IV SA/Po 109/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy przybudówki budynku mieszkalnego (wymiar szer. [...]m x [...]m i wys. [...]m w okapie, a [...]m w części przylegającej do części wyższej budynku), zlokalizowanego w m. [...] ul. [...] [...], dz. nr [...] (zwanej dalej odpowiednio: przybudówka, działka [...]).

Organ opisał stan faktyczny w sprawie wskazując, co następuje.

Na skutek pisma M. O. (zwanego dalej: skarżący) z dnia [...] listopada 2011 r. PINB przeprowadził w dniu [...] grudnia 2011 r. kontrolę nieruchomości – dz. nr [...]. W jej wyniku ustalono, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Właścicielem lokalu nr [...] wraz z przybudówką są J. i Z. W.. Przybudówka ta posiada wymiary 4,50 x 5,25 x 3,17 3,30m. Ściany zewnętrzne wykonane są z cegły ceramicznej pełnej, otynkowane, strop konstrukcji betonowej, kryty papą. Stan techniczny przybudówki nie budzi zastrzeżeń. Ponadto ustalono, iż J. i Z. W. zajmują w/w lokal mieszkalny (z przybudówką) od roku 1970, a jego właścicielami stali się w 1998 r. Obecni w trakcie kontroli właściciele mieszkania oświadczyli, iż taki stan lokalu wraz z przybudówką zastali w momencie zamieszkania tj. w 1970 r. J. i Z. W. nie przedłożyli dokumentów potwierdzających legalność wybudowania przybudówki. Z dokonanych w trakcie kontroli pomiarów przybudówki wynika, iż jego powierzchnia wynosi [...] m2. Organ wskazał, iż mając powyższe na uwadze, wszczął w dniu [...] grudnia 2011 r. postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy przybudówki. Następnie organ ustalił, iż Gmina [...] nabyła przedmiotową nieruchomość w 1993 r., nie posiada opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla w/w terenu oraz "nie posiada archiwalnych dokumentów związanych z procesem budowlanym na działce o numerze [...]w m. [...]", co wynika z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. W dniu [...] grudnia 2011 r. zawiadomiono strony postępowania o przeprowadzeniu w dniu [...] stycznia 2012 r. dodatkowej kontroli, oraz wezwano do przedłożenia "dokumentów mogących potwierdzić legalność wykonania przybudówki, rok jej powstania oraz wygląd przybudówki np. zdjęcia, mapy, decyzje administracyjne". W dniu [...] stycznia 2012 r. skarżący złożył wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, z którego wynika, iż w 1965 r. przedmiotowa przybudówka jeszcze nie istniała. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2012 r. wynika, że powierzchnia lokalu nr 3, zajmowanego przez Państwa W. wynosi ca 47,43 m2. Z dostarczonego przez skarżącego protokołu uzgodnień z dnia 28 września 1998 r. spisanego pomiędzy przedstawicielami Zarządu Gminy [...] a Państwem W., powierzchnia zajmowanego lokalu wynosi 48,14 m2. W przedmiotowym protokole brak jest jakichkolwiek zapisów, aby właściciele wykonali dobudowę przybudówki. Na wezwanie z dnia [...] lutego 2012 r. stawili się W. i J. R. (właściciele lokalu nr 2) celem złożenia zeznań w sprawie legalności wybudowania przybudówki. Oboje zeznali, iż zamieszkują w przedmiotowym budynku od 1985 r. i od tego czasu pozostaje ona w stanie niezmienionym. Ponadto, J. R. dodał, że "W. nie wykonywali żadnej dobudowy przybudówki. Znam tę nieruchomość od 1973 r. Odwiedzałem tam swoich kolegów (Pan C. M. i A.). Przybudówka Państwa W. była taka sama jak dziś". Mając powyższe na uwadze PINB decyzją z dnia [...] marca 2012 r. umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę PINB ustalił, iż w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w [...] brak jest rejestrów wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz oddania obiektów do użytkowania z lat 60-tych XX wieku (pismo Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.). Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. poinformował, iż nie posiada dokumentów potwierdzających wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych w latach 1975-1998 związanych z lokalem mieszkalnym nr 3 i przybudówką. W dniu [...] lipca 2012 r. przesłuchano Państwa M. i K. O., na okoliczność prawidłowości budowy przedmiotowej przybudówki. Skarżący oświadczył: "Od momentu zamieszkania przez nas w 2010 r., Państwo J. i Z. W. zajmują lokal mieszkalny nr 3 i wykonywali w tym czasie tylko naprawę schodów". Ponadto przesłuchiwany zeznał, że nie posiada wiedzy na temat wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych przy przybudówce "oprócz schodów nie posiadam innej wiedzy. Budowę przybudówki potwierdziłem wypisem i wyrysem z Sądu z wydziału ksiąg wieczystych, a datę budowy przedmiotowej przybudówki jestem w trakcie ustalania." Natomiast K. O. oświadczyła, że nie posiada w tej sprawie żadnej wiedzy. W dalszej kolejności organ wskazał, iż zapoznał się z przekazaną przez Urząd Gminy [...] kopią opisu technicznego do inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku mieszkalnego sporządzonego we wrześniu 1998 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. K.. Z powyższego dokumentu wynika, iż powierzchnia zajmowanego przez Państwa W. lokalu nr 3 wynosi 48,14 m2. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2012 r. dokonano pomiarów wszystkich pomieszczeń składających się na lokal nr 3 (łącznie z przybudówką), z których wynika, że ww. powierzchnia wynosi 47,43m Mała różnica, wynosząca 0,71 m2, wynika – zdaniem organu – prawdopodobnie z faktu, iż przy pomiarach zostały zastosowane inne urządzenia i metody pomiarowe. W dniu [...] października 2012 r. przesłuchano dodatkowych dwóch świadków wskazanych przez Państwa W.: M. R. i J. Z.. M.R. zeznała, iż przedmiotową przybudówkę na zlecenie Urzędu Gminy [...] budował jej ojciec A. G. i jego brat J. G. pod koniec lat 60-tych XX wieku. Powyższe zeznania potwierdziła również J. Z[...]. Organ skonstatował, iż przedłożona przez M. O., w dniu [...]stycznia 2012 r., kopia wypisu i wyrysu z mapy ewidencyjnej potwierdza jedynie fakt, iż przedmiotowa przybudówka powstała po 1965 r., gdyż wtedy właśnie dokonano pomiarów na gruncie.

