reklamy w trybie obowiązujących przepisów, z wyłączeniem przebiegu dróg krajowych".

Co do mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego GDDKiA odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 758/07.

Wyżej przedstawione okoliczności uprawniały organ zgodnie z art. 39 ust. 3 zd. 2 cyt. u.d.p. (w części dotyczącej naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych) do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z rurą ochronną dla kabla monitorującego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości B., B., B.

Organ nie podzielił stanowiska Spółki, że lokalizacja zmodernizowanej sieci gazowej może nastąpić jedynie w granicach pasa drogowego, a tym samym ze względów racjonalnych i uzasadnionych okolicznościami nie mogła być zachowana odległość wskazana w przepisie art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a) tabeli u.d.p.:("linia byłaby połamana na krótkich odcinkach i wchodziłaby na tereny różnych właścicieli"). Fakt, że Spółka została zobligowana do podłączenia prywatnych odbiorców do sieci gazociągowej, a względy ekonomiki wskazują na przeprowadzenie przyłącza w miarę prostej linii, nie może to jednak prowadzić do sytuacji, iż zarządca drogi ma obowiązek udostępnienia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim sieci. Spółka rozumując w powyższy sposób patrzyła przez pryzmat zabezpieczenia swoich ekonomicznych interesów, nie bacząc na obowiązujące przepisy prawa.

Organ wskazał, iż art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651), daje możliwość złożenia wniosku do Starosty, który może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Na uzasadnienie prawidłowości swego stanowiska GDDKiA przytoczył orzecznictwo WSA w Warszawie.

Organ podkreślił, iż strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie zarzuciła organowi naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa administracyjnego materialnego, jak i prawa administracyjnego procesowego, a jedynie przedstawiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2012 r. własną wykładnię przepisów m.in. art. 39 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a) a także art. 43 ust. 3 u.d.p., jak również przepisu § 140 rozporządzenia z 2.03.1999 r. odmienną od tej, przedstawionej przez organ. Zdaniem organu zastosowana przez pełnomocnika strony była to dowolna i luźna analiza przepisów, całkowicie nieuzasadniona i nie mogła znaleźć uznania, tym bardziej, że przytoczone wyżej przepisy w sposób wyraźny i jednoznaczny mówią, że choć umieszczanie infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą jest dopuszczalne w pewnych przypadkach, to jednak takie czynności nie mogą przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, co też - w przypadku wyrażenia zgody na lokalizację -bezsprzecznie miałoby miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie organu, Spółka błędnie zinterpretowała treść § 140 rozporządzenia z 2.03.1999 r. Fakt, iż w ust. 2 cyt. przepisu wskazano co ustawodawca rozumie pod pojęciem "infrastruktury technicznej nie związanej z drogą" poprzez wyliczenie w katalogu otwartym odpowiednich przykładów, nie oznacza, że zezwolił na umieszczenie tejże infrastruktury w sposób przyczyniający się do czasowego i trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Podobny wniosek nie może być również wyciągany z wykładni art. 39 ust. 3 u.d.p., tym bardziej, że ustawodawca pozostawił rozważenie kwestii związanej z możliwością lokalizacji przedmiotowej inwestycji przede wszystkim uznaniu administracyjnemu. Tym samym nawet przejściową ingerencję, którą de facto należałoby uznać w myśl rozporządzenia - jako stan czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, należałoby zakwalifikować jako naruszającą wymóg wskazany w przepisie § 140 cyt. aktu wykonawczego.

Organ dodał, że wszelkie rozważania Spółki dotyczące użycia przez ustawodawcę w treści § 140 cyt. rozporządzenia słowa "umieszczenie" zamiast "umieszczanie" zdają się przeczyć intencji ustawodawcy. Zarówno bowiem sam fakt

lokalizacji sieci, jak i wszelkie czynności związane z modernizacją czy też naprawą już istniejącego przyłącza, spowodują bowiem tożsamy skutek w postaci czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ponadto wykładni przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, zdaniem GDDKiA należało dokonywać nie tylko przez pryzmat literalnego brzmienia przepisów, ale również mając na względzie ich cele i sam zamiar ustawodawcy. Bezsprzecznym bowiem było, że ww. normy wprowadzono głównie by drogi chronić, wyposażając w tym celu zarządców dróg w odpowiednie "mechanizmy obronne" wpisane w odpowiednie normy prawne.

