VII SA/Wa 328/13

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm), zwanej dalej k.p.a., wniósł sprzeciw od złożonego przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu oraz ułożeniu nawierzchni z kostki betonowej lub kamiennej o grubości 8 cm. na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...] obręb [...].

Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2007 r. przez Radę Gminy [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa działka o nr ewid. [...] obręb [...] znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] R2. Zgodnie zaś z § 118 i § 119 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] dla terenu oznaczonego symbolem R2 plan ustala przeznaczenie podstawowe: tereny upraw rolnych bez prawa zabudowy, utrzymanie istniejącego drzewostanu oraz utrzymanie zieleni naturalnej.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wskazując na nieskuteczne doręczenie stronie decyzji o wniesieniu sprzeciwu, dokonane po upływie 30 dni od dokonanego zgłoszenia. Podniesiono także, że zaskarżona decyzja nie odpowiada w swojej treści zgłoszeniu, że organ nie dokonał oceny prac pod kątem ich kwalifikacji do odpowiedniej kategorii obiektów uregulowanych przepisami Prawa budowlanego, a także wskazano na naruszenie przepisu art. 107 k.p.a.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]grudnia 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

W pierwszej kolejności Wojewoda [...] podkreślił, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ odwoławczy w przypadku wniesienia sprzeciwu ma dwie możliwości – utrzymanie w mocy sprzeciwu lub uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

Organ odwoławczy ustalił, iż termin wynikający z art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego został zachowany, gdyż organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...] października 2012 r. oraz wniósł ją do operatora pocztowego w dniu [...] października 2012 r. Powołał się w tej kwestii na poglądy wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którymi terminy "wniesienie" a "doręczenie" nie są tożsame i dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia.

Wojewoda [...] stwierdził również, że organ I instancji niepotrzebnie przesłał zaskarżoną decyzję na adres prywatny prokurenta, skoro w zgłoszeniu podany był adres siedziby spółki, a ponadto została dołączona do zgłoszenia informacja z Krajowego Rejestru Sądowego.

Organ odwoławczy wskazał, że zawarty w art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ma formę listy zamkniętej. Podkreślił, że jako że przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Wojewoda [...]dodał, że zawarty w zgłoszeniu opis robót budowlanych kwalifikuje te roboty jako wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka wskazana w zgłoszeniu znajduje się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne. Podkreślił, że działka ma status działki rolnej, a nie budowlanej, zaś przeznaczenie uzupełniające to urządzenia infrastruktury technicznej zgodnie z definicją zawartą w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutu wskazania w zgłoszeniu, że roboty budowlane będą wykonywane w północnej części nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...] Wojewoda [...] wskazał, że cała działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R2 – tereny upraw rolnych bez prawa realizacji zabudowy, gdyż działka nie ma statusu działki budowlanej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. .

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] obarczonej istotnymi wadami prawnymi,

b) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niepełne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz brak właściwego uzasadnienia wydanych decyzji,

c) naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wszystkich stron postępowania w sprawie, a w związku z tym brak zapewnienia wszystkim stronom postępowania możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu,

d) naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ II instancji jedynie kontroli decyzji organu I instancji bez rozpoznania sprawy od początku i bez poczynienia własnych ustaleń, jak również poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji w oparciu o inną podstawę prawną niż organ I instancji.

Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

a) naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez uznanie za skutecznie wniesiony sprzeciw od zgłoszenia, który doręczony został stronie po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia,

b) naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestycja objęta przedmiotowym postępowaniem nie podlega procedurze zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do treści art. 145 §1 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają bowiem przepisom prawa.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 30 Prawa budowlanego, regulujący instytucję zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Katalog obiektów i robót wymagających zgłoszenia zawarty jest w art. 29 – 31 Prawa budowlanego. W art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Jak stanowi ust. 6 omawianego przepisu właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

W myśl art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W orzecznictwie przyjmuje się, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie podlega on przywróceniu a jego upływ skutkuje utratą uprawnień do wydania w tym przedmiocie decyzji.