Kolejno organ wskazał, iż analizując cały zebrany materiał dowodowy w sprawie, który stanowią zarówno zeznania świadków (składane pod rygorem odpowiedzialności karnej), opis techniczny do inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku mieszkalnego sporządzony we wrześniu 1998 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również czynności kontrolne, przeprowadzone przez posiadających odpowiednie uprawnienia i wiedzę pracowników Inspektoratu, uznał, iż przedmiotowa przybudówka powstała legalnie pod koniec lat 60 - tych XX wieku, zgodnie z obowiązującymi w tamtym okresie przepisami. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] października 2012 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy przedmiotowej przybudówki.

Na skutek rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji WINB – decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. – uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jednocześnie wskazując, iż "żadne z ujawnionych w sprawie okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo, iż takie pozwolenie w istocie zostało wydane, lecz zaginęło".

Wobec powyższego PINB przeprowadził postępowanie uzupełniające oraz przedsięwziął możliwe środki dowodowe zmierzające do wykazania, czy przedmiotowa dobudówka powstała na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, czy też jest samowolą budowlaną. W tym celu organ zwrócił się pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wójta Gminy [...] z prośbą o udzielenie informacji czy w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w [...] znajdują się rejestry wydanych pozwoleń na budowę z lat 60 - tych XX wieku. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy [...] poinformował, iż "w archiwalnych zasobach Urzędu Gminy [...] brak rejestrów wydanych pozwoleń z lat 60-tych XX wieku" (pismo z dnia [...] stycznia 2013 r.). Ponadto ustalono, iż w Archiwum Państwowym w [...] nie odnaleziono dokumentów związanych z budową "przybudówki budynku mieszkalnego położonego w miejscowości [...] ul. [...] [...] (dz. nr [...]) tj. decyzji, pozwolenia na budowę, projektu budowlanego z lat 60-tych XX oraz rejestrów wydanych pozwoleń na budowę z lat 60-tych XX wieku na terenie gminy [...]" (pismo z dnia [...] lutego 2013 r.). Organ podkreślił, że obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi i naniesionymi zmianami został nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48) w § 34 pkt 2. Wobec powyższego, w ocenie organu - zważywszy na czas powstania obiektu, koniec lat 60-tych XX wieku, właściciele nie byli zobowiązani do posiadania i przechowywania ww. dokumentacji. W konsekwencji powyższego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie budowy przybudówki budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. WINB uchylił ww. decyzję organu I instancji, wskazując, że z zebranego materiału dowodowego (karty ewidencyjnej lokalu oraz protokołu ustalenia czynszu za lokal mieszkalny) wynika, iż "w okresie od 1973 r. do dnia sporządzenia inwentaryzacji budynku oraz dnia kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], powierzchnia lokalu uległa powiększeniu".