Ponadto zdaniem GDDKiA Spółka błędnie podniosła, iż istnieje możliwość przywrócenia pełnej wartości użytkowej drogi, po dokonaniu ingerencji związanej z lokalizacją wnioskowanej inwestycji. Z czysto logicznego punktu widzenia każda ingerencja, zarówno w ciało żywe, jak również w każdą rzecz martwą, rodzi daleko idące skutki, które choć często początkowo niezauważalne na zewnątrz, w konsekwencji powodują liczne i trwałe zaburzenia prawidłowego funkcjonowania, uwidaczniające się niekiedy po wielu latach.

Organ nie podzielił argumentów strony, że w sprawie istniała możliwość odstąpienia od stosowania odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wyznaczonej art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a) tabeli u.d.p., z uwagi na treść ust. 2 cyt. przepisu.

Zdaniem organu, względy związane z: "połamaniem gazociągu na krótkich odcinkach i wchodzenie na tereny różnych właścicieli" za taki szczególnie uzasadniony przypadek nie mogły być uznane. Z analizy załączonych dokumentów (m.in. dokumentacji fotograficznej terenu, projektu zagospodarowania terenu w skali 1:1000) nie wynikało również, by wnioskowana linia gazociągu przebiegała w trudnym terenie (na co wskazuje pełnomocnik strony), bądź musiała być "połamana na krótkich odcinkach".

Za nietrafny GDDKiA uznał zarzut nie udostępnienia stronie dokumentacji projektowej. Strona bowiem na etapie postępowania prowadzonego przed GDDKiA Oddział w L. nie skorzystała z uprawnienia przysługującego jej na podstawie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. w zakresie możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszonych żądań, pomimo wystosowanego zawiadomienia z dnia [...] maja 2012 r.

Tym samym bezzasadne było również stanowisko pełnomocnika strony wskazane w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., w zakresie naruszenia przepisu art. 9 k.p.a. Zasada wyrażona w ww. przepisie zdaniem GDDKiA nie może być realizowana przez zastępowanie aktywności stron przez instruowanie ich przez organ administracji publicznej o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Ponadto przepis art. 9 nie nakłada na organ obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych GDDKiA wyjaśnił, że obowiązek należytego oraz wyczerpującego informowania stron przez organ administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących wpływać na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, nie zwalniał przedsiębiorcy prowadzącego profesjonalną działalność gospodarczą z obowiązku znajomości przepisów prawnych i dołożenia należytej staranności w zakresie jej prowadzenia. W szczególności obowiązku organu informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych nie można utożsamiać z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych - w tym aktach prawa miejscowego.

W odniesieniu do wspomnianej przez Spółkę planowanej przebudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku S. – W.-W. od km 220+670 do km 224+317, od km 225+128 do km 237+500, organ wskazał, iż nie może być ona brana pod uwagę przy rozpatrywaniu kwestii udzielenia czy też odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowej inwestycji, bowiem są to jedynie plany przyszłe i niepewne.

Choć argumenty Spółki w powyższym zakresie odnoszącym się do planowanej przebudowy drogi krajowej nr [...] należało uznać za zasadne, jednak nie mogły stanowić przesłanki przemawiającej za pozytywnym dla strony rozstrzygnięciem niniejszej sprawy.

Podsumowując GDDKiA wskazał, że celem działania administracji publicznej, jest działanie na podstawie i w granicach prawa, ukierunkowane na realizację interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli. O ile samo podejmowanie czynności w ramach realizacji określonego celu publicznego, zawsze wiąże się z zaspokajaniem interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi zmierzać do zaspokojenia roszczeń poszczególnych jednostek. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu społecznego i interesu obywateli, nie określając również hierarchii powyższych wartości oraz nie wytyczając reguł rozstrzygania konfliktów zachodzących między nimi. Tym samym organowi na mocy tzw. uznania, przyznano pewien zakres samodzielności, jednakże jedynie w ramach zakreślonych przepisami prawa. W rezultacie organ samodzielnie ustala kryteria, którymi się kieruje, a które to jednocześnie wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustala treść rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne jest formą wykonywania przepisów prawa, która pozwala na uwzględnienie indywidualnych warunków każdego przypadku, tak by wydana została decyzja zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Relacja zachodząca między omawianym interesem społecznym a słusznym interesem obywatela wymaga wskazania, w jakim znaczeniu używane jest to ostatnie sformułowanie. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż w odniesieniu do decyzji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi przepis art. 7 k.p.a., w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, zaś każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może być oparty jedynie na własnym przekonaniu subiektywnego poczucia nierównego, krzywdzącego czy niesprawiedliwego traktowania.

W świetle powyższego GDDKiA rozpatrujący sprawę uznał, iż przedstawione okoliczności uprawniają go zgodnie z art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. (w części dotyczącej naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych) do odmownego załatwienia wniosku Spółki.

E. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisywaną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 39 ust. 3 zdanie drugie u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię,

b) §140 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2.03.1999 r., poprzez jego błędną wykładnię,

c) §140 ust. 9 rozporządzenia z 2.03.1999 r. w związku z art. 43 ust. 2 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie,

d) §10 ust. 1 pkt 2 oraz §10 ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., zwanej dalej Uchwałą, poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie,

e) § 8 ust. 1 pkt 2 Uchwały poprzez jego niezastosowanie.

W związku z powyższym wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych, jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn zm.), dalej: "p.p.s.a.".

Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga E. Sp. z o.o. zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie można podzielić argumentacji GDDKiA co do sposobu wykładni art. 39 u.d.p. w przypadku wniosku o lokalizację urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania gazu oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją w pasie drogowym.

Nie budziło wątpliwości, że wniosek skarżącej dotyczył wydania przez GDDKiA zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym sieci gazowej średniego ciśnienia.

Przede wszystkim w art. 4 pkt 1 u.d.p. zawarto definicję pasa drogowego stanowiącego wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1).

Zakaz ten potwierdza art. 39 ust. 3 zd. pierwsze u.d.p., które mówi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Jednakże z mocy ust. 1a art. 39 u.d.p. przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Czyli przepis ten wyłącza zakaz określony w art. 39 ust. 1 u.d.p. co do umieszczania, konserwacji, przebudowy, naprawy i innych czynności związanych z eksploatacją urządzeń i infrastruktury w nim wymienionych, jeżeli na to pozwalają warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa. Tym samym co do zezwolenia na umieszczenie, konserwację, przebudowę, naprawę i inne czynności związane z eksploatacją infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją nie stosuje się zd. pierwszego ust. 1 art. 39 u.d.p. Oznacza to, że na lokalizację tych urządzeń nie można zezwolić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają, to w myśl zd. drugiego ust. 3 art. 39 u.d.p. organ ma obowiązek wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a. Z tego samego zdania wynika bowiem, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Przedstawiony sposób redakcji omawianych przepisów wskazuje, że w przypadku zezwolenia na umieszczenie, konserwację, przebudowę, naprawę i inne czynności związane z eksploatacją infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją nie ma się do czynienia z decyzją uznaniową. Jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają (ust. 1a art. 39 u.d.p.), a umieszczenie urządzeń wymienionych w ust. 1a nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub nie doprowadzi do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi, organ jest zobowiązany wydać zezwolenie.

Z tak sformułowanych przepisów art. 39 u.d.p. wynika, że w przypadku, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie – wniosku o wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogowym, GDDKiA powinien był rozpatrzyć, czy warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalały na lokalizację gazociągu w pasie drogowym, a następnie czy to umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Tylko wystąpienie którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwiałoby wydanie decyzji pozytywnej dla skarżącej.

Ponadto, przesłanki powodujące odmowę udzielenia zezwolenia w przypadku infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, jako stanowiące odstępstwo od zasady z ust. 1 i zd. pierwszego ust. 3 art. 39 u.d.p. powinny były być przez organ interpretowane w rygorystyczny sposób.

Organ zaś uważając, że przesłanki te mają zastosowanie, powinien je dokładnie uzasadnić.

Należy zauważyć, że omawiane przepisy: ust. 1a i 3 art. 39 u.d.p. zostały wprowadzone do ustawy na mocy art. 62 pkt 4 lit. a) i b) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci usług telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która weszła w życie od dnia 17 lipca 2010 r. (art. 87 tej ustawy).

W uzasadnieniu projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (druk sejmowy VI.2546) mówiło się, że "Pkt 3 lit. b - zmiana ma na celu uelastycznienie procedury wydawania zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej. Obecną zasadą jest to, że zarządca drogi może wydać takie zezwolenie wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a tym samym wydanie zezwolenia zależy w zasadzie od uznania zarządcy drogi, co przy jednoczesnym obniżeniu wysokości opłat, które niewątpliwie w jakiejś mierze motywowały do wydawania zezwoleń, mogłoby doprowadzić do blokowania inwestycji. Dlatego też proponuje się ustanowienie obowiązku wydania zezwolenia, jeżeli nie zachodzą przeszkody z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wymagań określonych w przepisach odrębnych".

Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby w omówiony sposób organ oceniał wniosek Spółki.

Rozpatrując sprawę GDDKiA ograniczył się jedynie do uregulowań ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia z 2.03.1999 r. – jej § 140 w brzmieniu:

"ust. 1. Umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, zwanej dalej "infrastrukturą", nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi.

ust. 2. Infrastrukturę, o której mowa w ust. 1, stanowią w szczególności:

1) linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne,

2) przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe,

3) urządzenia wodnych melioracji,

4) urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia,

5) ciągi transportowe.