Przyjęcie, iż termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter materialnoprawny, pociąga za sobą konsekwencje w postaci ograniczenia rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego orzekającego w przypadku wniesienia sprzeciwu.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08 (Lex nr 530044) organ drugiej instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji o sprzeciwie, ma prawo orzec o utrzymaniu tej decyzji w mocy (w obiegu prawnym pozostaje wówczas wydana w czasie trwania kompetencji organu pierwszej instancji decyzja o sprzeciwie). Może też orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania (gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie). Organ odwoławczy, ze względu na to, iż w dniu wydawania przez niego decyzji termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego już upłynął, orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji, powinien jednocześnie orzec o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowego z mocy art. 105 § 1 k.p.a. Nie można bowiem pominąć tego, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji (w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy). Możliwe jest również wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy zachodzą po temu przesłanki, a w szczególności gdy odwołanie wniosła inna osoba od tej, która dokonała zgłoszenia, co ma skutek taki, jak utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, bowiem decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym.

W niniejszej sprawie kwestią sporną pomiędzy stronami jest sposób liczenia terminu zakreślonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Rozbieżności w kwestii tego, co należy rozumieć pod pojęciem wniesienia przez organ sprzeciwu, istnieją również w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych można zauważyć trzy stanowiska.

Zgodnie z pierwszym poglądem dla zachowania 30 - dniowego terminu konieczne jest doręczenie sprzeciwu stronie w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia (patrz: wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1957/08, z dnia 15 grudnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1950/09, oraz wyroki: WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1929/10, WSA w Krakowie z dnia 19 października 2011 r. o sygn. akt II SA/Kr 1366/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Warto w tym miejscu przytoczyć również stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) podjętej wprawdzie w związku z unormowaniem innej niż Prawo budowlane ustawy, jednakże zawierającej analogiczne rozwiązanie w kwestii terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Formę uzewnętrznienia oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce reguluje k.p.a., z którego regulacji wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Jak dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje z art. 109 § 1 w związku z art. 110 k.p.a. nie można zatem przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostaje bowiem uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z art. 109 § 1 k.p.a. wynika, że nie można w tym zakresie zastosować rozwiązania prawnego z art. 57 § 5 k.p.a. Rozdział 10 Terminy Działu I k.p.a., wprawdzie zamieszczony jest w Dziale I Przepisy ogólne, reguluje jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron i nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej. Przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym można spotkać się z zapatrywaniem odmiennym, a mianowicie że termin 30 - dniowy to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w placówce pocztowej zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 grudnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 79/06, z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 105/10, z dnia 28 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2425/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w z dnia 29 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Łd 1504/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe stanowisko uzasadniane jest tym, że pojęciu "wniesienie sprzeciwu" należy nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę, z tego powodu dla określenia daty, z jaką termin uważa się za zachowany, należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. Podkreśla się również, że regulacja zawarta w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wskazuje wprost, iż zgłoszenie winno być organowi "doręczone", zaś sprzeciw przez organ "wniesiony". Stąd też wniosek, że pomiędzy terminem "wniesienie", a "doręczenie" brak jest tożsamości pojęć. Ponadto w wyrokach wskazywano, że przyjęcie, iż datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie, faktycznie skróciłoby 30 - dniowy termin i umożliwiłoby stronie unikania skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji.

