II SAB/Po 30/14

Uzasadnienie

W dniu 13 grudnia 2012 r. D. B. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w G. (dalej: MOPS w G.) wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków ww. wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tj.: potwierdzenia przez zarządcę budynku pkt 2-5, 7-9 i 12 wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego; podpisania przez zarządcę budynku wydatków w specyfikacji do pkt 12 wniosku; potwierdzenia przez zarządcę kryteriów określających czynsz za lokal mieszkalny do wysokości czynszu obowiązującego w mieszkaniowym zasobie miasta G..

W odpowiedzi D. B. poinformowała organ o braku możliwości porozumienia się z zarządcą nieruchomości w sprawie podpisania przez niego wniosku (pismo z dnia 21 stycznia 2013 r.).

W tej sytuacji organ wezwał zarządcę – A. K. do potwierdzenia danych zawartych we wniosku. Wezwanie organu pozostało bez odzewu ze strony zarządcy budynku.

Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. D. B. wniosła, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez MOPS w G. w sprawie przyznania jej dodatku mieszkaniowego,

Następnie pismem z dnia 19 marca 2014 r. D. B. reprezentowana przez adw. Z. P. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta G. - MOPS w G., w sprawie przyznania jej dodatku mieszkaniowego.

Zdaniem strony brak było przesłanek do pozostawienia jej wniosku z dnia 13 grudnia 2012 r. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Do braków formalnych wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy jednak zaliczyć jedynie braki możliwe do uzupełnienia przez wnioskodawcę na wezwanie organu. Tymczasem brak podpisu zarządcy do takich nie należy. Zatem braki formalne wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego mogą dotyczyć wyłącznie danych nie wymagających potwierdzenia przez zarządcę, a więc innych niż wymienione w pkt 2-5, 7-9 i 12.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Tymczasem strona skarżąca nie wyjaśniła jaki konkretnie akt administracyjny ma wydać Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G..

Według organu skarżąca nie uzupełniła barków formalnych wniosku o dodatek mieszkaniowy i w związku z powyższym organ pismem dnia 7 stycznia 2013 r. pozostawił jej wniosek bez rozpoznania. Przyznanie dodatku mieszkaniowego może nastąpić tylko na wniosek osoby uprawnionej co wynika z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Stosownie do przepisów tej ustawy oraz przepisu § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy, jest zobowiązana złożyć wniosek o jego przyznanie według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia oraz deklarację o wysokości dochodów gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych, poprzedzających datę złożenia wniosku, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia.

Wniosek i deklaracja powinny zawierać określone informacje i dane niezbędne do ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek prawidłowego i wyczerpującego podania danych. W sprawach o przyznanie dodatku mieszkaniowego wniosek, poza wymogami ogólnymi wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, musi spełniać wszystkie wymogi ustalone w przepisach szczególnych, to znaczy w tym wypadku w rozporządzeniu w sprawie dodatków mieszkaniowych, które określa wzór wniosku oraz deklaracji o dochodach.

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie (wniosek + deklaracja o dochodach) nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem organu taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Brak podpisu zarządcy budynku na wniosku stanowił brak formalny, który mimo wezwania nie został uzupełniony.

Podkreślono także, iż MOPS w G. - do czego nie był prawnie zobowiązany - dobrowolnie wystąpił do zarządcy nieruchomości o potwierdzenie wymaganych okoliczności, wskazanych we wniosku w pkt 2-5, 7-9,12. Organ podjął zatem wszystkie możliwe czynności, które umożliwiłyby uzupełnienie wniosku i nadanie sprawie dalszego biegu. Brak współpracy ze strony zarządcy oraz niemożność uzyskania jego podpisu przez skarżącą na wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego skutkować musiało pozostaniem podania (wniosku) bez dalszego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu była skarga D. B. na bezczynność Prezydenta Miasta G., w sprawie żądania - złożonego przez D. B. - przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu.

Przenosząc powyższe rozważania w realia niniejszej sprawy zauważyć należy, że pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania nie powoduje, iż strona nie może domagać się stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności. Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, iż organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której podanie dotyczy, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. Sąd podzielił przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747, w którym przyjęto, że: "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie".

Z kolei w uchwale z 3 września 2013r. (sygn.. I OPS 2/13, dostępnej na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) Naczelny sąd Administracyjny stwierdził, że "z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. (...) Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji".

Na marginesie należy zauważyć, iż pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie, (por. uchwała NSA z 3 września 2013r. sygn.. I OPS 2/13, LEX nr 1356405). W przedmiotowej sprawie organ tego obowiązku nie dopełnił.

W związku z powyższymi rozważaniami w przedmiotowej sprawie konieczne było rozstrzygnięcie, czy pozostawienie bez rozpoznania podania D. B. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, przez Prezydenta Miasta G., było zasadne.

Nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę oraz w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., z 18 lutego 2014r, a także w piśmie Prezydenta Miasta G. z 29 stycznia 2014r. jakoby jedyną możliwością rozwiązania przedmiotowej sprawy administracyjnej związanej z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego, było powództwo o zobowiązanie zarządcy do złożenia stosownego oświadczenia woli. Na marginesie należy przy tym zauważyć, iż taki pogląd spowodowałby w istocie skazanie będącego w potrzebie obywatela na długotrwałe procesy sądowe, a skutkiem takiego stanu rzeczy mogłoby być zaprzestanie płacenia przez najemcę czynszu, a w konsekwencji nawet jego eksmisja z lokalu. Nie taki był zamysł ustawodawcy, który skonstruował świadczenie, (dodatek mieszkaniowy), którego celem jest właśnie przeciwdziałanie takim sytuacjom. Ponadto potwierdzenie przez zarządcę danych zawartych we wniosku nie jest oświadczeniem woli, a jedynie oświadczeniem wiedzy, gdyż nie wywołuje skutków prawnych, a jedynie z woli prawodawcy wywołuje pewne konsekwencje prawne w postaci możliwości przyjęcia przez organ domniemania prawdziwości danych potwierdzonych przez zarządcę, o ile organ nie poweźmie w tym zakresie wątpliwości.

Nie do przyjęcia jest również przedstawiony przez Kolegium, w postanowieniu z 18 lutego 2014r, pogląd jakoby skarżącej przysługiwała skarga na bezczynność zarządcy nieruchomości. Obowiązujące przepisy takiej możliwości nie przewidują.

Zdaniem Sądu ustawodawca wprowadzając w ustawie o dodatkach mieszkaniowych skierowane do Rady Ministrów upoważnienie, do wydania rozporządzenia wykonawczego, określającego wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie przewidział aby przyznanie przedmiotowego świadczenia miało być uzależnione od złożenia oświadczenia woli przez zarządcę nieruchomości – a więc przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego. Art. 9 ww. ustawy przewiduje, iż Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi:

1) (utracił moc);

2) sposób ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału;

3) wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego;

4) wzór deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego.

2. Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, określa w szczególności:

1) szczegółowe rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych: najemców, członków spółdzielni mieszkaniowych, właścicieli domów jednorodzinnych, właścicieli budynków i lokali mieszkalnych, osób zajmujących lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny oraz najemców i podnajemców opłacających czynsz wolny;

2) sposób ustalania i maksymalną wysokość ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego;

3) dane, które powinny być zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a w szczególności dotyczące osoby ubiegającej się o ten dodatek, zajmowanego lokalu mieszkalnego i jego technicznego wyposażenia oraz miesięcznych wydatków za ten lokal;

4) dane, które powinny być zawarte w deklaracji o dochodach, a w szczególności dane dotyczące osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, ich miejsca pracy bądź nauki oraz wysokość ich dochodu.

W szczególności należy zauważyć, iż art. 9 ust. 1 pkt 3 upoważnił Radę Ministrów wyłącznie do określenia w rozporządzeniu wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a w art. 9 ust. 2 pkt. 3 wskazano jakie dane winny być zawarte w tym wniosku, nie ma jednak mowy aby dane te musiały być potwierdzone przez zarządcę nieruchomości, pod rygorem braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie tego dodatku. Nie znaczy to jednak, iż wskazany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, (Dz.U z 2001r., nr 156, poz. 1817), wzór wniosku, przewidujący, iż niektóre dane mają być potwierdzone przez zarządcę, jest sprzeczny z ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem Sądu treść wzoru wniosku należy odczytywać wyłącznie jako uproszczenie postępowania, poprzez zapewnienie przez zarządcę, iż podane przez wnioskodawcę dane są zgodne z rzeczywistością. W większości przypadków takie potwierdzenie tworzy domniemanie prawdziwości podanych we wniosku informacji i prowadzi do uproszczenia postępowania, z korzyścią dla osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Jeżeli wniosek nie zawiera potwierdzenia przez zarządcę wiarygodności danych, organ winien ustalić we własnym zakresie potrzebne dane, mając do dyspozycji środki dowodowe przewidziane w procedurze administracyjnej.

Reasumując powyższe wywody stwierdzić należy, iż złożenie przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, przewidzianego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, (Dz.U z 2001r., nr 156, poz. 1817) wniosku o przyznanie tego dodatku, który to wniosek nie zawiera potwierdzenia złożonego przez zarządcę nieruchomości, nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania tego dodatku.

Gdyby hipotetycznie – wbrew przedstawionemu powyżej stanowisku Sądu - założyć, iż rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ nie może wszcząć postępowania w oparciu o wniosek, w którym brak jest potwierdzenia zarządcy nieruchomości, wówczas należałoby stwierdzić, iż Rada Ministrów przekroczyła kompetencje udzielone jej w art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w którym uzależniła możliwość rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, od jego potwierdzenia przez zarządcę. W takiej sytuacji organ byłby zobligowany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i tych przepisów przedmiotowego rozporządzenia, które nie stałyby w sprzeczności z treścią ustawy.

Otrzymawszy wniosek D. B. o przyznanie dodatku mieszkaniowego organ winien był zatem przeprowadzić postępowanie administracyjne, przeprowadzić dowody, które pozwolą na ustalenie danych niezbędnych do oceny zasadności roszczenia o przyznanie dodatku i wydać stosowną decyzję administracyjną. Informacje niezbędne do rozpatrzenia sprawy organ mógł uzyskać poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania zarządcy nieruchomości, w której zamieszkuje D. B., bądź poprzez uzyskanie stosownych dokumentów. Zauważyć przy tym należy, iż chodzi o tak podstawowe informacje jak:

- adres zamieszkania wnioskodawczyni;

- tytuł prawny zajmowanego lokalu;

- wielkość powierzchni użytkowej lokalu;

- sposób ogrzewania lokalu;

- sposób ogrzewania wody;

- informacja o ewentualnym istnieniu instalacji gazowej;

- łączna kwota wydatków na mieszkanie, ponoszonych przez wnioskodawczynię.

Sąd zważył zatem, iż w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do uznania, iż wniesione przez D. B. podanie zawierało braki formalne, zatem wezwanie wnioskodawczyni do usunięcia braków formalnych, jak i następnie pozostawienie podania bez rozpoznania, były czynnościami bezzasadnymi. Powyższe skutkować musiało stwierdzeniem, iż Prezydent Miasta G. pozostawał w bezczynności w zakresie przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Sąd zobowiązał w pkt. I wyroku Prezydenta Miasta G. do załatwienia wniosku skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał również, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem spowodowana była obiektywnie usprawiedliwionymi trudnościami w zakresie wykładni przepisów.

O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002r. nr 163, poz. 1348 ze zm.).