W toku postępowania, dnia [...] sierpnia 2013 r. obecna współwłaścicielka przedmiotowej przybudówki - J. W. przedłożyła decyzję Naczelnika Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. W tym miejscu organ zakończył opisywanie stanu faktycznego sprawy i przeszedł do uzasadnienia rozstrzygnięcia wskazując, co następuje:

Zdaniem organu pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, należy przypisać ustaleniu czy w okresie od 1975 r. do grudnia 2011 r. dokonano rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego o przybudówkę, zwiększając tym powierzchnię użytkową lokalu nr 3. Podniesiono, że zgodnie z kopią kart inwentaryzacyjnych z dnia [...] stycznia 1975 r. (przedłożoną przez M. O. w dniu [...] lutego 2012 r.), powierzchnia użytkowa przedmiotowego budynku mieszkalnego w 1975 r. wynosiła 149,90 m2. Natomiast, opis techniczny do inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku mieszkalnego, sporządzony we wrześniu 1998 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, potwierdza, iż łączna powierzchnia użytkowa lokali nr 1, 2, 3 (wraz z przybudówką) i 4 wynosiła 150,47 m2. Stąd wprost wynika, że powierzchnia użytkowa całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w ww. okresie nie uległa zmianie. W ocenie organu niewielka różnica, dotycząca powierzchni użytkowej przedmiotowego obiektu (0,57 m2), wynika prawdopodobnie z faktu, iż przy pomiarach zostały zastosowane inne urządzenia i metody pomiarowe. Według organu znaczenie dla sprawy mają również zapisy zawarte w protokole ustalenia czynszu za lokal mieszkalny nr 3 z dnia [...] stycznia 1973 r., wedle których ogólna powierzchnia użytkowa lokalu (suma powierzchni mieszkalnej i pomocniczej) wynosiła 35 m2. Ponadto, z powyższego dokumentu wynika, iż w 1973 r. lokal mieszkalny nr 3. składał się z kuchni (o pow. użytkowej 15,0 m2), jednego pokoju (o powierzchni użytkowej 15,20 m2) oraz łazienki i przedpokoju o powierzchni użytkowej 4,5 m2. Natomiast w 1998 r. w skład przedmiotowego lokalu mieszkalnego (o łącznej powierzchni użytkowej 48,14 m2) wchodziła kuchnia (o powierzchni użytkowej 12,87m ), pokój (o powierzchni użytkowej 15,05 m2), pokój (o powierzchni użytkowej 15,21 m2), schowek (o powierzchni użytkowej 1,84 m2) oraz korytarz (o powierzchni użytkowej 3,17 m2), co wynika z inwentaryzacji sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w 1998 r. Zatem, z porównania powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, iż w okresie od 1973 r. do 1998 r. powierzchnia lokalu mieszkalnego nr 3 została zwiększona o ca 13 m2 (jeden pokój). Zdaniem PINB zwiększenie powierzchni użytkowej ww. lokalu mieszkalnego nie jest związane z jego rozbudową, lecz wynika z ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 1982 r., zgodnie z którą do lokalu nr 3 przydzielono dodatkowy pokój (o powierzchni użytkowej 14 m2). Organ po raz kolejny wyjaśnił, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można ustalić, by przedmiotowy obiekt (zrealizowany pod koniec lat 60-tych XX-wieku) został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dokumenty dotyczące inwestycji mogły zostać zagubione czy zniszczone (przepisy archiwalne przewidują tzw. brakowanie, czyli niszczenie dokumentów po upływie określonych terminów). Podkreślenia zdaniem organu wymaga i to, że przepisy aktów prawnych mogących mieć w sprawie zastosowanie nie przewidywały obowiązku przechowywania przez właściciela obiektu budowlanego dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Podkreślono także, że organ badając legalność obiektu - przedmiotowej przybudówki, poczynił pełne ustalenia, co do zawartości archiwów odnośnie wydanych w tamtym czasie pozwoleń. W wyniku powyższej analizy ustalono bezsprzecznie, iż właściwe organy (Starostwo Powiatowe w [...], Urząd Gminy w K. oraz Archiwum Państwowe w [...]) nie dysponują pełnymi danymi z istotnego dla sprawy okresu tj. nie posiadają rejestrów wydanych na terenie gminy [...] decyzji pozwoleń na budowę z lat 60 - tych XX wieku. Zatem, w ocenie organu strony nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji z powodu zdarzeń (braki w archiwach), na które nie miały żadnego wpływu.

