II SA/Gl 1419/12

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. zawiadomił pismem z [...] r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przystąpienia, z naruszeniem warunków art. 54 i 55 Prawa budowlanego do użytkowania budynków mieszkalnych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. i zmienionego decyzją tego organu z [...]r. Zawiadomienie doręczono wspólnikom spółki cywilnej "A" K. M. i T. P. Postępowanie dotyczyło kilku budynków, w szczególności położonego na działce nr 1 przy ul. [...] w J. nr 8, będącego przedmiotem rozstrzygnięć kontrolowanych przez sąd w niniejszym postępowaniu, należącego do małżonków K. i B. J..

W dniu [...]został przesłuchany kierownik budowy M. W., który oświadczył, że nic mu nie wiadomo na temat zamieszkiwania oraz przebywania na stałe osób trzecich w budynkach mieszkalnych. Na wezwanie organu w dniu [...] r. stawił się pełnomocnik inwestorów K. M., który do protokołu nr [...] podał, że prace budowlane są zakończone, trwają prace porządkowe, a spółka zbiera dokumenty celem dokonania zgłoszenia budynków do użytkowania. Inwestorzy nie udostępnili budynków celem zamieszkiwania, tylko do przeprowadzenia prac wykończeniowych. Nabywcy domów wiedzą, że nie mogą w nich mieszkać, bo nie są zgłoszone do użytkowania.

Następnie organ I instancji zawiadomił o przeprowadzeniu w dniu [...] r. czynności kontrolnych, wezwał do udziału w nich kierownika budowy oraz do przygotowania przez inwestorów określonych w zawiadomieniu dokumentów. W czasie tych czynności sporządzono dokumentację fotograficzną, która w odniesieniu do budynku nr 8 ujawnia, że w oknach budynku wiszą firanki, w kuchni są meble i sprzęty kuchenne, środki żywności, kwiatki i fotelik dziecięcy, w meblach łazienki znajdują się środki kosmetyczne, czyszczące i artykuły higieniczne, a w pokoju są meble.

Na zapytanie wystosowane przez organ do Prezydenta Miasta uzyskano podpowiedź, że na dzień [...] r. w budynkach objętych postępowaniem nie są zameldowane żadne osoby. Przesłuchano także w charakterze świadków U. K.K.i B. K..

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB w J.wymierzył wspólnikom spółki cywilnej K. M. i T. P. karę w kwocie 10.000 zł z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku na działce nr 1. W tym samym dniu wydano jeszcze trzy analogiczne postanowienia, dotyczące pozostałych budynków objętych postępowaniem.

W wyniku zażalenia wniesionego przez wspólników spółki [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...]r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem takiego rozstrzygnięcia była stwierdzona przez organ odwoławczy konieczność ustalenia, kto jest inwestorem budynku oraz wady postępowania dowodowego, polegające na pozbawieniu adresatów nakazu udziału w czynnościach dowodowych.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji ustalił, że pierwotne pozwolenie na budowę z [...]r. nr [...]było wydane dla K. M. Zostało one zmienione decyzją Prezydenta Miasta z [...]r. na wniosek K. M. i T. P. w części dotyczącej zmiany umowy spółki cywilnej oraz umowy przeniesienia własności nieruchomości, aktem notarialnym z [...]r. rep. A nr [...]. Decyzja ta została wydana w wyniku wniosku z [...]r. o "scedowanie pozwolenia na budowę", złożonego przez K. M., w którym zwrócił się o przeniesienie pozwolenia na rzecz "A" s.c. K. M., T. P.. Na tej podstawie Prezydent Miasta poinformował pismem z [...]r., że inwestorami budynków realizowanych na podstawie tego pozwolenia są pozostający w spółce cywilnej K. M. i T. P..

Przesłuchano w obecności pełnomocnika inwestorów w charakterze świadków kierownika budowy oraz właścicieli poszczególnych budynków, a także B. K. i U. K.K.. W stosunku do budynku Nr 8 małżonkowie K. podali, że jest on zamieszkały od 2009 r. K. J. i B. J. do protokołów z dnia [...] r. zeznali, że do użytkowania budynku przystąpili pół roku temu, nie są w nim zameldowani, nie zostali przez "A" poinformowani na piśmie, że nie został dopełniony obowiązek o którym mowa w art. 54 i 55 Prawa budowlanego oraz, iż nie można do czasu dopełnienia tego obowiązku przystąpić do użytkowania budynku. Dowiedzieli się o tym natomiast z rozmowy z pełnomocnikiem inwestorów. Inwestor nie zabronił im zamieszkiwania, wobec czego mieszkają w budynku. Natomiast kierownik budowy M. W. podał, że nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy budynki są zamieszkałe oraz czy inwestorzy zezwolili na zamieszkiwanie. Do końca maja 2011 r. nie udzielił zgody na zamieszkiwanie w budynkach. W czasie jego obecności na budowie, w budynkach ich właściciele wykonywali drobne roboty wykończeniowe nie objęte umową z inwestorem. Zaprzeczali, że mieszkają na stałe.

