II SA/Bk 1017/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] października 2012 r. nr [..] Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z [...] września 2012 r. nr [...], w której nałożono na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) na "E. T." z siedzibą w Republice Białoruś karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia.

Z akt sprawy wynika, że [...] lipca 2012 r. na terenie Drogowego Przejścia Granicznego w B. dokonano kontroli dokumentów związanych

z wykonywaniem przez przedsiębiorstwo "E. T." międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy z Niemiec do Rosji. Kierowca przedstawił do kontroli zezwolenie CEMT/ECMT BY nr [...], w którym wyłączono możliwość wykonywania przewozu do Rosji. Uwidocznione to było na zezwoleniu w formie czerwonej pieczątki "C.E.M.T. RUS".

Organ odwoławczy wskazał, że od 1 stycznia 1973 r. w ramach Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu wprowadzono wielostronny kontyngent licencji transportowych, wydawanych przedsiębiorstwom mającym siedzibę w państwie członkowskim EKMT. Na zgromadzeniu Rady Ministrów w dniu 24 listopada 2005r. w Moskwie została przyjęta rezolucja CEMT/CM(2005)9/FINAL, będąca przewodnikiem wielostronnego kontyngentu zezwoleń transportowych.

Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, że zezwolenia EKMT są zezwoleniami wielokrotnymi i wielostronnymi wydawanymi w ramach Grupy Transportu Drogowego Międzynarodowego Forum Transportowego ITF (dawna Europejska Konferencja Ministrów Transportu). Na ich podstawie można wykonywać przewozy między krajami członkowskimi EKMT oraz w tranzycie przez ich terytoria. Zezwolenia EKMT są zezwoleniami wydawanymi na wielokrotny przejazd pojazdu na okres przeważnie 1 roku. Są wydawane równolegle do zezwoleń dwustronnych, wynikających z umów dwustronnych. Zezwolenie jest ważne dla wszystkich pojazdów przedsiębiorcy, któremu zostało przyznane, jednakże każdorazowo z zezwolenia może korzystać tylko jeden pojazd. Z zezwoleń EKMT mogą korzystać pojazdy posiadające odpowiednie ważne certyfikaty. Zezwolenie jest ważne wyłącznie z wypełnionym prawidłowo karnetem i powinno znajdować się w pojeździe od miejsca załadunku do miejsca wyładunku. Służby kontrolne każdego kraju członkowskiego EKMT są uprawnione do kontroli zezwolenia EKMT, karnetu i certyfikatów. Polska, Białoruś

i Rosja są krajami członkowskimi EKMT, jednak ważność zezwolenia może być ograniczona terytorialnie, pomimo członkostwa w EKMT. O tym, że niektóre

z zezwoleń nie mogą być stosowane na terytorium niektórych krajów członkowskich informuje czerwona pieczęć z symbolem kraju umieszczona na zezwoleniu. Zezwolenia, których użytkowanie jest ograniczone terytorialnie nie mogą być używane do wykonywania przewozów w relacji z krajami, których symbole widnieją na pieczęciach.

Organ wskazał, że zasady korzystania z wymienionych zezwoleń opisane są w "Podręczniku użytkownika ECMT Multilateral Quota user guide" dotyczącym przewozu ładunków przez państwo członkowskie Międzynarodowego Forum Transportowego, na terytorium którego korzystanie z zezwoleń EKMT podlega ograniczeniom i gdzie przewóz może być wykonywany na podstawie jednorazowego zezwolenia wynikającego z umowy dwustronnej, licencji wspólnotowej lub przy wykorzystaniu niektórych innych środków transportu (transport kombinowany).

Zgodnie z zapisem zawartym w pkt 3.4 podręcznika, w przypadku przewozu na podstawie zezwolenia EKMT z ograniczeniem terytorialnym na wjazd do wybranego kraju, przewóz na podstawie jednorazowego zezwolenia wynikającego

z umów dwustronnych, licencji wspólnotowej lub przy wykorzystaniu niektórych innych środków transportu (transport kombinowany) możliwy jest tylko w przypadku przejazdu tranzytowego przez kraj, na terytorium którego dane zezwolenie EKMT nie jest ważne. Natomiast przewóz z państwa załadunku do państwa rozładunku towaru na podstawie zezwolenia EKMT z ograniczeniem terytorialnym na wjazd na obszar danego państwa może być wykonywany w przypadku gdy zezwolenie EKMT jest ważne zarówno na terytorium państwa załadunku, jak i państwa rozładunku, przy czym zezwolenie EKMT pozostaje na pokładzie pojazdu na całej trasie przejazdu.

W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej uznał, że dysponując zezwoleniem EKMT z ograniczeniem terytorialnym na obszarze Federacji Rosyjskiej skarżące przedsiębiorstwo nie mogło wykonywać na podstawie takiego zezwolenia przewozu z Niemiec do tego kraju. Zezwolenie CEMT/ECMT nie było ważne na całej trasie wykonywanego przewozu z Niemiec do Rosji. Nie było zatem ważne również na terytorium Polski. Dlatego też prawidłowym i zasadnym było nałożenie kary pieniężnej z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia.