Organ zaakcentował, że zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym - nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego nie można interpretować na niekorzyść inwestora. Reasumując organ skonstatował, że skoro nie ustalono, aby budynek powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a to oznacza, że brak było podstaw do podejmowania czynności legalizacyjnych czy naprawczych w sprawie i w konsekwencji postępowanie należało umorzyć.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. od powyższej decyzji odwołał się M. O. podnosząc, że Urząd Gminy nie był właścicielem gruntu, a tym samym nie mógł dysponować nim na cele budowlane oraz, że przedmiotową przybudówkę pobudowano samowolnie, dodatkowo przy tym kwestionując opis techniczny do inwentaryzacji sporządzonej we wrześniu 1998 r. przez E. K..

Odwołanie złożyła również K. O. podnosząc, że jej zdaniem przekazanie Państwu W.om dodatkowego pomieszczenia przez Pana B. nie wyjaśnia powiększenia powierzchni użytkowej całego budynku, gdyż nikt nie wziął pod uwagę pomieszczenia użytkowanego na strychu, a dodatkowo w postępowaniach nie zostały załączone dokumenty dotyczące najmu wszystkich 5 lokali mieszkalnych z ubiegłych lat.

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. M. O. poinformował Organ, że w zasobach Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej są karty ewidencyjne lokali z tamtych lat dotyczące lokali o nr od 1 – 5. Skarżący wnioskował o przesłuchanie świadków, których wcześniej wskazał oraz zarzucił niemożność zadawania świadkom pytań. W załączeniu przedłożył kartę ewidencyjną budynku z dnia [...] kwietnia 1974 r., z której wynika, że lokali było wówczas 5. Skarżący zakwestionował również dokument z 1982 r. dotyczący zamiany mieszkania (1 pokoju), wskazując, że w 1982 r. Pan B. już nie mieszkał w mieszkaniu, którego dotyczy niniejsza sprawa.

W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., nadanym w placówce pocztowej dnia [...] listopada 2013 r. M. O. podniósł, że Państwo W. zamieszkiwali w lokalu nr 3 w 1970 r. po Panu S. Pr.. Umowa najmu "bez skreśleń" z dnia [...] sierpnia 1970 r. była zawarta na 15 m2, czyli jedno pomieszczenie. Protokół ustalenia czynszu z [...] stycznia 1973 r. zmienił się na 35 m2 powierzchni użytkowej. Zdaniem skarżącego znaczącym jest również protokół ustalenia czynszu dla lokalu nr 4 zajmowanego przez T. B. z [...] lipca 1965 r. na 54 m2 powierzchni użytkowej. W przekonaniu skarżącego drugie pomieszczenie, o które powiększył się lokal Państwa W. to jedno z trzech pomieszczeń o powierzchni 15,20 m2 odłączone od lokalu nr 4 T. B., który obecnie ma powierzchnię użytkową 45,51 m2 i jest własnością skarżącego. Zdaniem skarżącego znaczny wpływ na wyjaśnienie sprawy może mieć fakt, iż od 1995 r. w budynku znajdował się lokal nr 5, o powierzchni użytkowej 16 m2, który zajmowała A. P., a nie został on uwzględniony w inwentaryzacji z roku 1998, a który istnieje do tej pory.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 Kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm., zwanej dalej: Prb) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny w sprawie, podzielając ustalenia organu I instancji, a następnie wskazał, że w oparciu o akta sprawy, nie będąc związany zakresem odwołania zważył, co następuje.