Wezwani celem złożenia wyjaśnień, wspólnicy spółki K. M. i T. P. nie stawili się. Natomiast pismem z [...]r. poinformowano organ I instancji, że doszło [...] r. do zmiany umowy spółki cywilnej i w miejsce T. P. wstąpił jako wspólnik K. M.. Dołączono akt notarialny z [...]r., poświadczający zmianę.

Ponownie orzekając w sprawie postanowieniem nr [...]z [...]r. PINB w J.wymierzył K. M. i T. P. karę w kwocie 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1. W podstawie prawnej podano art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 143, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym). W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i poczynione ustalenia. Organ stwierdził, że inwestorami budynku są K. M. i T. P., zgodnie z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę z [...]r., zmienionej decyzją z [...]r. Aktualni właściciele budynku potwierdzili fakt zamieszkiwania w nim od pół roku. Okoliczność zamieszkiwania potwierdza także dokumentacja zdjęciowa, oraz zeznania świadków małżonków K.. Zmiana składu spółki cywilnej dokonana w czerwcu [...] r. nie ma znaczenia dla ustalenia osób odpowiedzialnych za przystąpienie do samowolnego użytkowania, albowiem kara winna zostać nałożona na osoby będące inwestorami w dacie przystąpienia do użytkowania, którymi byli K. M. i T. P.. Bezsporne jest, że inwestorzy nie dokonali ani zgłoszenia o zakończeniu budowy, ani nie wystąpili o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nie dokonano także zmiany inwestora i przeniesienia pozwolenia na budowę. Podmiotem odpowiedzialnym za legalność użytkowania jest inwestor, tylko on może zawiadomić o przystąpieniu do użytkowania lub wystąpić o pozwolenie na użytkowanie. Kara została obliczono zgodnie z art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Mimo udzielenia jednego pozwolenia na budowę 16 budynków, obiektem budowlanym jest każdy poszczególny budynek i z tego względu karę należy wymierzyć za przystąpienie do samowolnego użytkowania każdego z budynków.

W zażaleniu na powyższe postanowienie wniesiono o jego uchylenie i umorzenie postępowania względnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono, że wobec zmiany składu osobowego spółki cywilnej, wadliwie przyjęto, że stroną jest T. P. i w konsekwencji pominięto w postępowaniu udział aktualnego wspólnika K. M.. Zanegowano, że doszło do samowolnego użytkowania przez inwestora oraz wskazano, że także właściciel nieruchomości ponosi odpowiedzialność z tego tytułu. Wadliwie zatem organ uznał, że tylko inwestor może być adresatem postanowienia nakładającego karę z tytułu samowolnego użytkowania. W końcu zarzucono naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i pominięcie, że w sprawie obiektem budowlanym jest całe osiedle, a nie poszczególne budynki. W uzasadnieniu zakwestionowano posłużenie się dowodami, których prawidłowość została zakwestionowana przez organ odwoławczy w postanowieniu z [...]r. Podkreślono, że budynek nie jest własnością wspólników spółki, ale [...]r. został sprzedany małżonkom J.. W umowie opisano, że budynek jest w stanie surowym zamkniętym, do indywidualnego wykończenia, jest w budowie i nie jest odebrany formalnie do użytku mieszkalnego. Nabywcy zdawali sobie sprawę, że są zobowiązani do wykończenia budynku i dopełnienia formalności związanych z zasiedleniem. Ich twierdzenia, że inwestorzy ich o tym nie poinformowali i nie zabronili zamieszkania w budynku, nie są wiarygodne. Jakkolwiek decyzję o pozwoleniu na budowę wydano na rzecz żalących się, to zostali oni pozbawieni posiadania rzeczy i nie mieli możliwości kontynuowania procesu budowlanego. Inwestorami stali się nabywcy i oni w dalszej kolejności pełnili funkcję inwestorów. Prawo budowlane nie definiuje, kto jest inwestorem, jest to osoba która organizuje i finansuje budowę. Zarzucono także, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie zawierała pouczenia o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 i 55 Prawa budowlanego, zatem nie można nałożyć kary za ich ewentualne naruszenie. Nadto skoro pozwolenie dotyczyło budowy 16 budynków, to na potrzeby tego przedsięwzięcia za obiekt budowlany uznano zespół budynków (osiedle), a nie poszczególne budynki, zatem wielokrotne nałożenie kary narusza art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy zwrócił się do Prezydenta Miasta o nadesłanie kopii wszelkich decyzji wydanych przez ten organ w stosunku do inwestycji, co uczyniono i kopie powoływanych przez organy aktów, poświadczone za zgodność z oryginałem, znajdują się w materiale sprawy. Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego stwierdziły realizację inwestycji z istotnymi odstępstwami od pozwolenia, w związku z czym postanowieniem nr [...]z [...]r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 doszło do wstrzymania robot budowlanych polegających na budowie 16 budynków mieszkalnych , m. in. na działce 1. Następnie decyzją nr [...]z [...]r. PINB w J., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego osiedla domów jednorodzinnych, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że postępowanie w sprawie odstępstwa zostało wszczęte [...] r. W konsekwencji Prezydent Miasta, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, w dniu [...]r. uchylił pozwolenie na budowę udzielone decyzją z [...] r. Inwestorzy nie złożyli projektu budowlanego zamiennego. Decyzją nr [...]z dnia [...]r. PINB w J., na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazał spółce cywilnej K. M., T. P. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie 16 budynków mieszkalnych, w tym na działce 1. Natomiast w dniu [...]r., po rozpoznaniu wniosku o pozwolenie na budowę z [...]r., Prezydent Miasta J. wydał na rzecz "A" ostateczną decyzję nr [...]o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na "kontynuacji budowy budynków mieszkalnych - jednorodzinnych, wolnostojących" na wymienionych działkach, w tym działce nr 1. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że doszło do uchylenia pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę z [...]r., zmienionego decyzją z [...]roku, ale po rozpatrzeniu wniosku inwestorów z [...]r. uznano, że udzielenie pozwolenia na kontynuację budowy jest możliwe. W następstwie [...]r. dokonano zgłoszenia zakończenia budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, dotyczy ono jednak "kontynuacji budowy", o jakiej mowa w decyzji Prezydenta Miasta z [...]r. nr [...], rozpoczętej [...] r. Fakt przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu zaświadczył PINB w J. pismem z [...] r.