Ust. 3. Infrastruktura liniowa przebiegająca poprzecznie nad drogą nie może naruszyć skrajnie drogi. Urządzenie oddziałujące niekorzystnie na uczestników ruchu powinno być odpowiednio zabezpieczone.

Ust. 4. Podziemna budowla liniowa przebiegająca poprzecznie przez drogę nie może zmniejszać stateczności i nośności podłoża oraz nawierzchni drogi, naruszyć urządzeń odwadniających i innych podziemnych urządzeń drogi.

Ust. 5. Podziemna budowla dla infrastruktury powinna spełniać wymagania określone w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie.

Ust. 6. Budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi.

Ust. 7. Infrastruktura liniowa napowietrzna i podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym, w taki sposób, aby:

1) nie wpływała ujemnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym,

2) wykopy pod tą infrastrukturą nie naruszały granicy pasa drogowego.

Ust. 8. Usytuowanie infrastruktury w ulicy powinno uwzględniać planowaną docelową realizację ulicy. Nowa infrastruktura podziemna nie powinna być usytuowana pod jezdnią istniejącą i docelową.

Ust. 9. Infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi określonych w przepisach o drogach publicznych".

Jednakże organ ograniczył się tylko do tych zapisów § 140 rozporządzenia z 2.03.1999 r. (ust. 1 i 9), pomijając pozostałe, które dotyczyły także infrastruktury liniowej podziemnej (m.in. gazociągu). Co do ust. 9 § 140 rozporządzenia przepis ten odsyła do odległości określonych w ustawie o drogach publicznych – jej art. 43 ust. 1. Jednakże w art. 43 ust. 2 u.d.p. wprowadzono możliwość odstąpienia od reguły z ust. 1 tego art. w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Organ zupełnie pominął przy ocenie stanu faktycznego § 1 rozporządzenia z 2.03.1999 r., wskazujący, że akt ten określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie (ust. 1). Jednocześnie w ust. 3 § 1 rozporządzenie z 2.03.1999 r. stanowi, że warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają w szczególności: spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb (pkt 1 lit. a – d), odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej (pkt 2), niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich (pkt 3). Zatem uregulowania tego rozporządzenia, jak i innych wskazanych w nim przepisów powinno uwzględniać się przy interpretacji m. in. art. 39 ust. 1a i 3 u.d.p. oraz art. 43 ust. 2 u.d.p.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie to odsyła do Prawa budowlanego, na podstawie którego art. 7 ust. 2 pkt 2 zostało zresztą wydane. Na podstawie tej samej delegacji zostało wydane jeszcze inne rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieć gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), dalej: "rozporządzenie z 30.07.2001 r.". W przepisie § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano, że przepisy jego stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 2, przy projektowaniu, budowie, przebudowie lub rozbudowie sieci gazowych służących do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych. Z kolei § 6 tego rozporządzenia stanowi, że gazociągi należy budować na terenach zaliczanych do pierwszej i drugiej klasy lokalizacji (ust. 1), przy czym tereny o zabudowie jedno- lub wielorodzinnej, intensywnym ruchu kołowym, rozwiniętej infrastrukturze podziemnej - takie jak sieci wodociągowe, cieplne i kanalizacyjne, przewody energetyczne i telekomunikacyjne - oraz ulice, drogi i tereny górnicze zalicza się do pierwszej klasy lokalizacji (ust. 2), a inne tereny, niewymienione w ust. 2, zalicza się do drugiej klasy lokalizacji (ust. 3 ).

Z tego rozporządzenia wynika, że zalecane jest budowanie gazociągów w ulicach i drogach.

Organ rozpoznając sprawę także nie uwzględnił i tych przepisów materialnych, co miało wpływ na wynik postępowania.

Zatem GDDKiA ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić przy ocenie stanu faktycznego, okoliczność, że lokalizacja sieci gazowej miała nastąpić pod krawężnikiem oraz w istniejącym chodniku, a nie w jezdni, są nowe plany przebudowy drogi krajowej nr [...], czy lokalizacja poza pasem drogowym tej sieci spełniałaby wymogi z innych przepisów, nie tylko ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z omówionymi wyżej przepisami oraz ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a przede wszystkim z art. 39 u.d.p., pamiętając że chodzi o zezwolenie na lokalizację urządzeń wymienionych w art. 39 ust. 1a u.d.p.

Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzeczono jak w wyroku.

W kwestii wykonalności uchylonych decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.

Co do kosztów rozstrzygnięto na mocy art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a.