Przedmiotem badania w sprawie była legalność rozbudowy budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. K. [...] (dz. nr [...]) o część o wymiarach szer. 4,5 m x 5,25 m i wys. 3,17 w okapie, a 3,30 w części przylegającej do części wyższej budynku. Oznacza to, że obowiązkiem organu było ustalenie w pierwszej kolejności czy: po pierwsze doszło do rozbudowy budynku (i określenie daty tej rozbudowy), po drugie czy rozbudowa ta była nielegalna. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego PINB wywnioskował, że do przedmiotowej rozbudowy doszło w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Organ wskazał, że również dał wiarę zeznaniom M. R. i J. Z. złożonym w dniu [...] października 2012 r., z których wynika, że przedmiotowa rozbudowa została przeprowadzona pod koniec lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Jednocześnie – w ocenie organu II instancji – w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym nie ma dowodów, które stałyby w sprzeczności z tymi zeznaniami. Skarżący kwestionujący te ustalenia, w toku postępowania występował o przeprowadzenie dowodu z kart ewidencyjnych lokali w budynku mieszkalnym w K., celem wykazania, że do zmiany powierzchni budynku (poprzez dobudowanie przybudówki) doszło po 1973 r. Z nadesłanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w K. dokumentów (tj. protokołu ustalenia czynszu za lokal mieszkalny przekazany J. W. z [...]stycznia 1973 oraz z karty ewidencyjnej tegoż lokalu mieszkalnego) wynikało, że w okresie od 1973 r. do dnia sporządzenia inwentaryzacji budynku oraz dnia kontroli przeprowadzonej przez PINB, powierzchnia lokalu użytkowanego przez Jadwigę W. uległa powiększeniu. Organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania na podstawie przedłożonej przez Jadwigę W. kopii decyzji Naczelnika Gminy [...] ustalił, że lokal mieszkalny użytkowany przez J. W. został w 1982 r. powiększony o 14 m2 na skutek przyłączenia do niego pokoju użytkowanego dotychczas przez Tadeusza Bartosiewicza. W ocenie organu proste porównanie powierzchni pomieszczeń w lokalu zajmowanym przez Jadwigę W. wraz z rodziną, prowadzi do wniosku, że powierzchnia ta od 1973 r. (poza przyłączonym pokojem) się nie zmieniła. W 1973 r. kuchnia miała powierzchnię 15,0 m2 a w 1998 r. - 12, 87 m2 , dalej pokój który w 1973 r., zajmował 15,20 m2 w 1998 r., zajmował 15,21 m2, dalej w 1973 r., pomieszczenia łazienki i przedpokoju zajmowały łącznie 4,5 m2, a w 1998 r., pomieszczenia określone już jako schowek i korytarz zajmowały 4,01 m2. Zatem powierzchnia lokalu należącego do J. W. wynosiła w 1973 r. - 34,70 m2 a w 1998 wynosiła 32,09 + 15 m2. Zdaniem organu przyjąć zatem należy, że powierzchnia budynku w części zajmowanej przez J. W. nie zmieniła się od [...]stycznia 1973 r., aż do dnia dzisiejszego. Te ustalenia uznał WWINB za wiarygodne i na ich podstawie stwierdził, że z zebranych dotychczas w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, że przedmiotowa przybudówka powstała w drugiej połowie lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku, a na pewno przed [...] stycznia 1973 r.

Organ podkreślił, że obie instancje orzekające doszły do wniosku, że wobec spójnych i uzupełniających się dowodów na istnienie przybudówki przed rokiem 1973, należy przyjąć ten fakt za udowodniony i uznają za zbędne przeprowadzanie dalszych, żądanych przez M.a O., dowodów mających wykazać powstanie przedmiotowej przybudówki po roku 1973.

Kolejno organ podkreślił, że wobec tak ustalonej daty powstawania przybudówki, następnym koniecznym etapem rozpoznania sprawy stało się ustalenie, czy przybudówka ta została pobudowana legalnie. Wskazano, że zdaniem K. O. i M. O. przybudówka ta powstała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ podkreślił jednak, że osoby te nie podają dowodów potwierdzających ww. okoliczność.