Pismem z dnia [...]r. swój udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Okręgowy w K..

Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z [...]r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 57 ust. 7 i art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i wydane uprzednio rozstrzygnięcia, zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak i Prezydenta Miasta. Zwrócono uwagę, że już po wszczęciu postępowania w sprawie przystąpienia do samowolnego użytkowania, zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych, a następnie decyzja nakazująca przedłożenie projektu zamiennego oraz decyzja nakazująca zaniechanie robót, a także opisane wyżej rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta o uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę i o udzieleniu kolejnego pozwolenia z [...]r. na kontynuację budowy.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy podał, że w pkt 5 sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...]r. Prezydent Miasta pouczył o obowiązku dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Istnieją zatem podstawy do sankcjonowania zaniechania wypełnienia tego obowiązku. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji oceniono jako prawidłowe i uwzględniające zalecenia organu odwoławczego. Przesłuchano kierownika budowy, a pełnomocnik stron był obecny przy czynnościach dowodowych. Całokształt zebranego materiału potwierdza, że doszło do rozpoczęcia użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Przedmiotem postępowania nie jest całe osiedle, ale poszczególne domy, w stosunku do których stwierdzono samowolne użytkowanie. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, które może obejmować więcej niż jeden obiekt, art. 57 ust,. 7 tego Prawa sankcjonuje zaś przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, a nie zamierzenia objętego pozwoleniem. Zasadne jest wobec tego prowadzenie odrębnych postępowań w stosunku do każdego z czterech samowolnie użytkowanych budynków.

Podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za przystąpienie do użytkowania jest inwestor, niezależnie od faktu zbycia nieruchomości. Dopóki pozwolenie nie zostanie przeniesione na inny podmiot, inwestor odpowiada na budowę i ma możliwość dokonać zgłoszenia lub uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Nabywcy budynku, wobec braku przeniesienia pozwolenia, nie mogli prawne dokończyć budynku i dokonać jego zgłoszenia. Inwestorem jest w szczególności osoba, na rzecz której udzielono pozwolenia na budowę. Bez znaczenia jest zatem, czy inwestor informował nabywców o braku możliwości przystąpienia do użytkowania i czy zapewnił sobie faktyczny dostęp do obiektu, obciąża go prawidłowa organizacja procesu budowlanego.

Krąg stron postępowania w ocenie organu odwoławczego został ustalony prawidłowo. Są nimi K. M. i T. P., jako osoby, które miały obowiązek z art. 54 Prawa budowlanego zawiadomić o zakończeniu budowy i w konsekwencji na nich może być nałożona kara. Pouczenie zawarte w pkt 5 pierwotnego pozwolenia na budowę w dostateczny sposób informowało ich o obowiązku, także możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót. Zmiany umowy spółki cywilnej nie miały wpływu na określenie osób zobowiązanych, spółka taka nie ma odrębnej osobowości prawnej, odpowiedzialność za zaniechanie mogą wobec tego ponosić osoby mające obowiązek dokonania zgłoszenia przed stwierdzonym faktem samowolnego użytkowania.