W skardze do Sądu przedsiębiorstwo "E. T." wniosło o uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Strona podniosła, że organ błędnie przyjął, że pojazd skarżącego w czasie wykonywania przewozu drogowego z Niemiec do Federacji Rosyjskiej nie mógł tego czynić na podstawie posiadanego zezwolenia CEMT/ECMT.

W piśmie procesowym z 12 kwietnia 2013 r. strona wskazała, że została ukarana za to, dokąd ostatecznie przeznaczony był ładunek. Towar nie wjeżdżał

z Polski do Rosji, tylko na Białoruś, z której bez potrzeby posiadania zezwolenia na kraje trzecie, na zasadzie porozumień Białoruś - Federacja Rosyjska strona miała prawo dokonywać przewozu. W ten sposób skarżący został ukarany przez polską administrację za brak zezwolenia na przejazd z Polski do Rosji, do której strona na podstawie zezwolenia okazanego w Polsce nie zamierzała wjeżdżać. Administracja polski może kontrolować i wymagać zezwoleń na wjazd i wyjazd z Polski. Bezpośrednia kontrola uprawnienia wjazdu z Białorusi do Rosji jest suwerennym uprawnieniem odpowiednich władz białoruskich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd dostrzegł naruszenie prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy tego, czy białoruskie przedsiębiorstwo "E. T." wykonywało międzynarodowy przewóz rzeczy bez wymaganego zezwolenia. Organy uznały, że przedstawione przez kierowcę do kontroli zezwolenie CEMT/ECMT (EKMT) nie było ważne na całej trasie wykonywanego przewozu

z Niemiec do Federacji Rosyjskiej, albowiem na zezwoleniu tym uwidocznione zostało ograniczenie terytorialne w postaci wyłączenia możliwości wykonywania przewozu na terenie Federacji Rosyjskiej. W efekcie organy za stosowne uznały nałożenie na przedsiębiorcę na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp 3.1 załącznika nr 3 do tej ustawy kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia.

Zezwolenia EKMT są dokumentami upoważniającymi do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego towarów pomiędzy państwami członkowskimi stowarzyszonymi w ramach Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu (obecnie Międzynarodowym Forum Transportu), powołanej do życia protokołem sporządzonym w Brukseli dnia 17 października 1953 r. Rzeczpospolita Polska przystąpiła do protokołu w 1993 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 116, poz. 518).

Zgodnie z art. 3 protokołu, celami Konferencji są: podejmowanie wszelkich kroków na skalę ogólną lub lokalną, zmierzających do maksymalnego wykorzystania i najbardziej racjonalnego rozwoju lądowych przewozów europejskich o znaczeniu międzynarodowym oraz koordynacja i promocja działań organizacji międzynarodowych zainteresowanych europejskimi przewozami lądowymi,

z uwzględnieniem prac organów ponadnarodowych w tej dziedzinie.

W związku z tym w ramach Konferencji stworzony został system kontyngentów w zakresie międzynarodowego przewozu drogowego towarów pomiędzy państwami członkowskimi. W ramach tego systemu właściwe organy mogą udzielać zezwoleń na podstawie poszczególnych kontyngentów krajowych. Zgodnie z rezolucją CEMT/CM (2005)9/Final przyjętą na Zgromadzeniu EKMT i stanowiącą przewodnik opisujący cechy zezwoleń i warunki ich użycia - zezwolenia

te są wielokrotne, wielostronne i przyznawana są z reguły na okres 1 roku. Na ich podstawie można wykonywać przewozy między krajami członkowskimi EKMT oraz

w tranzycie przez ich terytoria. Są wydawane równolegle do zezwoleń dwustronnych, wynikających z umów dwustronnych. Są ważne dla wszystkich pojazdów przedsiębiorcy, któremu zostało przyznane, jednakże każdorazowo z zezwolenia może korzystać tylko jeden pojazd. Z zezwoleń mogą korzystać pojazdy posiadające ważne certyfikaty odpowiednich warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa. Zezwolenie jest ważne z wypełnionym prawidłowo karnetem

i powinno znajdować się w pojeździe od miejsca załadunku do miejsca wyładunku. Służby kontrolne każdego kraju członkowskiego EKMT są uprawnione do kontroli tego zezwolenia, karnetu i certyfikatów. Ważność zezwolenia może być ograniczona terytorialnie, pomimo członkostwa w EKMT. O tym, że niektóre z zezwoleń nie mogą być stosowane na terytorium niektórych krajów członkowskich informuje czerwona pieczęć z symbolem kraju umieszczona na zezwoleniu.

Sąd zauważa, że przywołany dokument nie ma oficjalnej polskiej wersji językowej. Wynikające z niego reguły przekazane zostały m.in. w informacji Biura Do Spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego zamieszczonej na stronie internetowej Biura.

Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusze celni uprawnieni są do kontrolowania m.in. zezwoleń wymaganych w międzynarodowym transporcie drogowym (art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym). Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega natomiast karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie

(art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków raz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zgodnie z l.p. 3. 1 tego załącznika za wkonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia kara pieniężna wynosi 10.000 zł. W rozpatrywanej sprawie organy stwierdziły wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia.

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten odzwierciedla zasadę, która jest jednocześnie konstytucyjną zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl tej reguły, każdy akt władczej ingerencji organu w sferę prawną podmiotu powinien zostać oparty na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Podstawę prawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepisami prawa w rozumieniu art. 6 Kpa są również przepisy prawa unijnego, które organy administracji publicznej są obowiązane stosować celem zapewnienia ochrony praw obywateli Unii Europejskiej, oraz przepisy prawa proceduralnego unijnego, które regulują postępowanie przed krajowymi organami administracji publicznej.

(M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2013). Takimi przepisami są przepisy Traktatów, jak też przepisy unijnego prawa wtórnego o różnej mocy wiążącej, tj. m.in. rozporządzenia, dyrektywy, decyzje. Wśród aktów prawnych określających obowiązki lub warunki przewozu drogowego wymienić zatem trzeba cytowaną ustawę

o transporcie drogowym, rozporządzenia wykonawcze wydane na mocy delegacji zawartych w tej ustawie, unijne rozporządzenia i dyrektywy oraz umowy międzynarodowe - w tym protokół dotyczący EKMT.

Obowiązujące przepisy prawa wskazują, jakie dokumenty powinien posiadać przewoźnik wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy, jak też kierowca pojazdu. Jeżeli przewóz jest wykonywany na podstawie zezwolenia EKTM to oprócz tego zezwolenia w pojeździe powinien znajdować się również certyfikat EKTM zgodności, potwierdzający spełnienie przez pojazd i przyczepę odpowiednich warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa. Wynika to nie tylko z krajowej ustawy o transporcie drogowym (art. 28 ust. 1, art. 28a, art. 87 ust. 1), ale również

z Dyrektywy Rady 96/96/WE z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich dotyczących badań przydatności do ruchu drogowego pojazdów silnikowych i ich przyczep (Dz. U. UE L z dnia 17 lutego 1997 r. Nr 46, s. 1) dla celów rezolucji CEMT/CM.

Żaden przepis prawa krajowego ani wspólnotowego nie wskazuje natomiast, że zezwolenie EKMT musi być ważne na całej trasie wykonywanego przewozu

(w kraju załadunku, w krajach tranzytowych i w kraju rozładunku). Obowiązku o takiej treści nie da się wywieść również z protokołu dotyczącego Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu. Przewodnik, na który powołał się organ, jakkolwiek może służyć interpretacji kwestii związanych z tego typu zezwoleniami, to jednak nie ma wiążącego charakteru. Jego zapisy nie stanowią przepisów prawa w rozumieniu

art. 6 Kpa. Stwierdzenie, że międzynarodowy przewóz drogowy wykonywany jest bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia na całej trasie przewozu musi znajdować oparcie w przepisach prawa.

Zdaniem Sądu, wobec braku stosownych krajowych i unijnych regulacji prawnych, nie można w kraju tranzytowym gdzie dokonano kontroli dokumentów przewozowych dyskwalifikować ważności zezwolenia EKTM z tego powodu,

że okazane zezwolenie zawiera ograniczenie terytorialne w postaci wyłączenia możliwości wykonywania przewozu do innego kraju członkowskiego Konferencji

(w rozpatrywanym przypadku do kraju wyładunku - Federacji Rosyjskiej). Zwłaszcza, że jak wynika z akt strona skarżąca dysponuje jednorazowym zezwoleniem na międzynarodowy przewóz towarów na terytorium Federacji Rosyjskiej i do tego kraju wjeżdżać będzie nie z terytorium Polski, tylko z Białorusi. Sąd uznał zatem,

że według obowiązujących przepisów strona skarżąca posiadała w trakcie kontroli zezwolenie na wykonywanie transportu na terenie Polski. Za zbyt daleko idące i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa należało uznać nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia, z odwołaniem się

do treści dokumentu CEMT/CM(2005)9/FINAL European Conference of Ministers of Transport Guide On The Multilateral Quota. Podkreślić trzeba, że przepisy

o charakterze administracyjno-karnym, muszą być stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej. W rozpatrywanym przypadku zabrakło natomiast normy, która wskazywałaby jasno, że zezwolenie jakim dysponowało skarżące przedsiębiorstwo nie pozwalało na wykonywanie przewozu przez terytorium Polski. W tych okolicznościach nie sposób więc przyjąć, że strona skarżąca wykonywała międzynarodowy przewóz drogowy bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Zaskarżona decyzja narusza ponadto art. 6 Kpa.

Stwierdzone naruszenia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdzono,

że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia

się wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zaś w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy procesowej.