WWINB wywodził, że organ I instancji występował do Wójta Gminy w K., do Starosty [...] oraz do Archiwum Państwowego w [...] z zapytaniem o jakiekolwiek dokumenty związane z przedmiotem niniejszego postępowania. Z odpowiedzi udzielanych przez ten organy wynika, iż nie tylko nie zachował się żaden z dokumentów świadczących o udzieleniu pozwolenia na budowę przybudówki do budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. K. [...], lecz nie zachowały się nawet żadne rejestry takich pozwoleń. Zdaniem WWINB, skoro nie można odnaleźć żadnych rejestrów pozwoleń na budowę z lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku, to nie można z całą pewnością wykluczyć, że takie pozwolenie zostało wydane, lecz zaginęło. W opisanych okolicznościach, w związku z faktem, iż wszelkie, niedające się usunąć wątpliwości należy interpretować na korzyść strony, WWINB stwierdził, że nie ma podstaw domniemywać, że przybudówka, powstała w drugiej połowie lat sześćdziesiątych XX w., a obecnie użytkowana przez J. i Z.a W. została zrealizowana samowolnie.

Reasumując organ skonstatował, że skoro przy zachowaniu należytej staranności organy nadzoru budowlanego nie zdołały zebrać materiału dowodowego, który by wykazał niezbicie, że przybudówka do budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. K. [...], została wybudowana nielegalnie - to postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, a zatem zmaterializowała się przesłanka do umorzenia w całości postępowania w sprawie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył M. O. wskazując, iż w jego przekonaniu nie wszystkie dokumenty zostały wzięte pod uwagę (dokumenty dołączone do uzupełnienia odwołania), a w ocenie skarżącego mają znaczący wpływ na rozpatrywana sprawę.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż po zapoznaniu się z treścią skargi stwierdził, że podniesione w niej zarzuty nie wnoszą okoliczności, które nieznane byłyby wcześniej organowi, a które mogłyby wskazywać na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych. Wnosząc o oddalenie skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu [...] lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego i uczestnika poparł skargę, precyzując jej zarzuty jako naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego. W jego ocenie z dokumentów i przesłuchania świadków wynika, że przybudówka została wybudowana po 1973 roku. Skarżący podtrzymał skargę i złożył do akt plik kserokopii dokumentów służących wykazaniu, że budynek powstał po 1973 roku zauważając tym samym nieprawdziwość twierdzenia organu, iż dokumenty te były niemożliwe do uzyskania. Na pytanie Sądu czy pełnomocnik widział oryginały dokumentów pełnomocnik stwierdził, iż skarżący sam pozyskał kopie składanych dokumentów, pełnomocnik oryginałów nie widział.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Badając zgodność z prawem decyzji WWINB z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r. Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organy, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.

Dokonując kontroli stosownie do powyższych założeń Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca nie naruszają prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego ich wydanie nie doszło do takiego uchybienia przepisom proceduralnym, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla ewentualnego przesądzenia faktu samowoli budowlanej w niniejszej sprawie, decydujące znaczenie miało ustalenie okresu budowy spornej przybudówki i skonfrontowanie ustalonej daty budowy z obowiązującymi w okresie budowy przepisami prawa materialnego dla sprawdzenia, czy na budowę spornego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę. Ustalenia co do okresu budowy spornej przybudówki było zatem punktem wyjścia dla oceny legalności budowy. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie dopuściły się w tej mierze żadnych uchybień. Z akt sprawy wynika, i do takich słusznych wniosków doszły organy, że przedmiotowa przybudówka powstała w drugiej połowie lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku, z całą pewnością zaś przed [...] stycznia 1973 r. Wynika to m.in. z wiarygodnych zeznań M. R.j i J. Z. (złożone w dniu [...] października 2012 r.), czy protokołu ustalenia czynszu za lokal mieszkalny przekazany J. W. z [...] stycznia 1973 r. Z dokumentów zebranych w materiale dowodowym wynika, że powierzchnia lokalu nr [...] od roku 1973 nie ulegała zmianom poza przyłączeniem do niego dodatkowego pokoju (decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...]).