Nie ma także znaczenia zdaniem organu odwoławczego fakt przyjęcia bez sprzeciwu zgłoszenia wykonania robót objętych pozwoleniem z 2011 r. na kontynuację budowy. Zakończenie budowy obiektu samowolnie użytkowanego następuje na zasadach ogólnych i jest to kwestia niezależna od kary za przystąpienie do nielegalnego użytkowania. Organ odwoławczy odniósł się także do relacji między postępowaniem naprawczym prowadzonym z uwagi na stwierdzone odstępstwa od pozwolenia na budowę, a postępowaniem w kwestii kary za samowolne użytkowanie. Przyznano, że w tym zakresie istnieje rozbieżność stanowisk w orzecznictwie sądowym, z których jedno sprowadza się do przyznania pierwszeństwa postępowaniu w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji gdy oba te postępowania są w toku. Odmienny pogląd, wyrażony został w szczególności w wyroku NSA z 19 listopada 2009 r. II OSK 1179/09, zgodnie z którym wymierzenie kary z tytułu samowolnego użytkowania winno mieć miejsce w każdym stwierdzonym przypadku samowoli, niezależnie czy obiekt powstał zgodnie z pozwoleniem, czy też z naruszeniem jego warunków. Organ II instancji stwierdził, że akceptuje tezę, iż postępowania te są od siebie niezależne. Rolą przepisów dotyczących kar z tytułu nielegalnego użytkowania jest represjonowanie niepożądanych praktyk inwestorów i wymuszanie zachowań wyznaczonych przez prawo. Przepisy zwalczają każdy przypadek samowolnego przystąpienia do użytkowania, zarówno obiektu wybudowanego zgodnie z udzielonym pozwoleniem, jak i z nim sprzecznego. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłaby zatem praktyka, zgodnie z którą inwestor unikałby sankcji w postaci kary za samowolne użytkowanie wówczas, gdy równocześnie dopuściłby się odstępstw od uzyskanego pozwolenia. To, że inwestor, ze względu na odstępstwa od projektu, nie może dokonać skutecznie zakończenia procesu inwestycyjnego i leganie przystąpić do użytkowania nie oznacza, że równocześnie przestaje on podlegać sankcjom za rozpoczęcie samowolnego użytkowania. Brak możliwości zakończenia budowy nie może otwierać drogi do pozbawionego sankcji samowolnego przystąpienia do użytkowania. Obiekt będący przedmiotem postępowania podlegał wyłącznie zgłoszeniu. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie mógłby zostać nałożony decyzją z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, której jednak nie wydano, bo inwestor nie wypełnił obowiązku złożenia projektu zamiennego. Nadto w sprawie istotne odstępstwo nie dotyczyło zmiany sposobu użytkowania obiektu, zatem nie miało wpływu na wysokość kary, gdyż kategoria budynku pozostała bez zmiany. Budowa została też zakończona i nie orzeczono nakazu rozbiórki. Wysokość kary także została wyliczona prawidłowo.

W skardze do sądu administracyjnego K. M. i T. P. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, względnie o uchylenie postanowienia organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Zarzucili naruszenie art. 7i 77, art. 6, art. 80 k.p.a. poprzez powierzchowną analizę zebranego materiału, poczynienie ustaleń na podstawie wadliwie przeprowadzonych czynności procesowych, wadliwe wnioski dotyczące podmiotów użytkujących budynek, a także naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzucono, że wadliwie organy przyjęły, iż to inwestor przystąpił do użytkowania obiektu, nie uwzględniono faktu zbycia nieruchomości. Pominięto także, że w dniu [...]r. dokonano zawiadomienia o zakończeniu budowy 16 budynków mieszkalnych, a organ nie zgłosił sprzeciwu. Podtrzymano zarzut, że pozwolenie na budowę dotyczyło zespołu budynków i tak pojmowany przedmiot inwestycji stanowił obiekt podlegający zgłoszeniu przystąpienia do użytkowania, a nie poszczególne budynki, wobec czego nie jest zasadne prowadzenie odrębnych postępowań w stosunku do każdego z budynków. W uzasadnieniu podniesiono zarzuty wobec czynności dowodowych przeprowadzonych w grudniu [...] r. zarzucając, że nie mogą one być podstawą do ustalenia faktu przystąpienia do użytkowania. Stanu użytkowania nie potwierdza umieszczenie w budynku sprzętów i rzeczy. Zarzucono, że organy nie odniosły się do sprzeczności między zeznaniami poszczególnych osób, w szczególności M. W. konsekwentnie podawał, że nic nie wie o przystąpieniu do użytkowania budynku, a pełnomocnik inwestorów wskazywał, że budynki przekazano właścicielom celem przeprowadzenia prac wykończeniowych i porządkowych, a nie celem użytkowania. Wobec zbycia budynków odpowiedzialność za przystąpienie do użytkowania ponoszą aktualni właściciele, stanowisko takie znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie (wyroki NSA z 19 listopada 2009 r., II OSK 1179/09, z 21 kwietnia 2011 r., II OSK 747/2010, a także teza 13 komentarza W. Piątek, A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska: Prawo Budowlane. Komentarz. Warszawa 2012, s. 760). Jakkolwiek decyzję o pozwoleniu na budowę wydano na rzecz skarżących, to po zbyciu rzeczy skarżący nie mają wpływu na kontynuowanie budowy i na wykonanie zgłoszeń, a faktycznymi inwestorami są aktualni właściciele.