Zgodnie z kolejnym stanowiskiem organ ma 30 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, a więc na wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszonego zamiaru budowy. W myśl tego stanowiska skoro organ budowlany traci dopiero z upływem tego terminu kompetencje do wniesienia sprzeciwu, to przysługują mu one do ostatniego dnia tego terminu. Uzewnętrznienie oświadczenia woli organu administracji publicznej nie jest jednak wymagane dla samego zachowania przez organ terminu. Zgłoszenie sprzeciwu następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 k.p.a. Zgodnie z powyższym stanowiskiem czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzające fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni, zaś data nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2009 r. o sygn. akt II SA/Kr 558/09, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. o sygn. akt II OSK 737/11 i z dnia 25 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 808/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację przemawiającą za przyjęciem pierwszego z ww. stanowisk. Sąd przyjął, iż decyzja o wyrażeniu sprzeciwu musi zostać uzewnętrzniona przez jej doręczenie stronie, bo tylko w takim przypadku wchodzi ona do obrotu prawnego i wywołuje skutek prawny.

W sprawie wyłoniła się kwestia prawidłowości doręczenia przez organ pierwszej instancji decyzji o wniesieniu sprzeciwu na adres zamieszkania prokurenta – L. Z.. W pierwszej kolejności należy zatem ustosunkować się do prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, aby można mówić o zachowaniu przez ten organ terminu na wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji.

Pojęcie prokury jest pojęciem prawa cywilnego, należy zatem rozumieć je wprost, w sposób powszechnie przyjęty w prawie handlowym i cywilnym.

Zgodnie z art. 1091 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm) prokura jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Jak stanowi natomiast art. 205 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2000 r., Nr 94, poz. 1037 z późn. zm) oświadczenia składane spółce oraz doręczenia pism spółce mogą być dokonywane wobec jednego członka zarządu lub prokurenta.

W niniejszej sprawie zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych wniesione było w imieniu skarżącej spółki przez jej prokurenta L. Z. Do zgłoszenia dołączony był odpis z KRS potwierdzający udzielenie prokury L. Z. oraz oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazano adres zamieszkania prokurenta.

Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W myśl art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy.

W omawianej sytuacji należało zatem uznać prokurenta za pełnomocnika procesowego skarżącej spółki w rozumieniu art. 33 k.p.a. Organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał doręczenia decyzji z dnia [...] października 2012 r. na podany adres zamieszkania prokurenta.

Zachowanie przez organ pierwszej instancji terminu na wniesienie sprzeciwu należy więc oceniać z uwzględnieniem doręczenia decyzji prokurentowi skarżącej spółki.

Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 14 września 2012 r. Organ pierwszej instancji zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego miał 30 dni od tej daty na wniesienie sprzeciwu. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. Powyższa decyzja została wysłana na adres prokurenta spółki i odebrana przez niego w dniu 8 października. W okolicznościach niniejszej sprawy i wskazanego wyżej orzecznictwa sądowego dotyczącego pojęcia wniesienia sprzeciwu nie może budzić wątpliwości to, że organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw w drodze decyzji w terminie 30 dni od zgłoszenia, zakreślonym przez art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestycja objęta zgłoszeniem nie podlega procedurze zgłoszenia, należy uznać go za niezasadny.

Skarżący zarzuca, iż organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny zgłoszonych prac pod kątem kwalifikacji ich do odpowiedniej kategorii uregulowanej przepisami Prawa budowlanego. Organy obu instancji z uwagi na postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznały działkę nr [...] za niemającą charakteru budowlanego, całą inwestycję zaś za niepodlegającą zgłoszeniu. W ocenie strony skarżącej dla potrzeb prawa budowlanego zasadnym było posługiwanie się definicją działki budowlanej zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm), zwanej dalej u.p.z.p. Przywołany wyżej przepis stanowi, że w rozumieniu ustawy pod pojęciem działki budowlanej należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Działka o nr ewid. [...], której dotyczyło zgłoszenie, znajduje się na terenie oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] symbolem [...] R2. Dla terenu oznaczonego symbolem R2 ww. plan ustala:

1. Przeznaczenie podstawowe: tereny upraw rolnych;

2. Przeznaczenie uzupełniające:

1) urządzenia infrastruktury technicznej;

2) Zadrzewienia, zakrzewienia i zalesienia;

3. Nakaz utrzymania i maksymalnej ochrony istniejącego drzewostanu oraz utrzymanie zieleni naturalnej;

4. Zakaz grodzenia i przegradzania.

5. Dla terenów oznaczonych symbolem R2 obowiązują ustalenia ogólne wynikające z: Rozdz. 1, Rozdz. 2 § 7, Rozdz. 3 § 9, § 10 ust. 1, 4, Rozdz. 4 § 15, § 16, § 22, Rozdz. 6 §1 33, Rozdz. 7 § 35 ust. 5, § 36 ust. 1 , Rozdz. 8 § 42, Rozdz. 9 § 43 ust. 1, § 44 ust. 1, Rozdz. 10 § 46 ust. 3 pkt 6, ust. 7, § 47 ust. 2, § 48, Rozdz. 11 § 49, Rozdz. 12 § 53 ust. 9.

Jak wynika z akt sprawy działka nr [...], której dotyczyło zgłoszenie, zgodnie z informacją z ewidencji gruntów i budynków stanowi grunty orne, oznaczone w ewidencji symbolami RIVb i RV.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W myśl zaś § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - Użytki rolne dzielą się na:

1) grunty orne, oznaczone symbolem - R,

2) sady, oznaczone symbolem złożonym z litery "S" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R, S-Ł, S-Ps,

3) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł,

4) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps,

5) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps,

6) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr,

7) rowy, oznaczone symbolem - W.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy - ochrona gruntów rolnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

Art. 11 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że działka objęta zgłoszeniem nie jest działką budowlaną. Działka o nr ewid. [...] stanowi grunt rolny, niezasadna byłaby zatem jej kwalifikacja jako działki budowlanej w oparciu o definicję zawartą w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1193/11 9 LEX nr 1146101). Sąd ten` uznał, że działka oznaczona w rejestrze gruntów i budynków jako grunt rolny – użytek rolny, nie jest działką budowlaną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, iż realizacja na takiej działce gruntu inwestycji polegającej na utwardzeniu nawierzchni terenu kostką brukową nie jest możliwa w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane i wymagać będzie uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym należy stwierdzić, że ww. inwestycja nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w myśl art. 29 Prawa budowlanego a wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia przez organ było uzasadnione przepisami prawa.

Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych przez stronę skarżącą przepisów.

Zarówno Starosta [...], jak i organ II instancji, przeprowadzili postępowanie zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w trym art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonej decyzji zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji powołano i wyjaśniono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia przepisy. W szczególności wskazano na treść i interpretacje przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego istotnego dla oceny skuteczności zgłoszenia sprzeciwu. Przywołano również przepisy Prawa budowlanego stanowiące podstawę kwalifikacji zamierzenia budowlanego. Przytoczono także zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika niedopuszczalność zamierzonego przedsięwzięcia. Organ drugiej instancji dodatkowo wskazał na możliwe rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w sytuacji wniesienia sprzeciwu. Z uwagi na powyższe bezzasadny jest tez zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności postępowania.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 10 i art. 28 k.p.a. Strona skarżąca podnosi, iż organ drugiej instancji całkowicie pominął w toku postępowania [...] sp. z o.o., będącą właścicielem nieruchomości objętej zgłoszeniem. W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2379/11 (Lex nr 1310476) żaden inny podmiot, poza inwestorem nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, co powoduje, iż stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor. Powyższa regulacja nie oznacza przy tym, iż na gruncie postępowania administracyjnego inne podmioty domagające się od organów administracyjnych ochrony swoich praw, czy też kwestionujące legalność realizowanych robót budowlanych pozbawione są jakichkolwiek uprawnień. Mogą one stać się stronami wszczynanego tak z urzędu, jak i na wniosek postępowania w trybie art. 50- 51 Prawa budowlanego, w którym to postępowaniu organy nadzoru budowlanego, dokonają kontroli legalności robót budowlanych.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.