I OSK 1033/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2029/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że decyzją z [...] marca 1985 r. Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa O. orzekł o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. Cz. [...] w Warszawie jego dotychczasowym najemcom.

Decyzją z [...] stycznia 2009 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z 20 maja 1981 r., oceniając, że wnioskodawcy nie mają legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1652/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Jednakże na skutek wywiedzionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrok ten uchylił orzeczeniem z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 919/10 i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1480/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2009 r.

Postanowieniem z [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1985 r., z uwagi na brak po stronie wnioskodawców legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem nie został złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z [...] września 2012 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z 30 maja 2012 r.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł B. M.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd stwierdził, że skarżący nie posiadają legitymacji w sprawie, bowiem wobec niezłożenia przewidzianego w art. 7 ust. 1 tego dekretu wniosku, dawni właściciele nieruchomości (a obecnie ich następcy prawni) nie zachowali jakiekolwiek praw rzeczowych bądź roszczeń dekretowe do tej nieruchomości. Sąd podał, że przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie w dniu 19 kwietnia 1948 r. w trybie przepisów rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. W powyższej dacie ukazał się bowiem obwieszczenie o objęciu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy obszaru, na którym jest on położony, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 10, pod pozycją 10. To zaś oznaczało, że ostateczny termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął byłym właścicielom z dniem 19 października 1948 r. Po tej dacie właścicielem budynku posadowionego na gruncie przy ul. Cz. [...] stała się gmina m.st. Warszawy, a w dalszej kolejności Skarb Państwa - na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130). Tym samym, została rozerwana więź prawna łącząca dawnych właścicieli z nieruchomością, a nowy jej właściciel (gmina, a następnie Skarb Państwa) mógł nią swobodnie dysponować. To natomiast prowadzi do wniosku, że nie mieli oni, ani ich spadkobiercy, opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego w kwestionowaniu wydawanych po dniu 19 października 1948 r. rozstrzygnięć mających za przedmiot tę nieruchomość. Nie mają zatem również legitymacji uprawniającej ich do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do wydanej 4 marca 1985 r. decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego mieszczącego się w usytuowanym na przedmiotowej nieruchomości budynku. Ewentualne wyeliminowanie tej decyzji, nie będzie bowiem kreowało ich praw do tej nieruchomości. To zaś prowadzić musiało do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcie o treści przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. M.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 5 w zw. z art. 8 - dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - dekret z 11 października 1946 r. Dz.U. Nr 57, poz 321 z późn. zm.) z § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9);

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się

w sposób szczegółów w uzasadnieniu zaskarżonego wyr. do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą w skardze (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), w tym do argumentacji, iż zgodnie z zasadą proporcjonalności uprawnienia dawnych właścicieli wyprzedzały uprawnienia najemców lokali oraz do zarzutu naruszenia art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), a także do zarzutu naruszenia art. 8, art. 11 oraz art. 12 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowanie;

3. naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 września 2012 r., zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania

nadzorczego odnośnie decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu, który stanowił jego

własność, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, nadto jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu w chwili wydawania zaskarżonej decyzji prawo pierwszeństwa wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy;

b) art. 11 k.p.a. i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku całościowego

rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa O. nr [...] z dnia [...] marca 1985 r.;

c) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz niezbadania stanu faktycznego sprawy;

d) art. 7, 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do

dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając

na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

e) naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa O. nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy;

f) art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie wykładni wypracowanej, zarówno w piśmiennictwie, jak i w jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Warszawie, polegające na przyjęciu, że skarżącemu wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się we wywłaszczonym budynku wyłącznie z tego względu, że nie został złożony w przepisanym terminie tzw. wniosek dekretowy;

g) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez całkowicie błędne przyjęcie, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa O. nr [...] z dnia [...] marca 1985 nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (aft. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa O. zezwalając osobom fizycznym na nabycie lokalu nr 4 dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem wspomnianego lokalu (budynku), nie było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wystawiania lokalu na sprzedaż dotychczasowym najemcom;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste poprzez nieuwzględnienie, że skarżącemu jako spadkobiercy byłych właścicieli, w chwili wydawania zaskarżonej w trybie nadzorczym decyzji lokalowej przysługiwało prawo pierwszeństwa wyprzedzające takie samo prawo przysługujące najemcom, a brak umożliwienia byłym właścicielom i ich spadkobiercom realizacji tego uprawnienia stanowi o rażącej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu;

b) art. 5 w zw. z art. 8 - dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - dekret z 11 października 1946 r. Dz.U. Nr 57, poz 321 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że z uwagi na brak odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego w zakresie przedmiotowego lokalu nr 4. to wyłącznie przeddekretowy właściciel tej nieruchomości, był właścicielem lokalu nr 4. gdyż zgodnie z w/w przepisami budynki (stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności) znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli" aż do czasu wydania decyzji odmawiającej przyznania użytkowania wieczystego, co w niniejszej sprawie — w dniu wydania decyzji lokalowej - nie miało miejsca;

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

d) art. 77 Konstytucji RP poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia jego uzasadnionych roszczeń;

e) art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie odwołujących się prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 16 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że w związku ze śmiercią D. M. wnosi o uchylenie wyroku Sądu I instancji, z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bowiem zaskarżony wyrok został skierowany do osoby zmarłej, co powinno zostać wzięte pod uwagę z urzędu przez Naczelny Sad Administracyjny. Jednocześnie zmodyfikował wnioski skargi kasacyjnej i nie żądając zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z innych przyczyn, niż podniesione w niej zarzuty.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania wyliczone zostały enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy i wystąpienie tego rodzaju okoliczności, odpowiadającej przesłance nieważności wskazanej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to jest sytuacji, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej stwierdzono w rozpoznawanej sprawie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa O. z dnia [...] marca 1985 r. zakończone zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2012 r. prowadzone było na wniosek z dnia 23 października 2008 r., który złożyli B. M., M. M. oraz D. M. – następcy prawni H. M., których w postępowaniu administracyjnym reprezentował adwokat J. F. Skargę na powyższą decyzję w imieniu B. M. wniósł radca prawny M. N. Uczestnicy postępowania M. M. i D. M. reprezentowani byli przez adwokata J. F. W piśmie z dnia 16 sierpnia 2013 r. adw. J. F. zawiadomił o wygaśnięciu pełnomocnictwa z uwagi na śmierć uczestnika postępowania D. M. Pełnomocnik ten, poinformował jednoczenie, iż o śmierci postępowania D. M. dowiedział się już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji.

Z uzyskanej przez Naczelny Sąd Administracyjny poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu zgonu wynika, że D. M. zmarł w dniu 13 lipca 2012 r. Śmierć strony nastąpiła więc nie tylko przed zakończeniem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ale i przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2013 r. obarczony jest wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bowiem skierowany został do osoby zmarłej – D. M., który nie miał zdolności sądowej ani procesowej. Powodowało to konieczność uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skierowanie wyroku do osoby zmarłej, bez względu na to, że była to okoliczność nieznana Sądowi I instancji, skutkować musiało stwierdzeniem wystąpienia w sprawie przesłanki nieważności postępowania poprzedzającego wydanie tego wyroku (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) i w konsekwencji uchylenie wadliwego wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ocenić okoliczność skierowania zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej – D. M. w kontekście przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.