Zwrócono także uwagę, że [...]r. doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na budowę, a [...]r. dokonano skutecznego zgłoszenia zakończenia robót. W tej sytuacji skarżący zakwestionowali zasadność i dopuszczalność prowadzenia postępowania na podstawie art. 57 Prawa budowlanego. W dacie orzekania osiedle zostało skutecznie zgłoszone do użytkowania, co stanowi trwałą przeszkodę w nałożeniu kary za samowolne przystąpienie do użytkowania. Natomiast prowadzenie odrębnych postępowań w stosunku do poszczególnych budynków, a nie całego przedsięwzięcia objętego pierwotnym pozwoleniem na budowę dodatkowo skutkuje naruszeniem zasady, że kara może być wymierzona jednokrotnie. Skoro zaś jej celem ma być zmobilizowanie inwestora do dokonania zgłoszenia, to wystarczające jest jednokrotne jej nałożenie.

Skarga T. P. została prawomocnie odrzucona postanowieniem z [...]r., wobec czego uzyskał on status uczestnika postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważył, że proces inwestycyjny, w toku którego samowolnie przystąpiono do użytkowania nie został zakończony [...]zgłoszeniem, ale decyzją PINB nr [...]z [...]r. o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych, po której udzielono nowego pozwolenia na budowę. Następcze przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie sanuje wcześniej dokonanego samowolnego przystąpienia do użytkowania.

Prokurator Okręgowy w K. na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jaką przewiduje art. 57 ust. 7 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Użytkowanie nielegalne z kolei, to użytkowanie prowadzone z naruszeniem art. 54 i 55 tego Prawa. Sąd zgadza się z twierdzeniem, że podstawą do postawienia zarzutu nielegalności użytkowania musi być uprzednie stwierdzenie, że istniał po stronie określonych podmiotów obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie jest zasadny zarzut skarżącego, że wydane pozwolenie na budowę pouczenia o takim obowiązku nie zawierało. Zgodnie ze stanem faktycznym organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja pierwotna z [...]r. w pkt 5 zobowiązywała inwestora do zgłoszenia nie tylko rozpoczęcia, ale także zakończenia robót budowlanych w powiatowym inspektoracie nadzoru budowlanego. Natomiast pouczenie zawarte w decyzji informowało, że do użytkowania obiektu można przystąpić po upływie 21 dni od dokonania zgłoszenia, jeżeli organ nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, a także, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robot budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Inwestor posiadał zatem pełną wiedzę o warunkach przystąpienia do użytkowania, zarówno po zakończeniu budowy, jak i przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a udzielone mu pouczenia są zgodne z regułami art. 54 i 55 pkt 3 Prawa budowlanego. Jako podmiot profesjonalnie trudniący się budową domów, winien zdawać sobie sprawę z konsekwencji naruszenia tych obowiązków. Rozpoczęcie użytkowania bez wymaganego zgłoszenia zakończenia budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót stanowią podstawę do nałożenia kary.

Sąd zgadza się także ze stanowiskiem organów, że przedmiotem kary jest przystąpienie do nielegalnego użytkowania poszczególnych budynków, w związku z czym prawidłowe jest prowadzenie postępowań w przedmiocie kary za nielegalne użytkowanie odrębnie w stosunku do każdego z budynków, w którym takie użytkowanie stwierdzono. Sąd podziela argumentację organu odwoławczego dotyczącą relacji pojęciowych między "zamierzeniem inwestycyjnym" a "obiektem budowlanym", znajdującą oparcie w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Pozwolenie na budowę dotyczyło 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które niewątpliwie są obiektami mogącymi samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, przedmiotem pozwolenia było zatem zamierzenie budowane pod postacią zespołu budynków, obejmujące kilkanaście obiektów budowlanych. Natomiast karę z art. 57 ust. 7 ustawy nakłada się w przypadku samowolnego użytkowania obiektu budowlanego, którymi w niniejszej sprawie są poszczególne budynki. Przyjęcie takiego stanowiska wymaga również realizacja zasad praworządności i równego traktowania stron w sytuacji, gdy możliwość i obowiązek wymierzenia kar za nielegalne użytkowanie każdego z budynków nie podlegałby dyskusji gdyby były one objęte odrębnymi pozwoleniami na budowę, co jak już stwierdzono było przecież możliwe.

Nadto przyjęcie stanowiska, że może być wymierzona tylko jedna kara w odniesieniu do całego zamierzenia inwestycyjnego niezależnie od tego ilu obiektów nielegalnie użytkowanych ono dotyczy wypaczałoby zdaniem Sądu sens tej regulacji, gdy chodzi o prewencyjne i represyjne cele wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie. Przy większej ilości nielegalnie użytkowanych obiektów budowlanych objętych jednym zamierzeniem inwestycyjnym i jednym pozwoleniem na budowę dolegliwość wymierzenia jednej kary w kwocie 10.000 zł byłaby najczęściej iluzoryczna oraz nie spełniałaby zarówno prewencyjnych jak i represyjnych celów. Możnaby nawet twierdzić, że w wielu przypadkach inwestorowi opłacałoby się samowolne przystąpienie do użytkowania.

Nie podziela także Sąd zarzutu skarżącego, że wadliwie został w sprawie ustalony stan faktyczny dotyczący faktu użytkowania budynku. Nie jest zasadne powielanie zarzutów pod adresem postępowania dowodowego, dotyczących okresu listopada i grudnia 2010 r. Po uchyleniu przez organ odwoławczy pierwszego z wydanych w sprawie postanowień o nałożeniu kary, doszło bowiem do ponowienia czynności wyjaśniających polegających na przesłuchaniu świadków w obecności pełnomocnika inwestorów. Nie wnosił on w trakcie tych czynności żadnych uwag i nie korygował ani nie podważał wyjaśnień świadków. Natomiast słuchani pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania właściciele domu nr 8, małżonkowie J. potwierdzili fakt zamieszkiwania w domu od pół roku. Okoliczność ta została potwierdzona przez innych dwóch świadków, znajduje także odbicie w dokumentacji fotograficznej pochodzącej z końca roku 2010 r. Nie są przy tym istotne motywy czy wiedza mieszkańców budynku, dotyczące istnienia podstaw do jego zasiedlenia. Przyznający fakt zamieszkiwania w budynku nie wskazywali, że ich pobyt w nim ma wyłączny związek z prowadzonymi ewentualnie robotami porządkowymi czy wykończeniowymi. Na potrzebę prowadzenia takich prac nie wskazuje też materiał dowodowy sprawy. Wnioski wyprowadzone z poczynionych ustaleń, dotyczące rozpoczęcia użytkowania domu mieszkalnego przez małżonków J. są w tej sytuacji w ocenie Sądu poprawne, oparte na miarodajnych źródłach, jakimi są w szczególności wyjaśnienia samych właścicieli i jednocześnie mieszkańców budynku, spójne z innymi dowodami, zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Nie przeczą im w szczególności zeznania kierownika budowy, który w istocie twierdził, że nic mu nie jest wiadome na temat użytkowania domów, zatem jego zeznań nie można potraktować jako dowodu obalającego czy podważającego wiarygodność zeznań innych osób. Czy innym jest bowiem podawanie odmiennych faktów, a czym innym stwierdzenie, że w danej kwestii nie ma się wiedzy.

Karę z tytułu nielegalnego użytkowania wymierza się za "przystąpienie do użytkowania". Jak wskazuje się w orzecznictwie, a tezę tę Sąd podziela, do użytkowania można przystąpić tylko raz, ustawodawca nie przewidział kar za użytkowanie trwające po przystąpieniu (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2087/10 i II OSA 2088/10). Z tego względu ma znaczenie w sprawie data przystąpienia do użytkowania, wyznacza ono bowiem w szczególności krąg podmiotów odpowiedzialnych za to użytkowanie. W niniejszej sprawie przystąpienie do użytkowania miało miejsce najpóźniej wiosną 2011 r. (według zeznań małżonków J., według bowiem zeznań małżonków K. budynek nr 8 był zamieszkały już od 2009 r., co zbiegałoby się z datą jego nabycia przez małżonków J.).

Skoro użytkowanie nielegalne to użytkowanie naruszające przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego, to odpowiedzialność za nie ponosi ten, kto narusza wskazane przepisy, kto miał obowiązek dokonania zgłoszenia zakończenia budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie i tego zaniechał. W niniejszej sprawie zakres obowiązków należy rozważyć w nawiązaniu do stanu z końca roku 2010 r. Przepisy art. 54 i 55 ustawy wprost nie nazywają i nie wyliczają podmiotów zobowiązanych, co jest w pełni uzasadnione, albowiem w poszczególnych stanach faktycznych mogą to być różne i zmieniające się w czasie podmioty. Należy jednak zwrócić uwagę, że obowiązek zgłoszenia dotyczy obiektów, na wzniesienie których potrzebne jest pozwolenie na budowę. W stosunku do takich obiektów wydawane jest zatem pozwolenie, wskazujące osobę uprawioną do prowadzenia robót, czyli inwestora. Zasadnie organ odwoławczy zwraca uwagę, że inaczej wygląda kryterium kwalifikujące dany podmiot jako inwestora w przypadku budowy legalnej, a inaczej w przypadku samowoli budowlanej. W tym drugim przypadku wskazuje się na takie jego cechy jak faktyczne prowadzenie i finansowanie budowy, które wskazują inwestora i – konsekwencji – podmiot odpowiedzialny za samowolę budowlaną. W przypadku natomiast budowy legalnie prowadzonej, w oparciu o pozwolenie na budowę, inwestora wskazuje pozwolenie i on jest odpowiedzialny za prowadzenie budowy zgodnie z przepisami i pozwoleniem. Ostatnim etapem jest poinformowanie o zakończeniu budowy, co wprost stanowi art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazujący na obowiązek inwestora złożenia wraz zawiadomieniem określonych dokumentów. Katalog koniecznych do złożenia dokumentów potwierdza, że zgłaszającym zakończenie robót musi być podmiot, który takimi dokumentami związanymi z inwestycją, faktycznie dysponuje i ma prawo dysponować. Także art. 60 Prawa budowlanego pośrednio wskazuje, że inwestor ma obowiązek gromadzić dokumentację obiektu, w tym decyzje go dotyczące, a podlegają one przekazaniu właścicielowi lub zarządcy przy oddaniu do użytkowania obiektu. Sąd w pełni akceptuje stanowisko organów orzekających w sprawie, że adresatem art. 57 ust. 7 jest inwestor, niezależnie od tego, kto faktycznie dysponuje obiektem budowanym i przystąpił do jego użytkowania, w konsekwencji to inwestor jest adresatem postanowienia o nałożeniu kary (por,. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 204/11, wyroki NSA z 31 stycznia 2012 r., II OSK 2168/10 i II OSK 2169/10). Stanowiska tego nie podważa okoliczność, że w szczególnych sytuacjach należy dopuścić możliwość dokonania zgłoszenia zakończenia budowy również przez właściciela budynku, np. w sytuacji, gdy z wnioskiem takim bez uzasadnionych powodów i z naruszeniem interesu właściciela inwestor nie chce wystąpić (zobacz w tym względzie wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1695/12).

Nie jest przy tym tak, że przepisy prawa narażają inwestora na konieczność ponoszenia skutków działań osób, w stosunku do których nie ma możliwości w sposób stanowczy oddziaływać. Nie polega na prawdzie w szczególności twierdzenie skarżącego, że na skutek zbycia nieruchomości inwestor traci możliwość kontrolowania nabywcy i wpływ na to, co dzieje się z budynkiem. Sąd pomija w tym miejscu kwestię odpowiedniego sformułowania umowy, mogącego gwarantować inwestorowi niezakłóconą kontynuację robót budowlanych i regulować moment wydania rzeczy sprzedawanej. Te kwestie pozostają poza sferą zainteresowania Prawa budowlanego. Nawet jednak na gruncie prawa budowlanego, w zależności od stanu faktycznego, przy zbyciu nieruchomości w trakcie budowy inwestor może skorzystać z instrumentów chroniących go przed administracyjnymi skutkami działań właściciela rzeczy. Po pierwsze, zbyciu nieruchomości może towarzyszyć przeniesienie pozwolenia na budowę, co prowadzi do zmiany inwestora i w konsekwencji podmiotu odpowiedzialnego za legalne użytkowanie. Natomiast gdy inwestor pragnie zachować swój status w procesie inwestycyjnym, a jednocześnie umożliwić nabywcy korzystanie z budynku, może wykorzystać instytucję polegającą na uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót, o jakiej mowa w art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego. Te instrumenty niewątpliwie skarżącemu, jako zawodowo trudniącemu się prowadzeniem inwestycji budowlanych, winny być znane. Na marginesie można także wskazać, że możliwość prowadzenia robot budowlanych w stosunku do m. in. przedmiotowego obiektu skarżący jako inwestor zachował, skoro w roku 2011 doszło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę celem "kontynuacji budowy 16 domów mieszkalnych". Również wszystkie orzeczenia wydawane w procesie legalizacyjnym już po sprzedaniu budynku na działce nr 1 świadczą, że to skarżący traktował siebie i był traktowany jako współinwestor . On też współwystępował m. in. o wydanie pozwolenia na kontynuację budowy, w wyniku którego to wniosku została wydana pozytywna decyzja Prezydenta J. z dnia [...] r. Dokonał również w grudniu 2011 r. skutecznego zgłoszenia robót objętych tą decyzją. Okoliczności te w jednoznaczny sposób przeczą twierdzeniom skarżącego, że z chwilą sprzedaży działki nr 1 wraz z wybudowanym na nim budynkiem małżonkom J. przestał on być inwestorem tego budynku. Należy też podnieść, że jest rzeczą inwestora, iż decyduje się on na sprzedaż nieruchomości i budynku oraz wydania ich nabywcy przed zakończeniem budowy nie mając pewności, że nowy właściciel nie zacznie użytkować budynku przed skutecznym jego zgłoszeniem do użytkowania (lub przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie).

W konsekwencji Sąd przyjął, że stanowisko organów o nałożeniu kary na osoby, które w dacie przystąpienia do samowolnego użytkowania budynku miały status inwestora wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest zasadne, te bowiem osoby do czasu przystąpienia do użytkowania budynku nr 8 były zobowiązane albo do dokonania zgłoszenia zakończenia robót budowlanych (jeśli były one zakończone), albo do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót. Zaniechanie obowiązku skutkuje nałożeniem kary. Prawidłowo także, uznając za miarodajny stan istniejący w dacie przystąpienia do nielegalnego użytkowania budynku, organy nie uwzględniły zmian w składzie osobowym spółki cywilnej, przeprowadzonych później. Organy są zobowiązane do uwzględniania stanu istniejącego w chwili orzekania, muszą jednak także prawidłowo określić podmioty zobowiązane. Odpowiedzialność, co do zasady można przypisać tylko temu, kto wedle przepisów prawa miał jakiś obowiązek, któremu uchybił. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, wobec czego odpowiedzialność administracyjna może być ponoszona jedynie przez jej wspólników, przy czym dotyczy to tych osób, które były wspólnikami w dacie zaniechania, skutkującego brakiem wymaganego zgłoszenia.

Nie można także zgodzić się z zarzutem skargi, że nałożenie kary nie było dopuszczalne, albowiem doszło do skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy. W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo rozpoznał stan faktyczny i zwrócił uwagę, że zgłoszenie z [...] r. dotyczyło robót objętych pozwoleniem na budowę z [...] r., zatem zupełnie innej pod względem formalnym, inwestycji. Kontrola tego pozwolenia i zasadność jego udzielenia, ze względu na przedmiot sprawy, w niniejszym postępowaniu znajduje się poza zakresem kognicji Sądu i nie może podlegać weryfikacji. Natomiast postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 ustawy, prowadzone w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zostało zakończone decyzją nr [...] z dnia [...], którą na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazał spółce cywilnej K. M., T. P. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na budowie 16 budynków mieszkalnych, w tym na działce 1. W stosunku do tego etapu i tej grupy robót, prowadzonych w oparciu o inne pozwolenie, nie dokonano ani zgłoszenia, ani nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie. Niezależnie jednak od tego należy stwierdzić, że z żadnego przepisu nie można wyprowadzić wniosku, iż późniejszy fakt dokonania skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy sanuje wcześniejsze samowolne rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego. W tym względzie treść przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie budzi zdaniem Sądu, żadnych wątpliwości. Wynika z niego, że obowiązek wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania występuje w każdym przypadku stwierdzenia tego faktu, niezależnie od tego czy później doszło do skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie

W końcu Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego dotyczące skutków zbiegu postępowania w przedmiocie nielegalnego użytkowania i w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności należy zaakceptować twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 19 listopada 2009 r., II OSK 1179/09 oraz z 13 listopada 2009 r., II OSK 1178/09. Postępowania te nie są względem siebie konkurencyjne, a fakt wykonania robót z istotnym odstępstwem od projektu nie może niweczyć dyspozycji art. 57 ust. 7 praw budowlanego. Sąd w pełni akceptuje i uznaje argumentację przedstawioną zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniach powołanych wyroków, że nie może być w lepszej sytuacji osoba zarówno przystępująca do samowolnego użytkowania, jak i dopuszczająca się istotnych odstępstw, oraz iż takie stanowisko prowadzi do łatwego unikania finansowych skutków w przypadkach nielegalnego użytkowania. To, że ze względu na odstępstwo od projektu budowlanego, inwestor nie może dokonać skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy nie oznacza, iż może przystąpić do użytkowania. W takiej sytuacji, co oczywiste, nie może także obiektu użytkować. Jeżeli do takiego użytkowania dopuści, narusza art. 54 (lub 55 pkt 1) ustawy i winien ponieść skutki określone w art. 57 ust. 7. Podkreśla się w orzecznictwie automatyzm i niezależność tej odpowiedzialności administracyjnej od winy, nie ma zatem znaczenia, z jakich względów do legalnego użytkowania nie doszło lub dojść nie mogło. O niezależności obu trybów świadczy w ocenie Sądu także to, że nałożenie i uiszczenie kary z tytułu samowolnego użytkowania nie usuwa skutków zarówno użytkowania, jak i samowoli budowlanej. Natomiast fakt samowolnego użytkowania, co wedle Sądu ma istotne znaczenie, łączy się z określonym momentem w czasie i działaniami inwestora, skutkującymi przystąpieniem do użytkowania. To one są sankcjonowane. Jak wskazywał w swych wyrokach Trybunał Konstytucyjny, badając konstytucyjność uregulowania dotyczącego przedmiotowej kary, jej wprowadzenie, tryb nakładania i wysokość mają uzasadnienie w chronionych wartościach, takich jak środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie, ład przestrzenny, a sankcjonowanie naruszeń ma na celu przymuszenie do respektowania nakazów i wypełniania obowiązków (wyrok TK z 15 stycznia 2007, P 19/06, OTK-A 2007/1/2, wyrok TK z 5 maja 2009, P 64/07, OTK-A 2009/5/64, wyrok TK z 22 września 2009 r. SK 3/08, OTK-A 2009/8/125).

Mając na uwadze podane argumenty, zbieżne ze stanowiskiem zawartym w wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1418/12 (dotyczącym innego budynku zrealizowanego w ramach tego samego zamierzenia inwestycyjnego), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

sw