Kolejnym krokiem po ustaleniu daty pobudowania spornej przybudówki było ustalenie, czy rozbudowa budynku na skutek pobudowania owej przybudówki była legalna.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, na co uwagę zwracał organ I instancji, że przepisy aktów prawnych mogących mieć w sprawie zastosowanie nie przewidywały obowiązku przechowywania przez właściciela obiektu budowlanego dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to czyni obecnie obowiązujący art. 63 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi i naniesionymi zmianami został nałożony na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego dopiero § 34 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48). W konsekwencji, z uwagi na wskazany powyżej czas powstania obiektu tj. koniec lat 60-tych XX wieku, a na pewno okres przed 01 stycznia 1973 r. właściciele nie byli zobowiązani do posiadania i przechowywania ww. dokumentacji.

Właściciele spornej przybudówki nie byli w posiadaniu pozwolenia na jej budowę. Z samego jednak faktu, iż właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany wybudowany kilkadziesiąt lat wcześniej nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę nie można wysuwać twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana. Z odpowiedzi udzielanych przez pytane o jakąkolwiek dokumentację organy wynika, iż nie tylko nie zachował się żaden z dokumentów świadczących o udzieleniu pozwolenia na budowę przybudówki, lecz nie zachowały się nawet żadne rejestry takich pozwoleń. W konsekwencji organy słusznie uznały, że skoro nie można odnaleźć żadnych rejestrów pozwoleń na budowę z lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku, to nie można z całą pewnością wykluczyć, że takie pozwolenie zostało wydane, lecz zaginęło. Należy wskazać w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie (wyrok z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 812/12, LEX nr 1257884), że niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w tak odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia. Dokumentacji budowlanej spornej zabudowy nie odnaleziono, ale jednocześnie nie można stwierdzić, że takiej dokumentacji nie było. Żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie na taką okoliczność nie wskazuje. Sąd przychyla się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, że samowoli budowlanej nie można domniemywać (por. wyrok WSA w Białymstoku z 18. 12. 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 739/07). Oczywistym jest, że wobec braku możliwości odnalezienia dokumentacji okoliczność ta winna być przedmiotem ustaleń organu dokonanych na podstawie wszelkiego dostępnego materiału dowodowego mogącego przyczynić się do ustalenia powyższej okoliczności. Zgodnie z art. 75 Kpa jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem nie tylko dokumenty, ale i zeznania świadków, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach, mapy, fotografie, przy czym każdy z takich dowodów miałby równą moc dowodową (zob.: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. III SA 1838/91 - ONSA 1992, Nr 2, poz. 45).

W ocenie Sądu prowadząc postępowanie wyjaśniające w tej sprawie organ wyczerpał możliwe środki dowodowe. Pomimo podejmowanych czynności nie odnalazł jednak jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej spornego budynku z daty jego realizacji. Niczego nowego nie wniosły również do sprawy kolejne powoływane przez skarżącego dowody. A zatem w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że postępowanie w sprawie wybudowania opisanej na wstępie przybudówki bez pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa. W niniejszej sprawie nie ustalono, aby budynek powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a to oznacza, że brak było podstaw do podejmowania czynności legalizacyjnych czy naprawczych w sprawie.

Sąd nie podziela stanowiska skarżących co do naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa, czy też innych zasad postepowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, pozwalający na dokonanie ustaleń w sprawie. Podkreślić należy, że skarżący kwestionując ustalony stan faktyczny nie wskazał żadnych nowych dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Uzasadnienie organu II instancji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa. Przeprowadzenie zaś, w związku z żądaniami stron, kolejnych dowodów w sprawie, nie mających znaczenia dla jej rozstrzygnięcia byłoby niecelowe i naruszało zasady szybkości i prostoty postępowania, wyrażone w art. 12 § 1 Kpa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 27 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 731/07, LEX nr 485551) organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 Kpa). Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji), dzięki czemu zapewnia stronie gwarancje procesowe określone w kodeksie. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W rozpoznawanej sprawie na skutek braku pozwolenia na budowę spornej przybudówki nie istnieją żadne możliwości ustalenia czy została ona pobudowana nielegalnie.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa r. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego ustanowionego w sprawie orzeczono na podstawie art. 250 Ppsa oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm).