II SA/Kr 499/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął z urzędu w dniu 19 listopada 2010 r. postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki nieużytkowanego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] posadowionego na działce nr [...] obręb [...] w M., uszkodzonego przez aktywne osuwisko.

Decyzją z dnia 12 października 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 67 ust. 1, w związku z art. 80 ust 2 pkt 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), § 6 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. B. rozbiórkę nieużytkowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] posadowionego na działce ew. nr [...] obręb [...] w M. w terminie od dnia 30 czerwca 2012 r. do 31grudnia 2012 r.

Organ podał, że niniejsze postępowanie zostało poprzedzone wydaniem decyzji tut. organu w dniu 10 września 2010 r., znak: [...], którą nakazano M. B. wyłączenie z użytkowania w całości ww. budynku mieszkalnego. Po przeprowadzeniu oględzin oraz rozprawy administracyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 4 lutego 2011 r. nakazał M. B. rozbiórkę nieużytkowanego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] obr. [...] w M.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 18 maja 2011 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że zgromadzony przez Powiatowego Inspektora materiał dowodowy jest niespójny, gdyż nie określa w sposób jednoznaczny na jakiej działce znajduje się przedmiotowy budynek.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w uzupełnieniu materiału dowodowego wystąpił do Starosty Powiatu o wydanie zaświadczenia, że na działce nr [...] położonej w M. obr. [...] znajduje się budynek mieszkalny oznaczony numerem [...]. W odpowiedzi na to pismo uzyskano wypis z rejestru gruntów z którego wynika, iż na działce [...] w M. obr. [...] znajduje się budynek mieszkalny o adresie ul. [...]. Ponadto organ nadzoru budowlanego zwrócił się pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. do Urzędu Miasta i Gminy o dostarczenie poprawnej karty osuwiskowej nr ew. [...] w zakresie numeracji działek obejmujących osuwisko. W dniu 13 września 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wpłynęła "Karta dokumentacyjna osuwiska wraz z opinią - poprawiona" o numerze ewidencyjnym [...] dotycząca osuwiska obejmującego działki [...], [...], [...] znajdujące się w Dzielnicy [...] między drogą M. a nieczynną cegielnią nad [...].

Z karty dokumentacyjnej osuwiska nr ewidencyjny [...] wynika, że istnieje duże ryzyko, że przy kolejnych ruchach osuwiskowych, spowodowanych opadami atmosferycznymi osuwisko zagrozi budynkowi mieszkalnemu i gospodarczemu doprowadzając do całkowitego zniszczenia. Ze względu na współcześnie zachodzące procesy osuwiskowe, ogromną skalę osuwiska oraz ze względów ekonomicznych nie ma możliwości stabilizacji całości jak i fragmentów osuwiska (ponadto zabezpieczenia nie dają gwarancji trwałości). Nie powinno się wykonywać remontu i rozbudowy budynków w strefie zagrożenia. Obszar osuwiska w całości wraz ze strefą buforową powinny być wyłączone z dalszej zabudowy w planach zagospodarowania przestrzennego. Bezpośrednio zagrożone są budynki na działce nr [...] (ul. [...]). Ponadto na załączonej do karty osuwiskowej dokumentacji fotograficznej widoczne są pęknięcia i szczeliny oraz uszkodzenia w piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w M. posadowionego na działce nr [...] obręb [...] w M.. Z kolei z ekspertyzy geotechnicznej z dnia 22 listopada 2010 r. przeprowadzonej na zlecenie M. B. wynika, iż budynek znajduje się w obszarze starego osuwiska skalno - zwietrzelinowego, które obciążone długotrwałymi opadami atmosferycznymi utraciło stateczność. W przypadku zaistnienia kolejnych długotrwałych opadów atmosferycznych istnieje duże zagrożenie powstania gwałtownych obsunięć, przemieszczeń ziemi w kierunku budynku, co w konsekwencji doprowadzi do całkowitego zniszczenia budynku. Istnieje co prawda możliwość stabilizacji tego osuwiska, jednak ze względu na koszty jest ona ekonomicznie nieuzasadniona.

Akta sprawy uzupełniono również o wypis z rejestru gruntów dla pozostałych działek objętych osuwiskiem tj. działki nr [...], [...], na podstawie którego ustalono, że M. B. nie jest właścicielką wszystkich działek objętych osuwiskiem.

Na podstawie oględzin stanu technicznego budynku posadowionego przy ul. [...] nr [...] w M. przeprowadzonych w dniu 20 grudnia 2010 r. potwierdzono ustalenia zawarte w karcie osuwiskowej - stwierdzono znaczne uszkodzenia ścian fundamentowych (pęknięcia pionowe), uszkodzenie (wybrzuszenie) posadzki w poziomie piwnic. Na dzień kontroli właściciel wykonał zabezpieczenie stropu nad piwnicą poprzez jego podstemplowanie. Cały budynek przechylony jest w kierunku południowym wskutek działania osuwiska uaktywnionego w wyniku opadów z maja 2010 r.

W dniu 20 stycznia 2011 r. w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru w M. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w toku której M. B. oświadczyła, że jest w pełni świadoma, że budynek mieszkalny usytuowany przy ul. [...] nr [...] w M. posadowiony jest na aktywnym osuwisku. Pomimo to nie wyraziła zgody na rozbiórkę przedmiotowego budynku, gdyż chciałaby go wyremontować.

Z ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w toku postępowania wynika, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia obowiązku rozbiórki w oparciu o art. 67 Prawa budowlanego i nakazanie właścicielowi wykonanie prac remontowych. Jak wynika bowiem z treści karty osuwiskowej wynika, że ze względu na współcześnie zachodzące procesy osuwiskowe, ogromną skalę osuwiska oraz ze wzglądów ekonomicznych (koszt realizacji zabezpieczenia do możliwych do osiągnięcia korzyści - zabezpieczenia są niezwykle kosztowne i nie dają gwarancji trwałości, nie ma możliwości stabilizacji całości jak i części osuwiska.

Nie uwzględniono argumentów właściciela budynku zawartych w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 20 stycznia 2011 r. Wskazano, że budynek posadowiony jest na osuwisku i wykonanie ewentualnego remontu nie usunie w żaden sposób zagrożenia jakie on stwarza. W ocenie organu tylko kompleksowe wykonanie zabezpieczenia osuwiska połączone z remontem budynku przy ul. [...] nr [...] w M. uzasadniałoby odstąpienie od nakazu rozbiórki. Jednakże brak jest podstaw nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej w celu stabilizacji osuwiska bowiem osuwisko opisane w karcie dokumentacyjnej osuwiska nr [...] nie znajduje się w całości na nieruchomościach należących do M. B.. Zatem uznano, że nie ma możliwości stabilizacji osuwiska przez M. B., a tylko wcześniejsza stabilizacja osuwiska uzasadniałaby wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do właściwego stanu technicznego. Przytoczono orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 2120/00.

W zaistniałej sytuacji gdzie ze względu na rozległy charakter osuwiska nie istnieją przesłanki wykonania zabezpieczenia całej powierzchni terenu, a tym samym usunięcia zagrożenia dla budynku należy nakazać rozbiórkę budynku mieszkalnego. Ponadto z treści karty osuwiskowej jednoznacznie wynika, iż nie powinno się wykonywać remontu i rozbudowy budynków w strefie zagrożenia.

Nie uwzględniono również wniosku zawartego w ekspertyzie geotechnicznej wykonanej na zlecenie M. B., która za korzystny czynnik uznaje fakt, iż budynek jest konstrukcji drewnianej i odkształcenia podłoża nie powodują nagłego pękania ścian i ogólnej destrukcji budynku i są na ogół słyszalne przez tarcie belek drewnianych, co jest sygnałem ostrzegawczym. Użycie zwrotu na ogół "słyszalne" w sytuacji gdy budynek w następstwie opadów z dużym prawdopodobieństwem ulegnie zniszczeniu powodując zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi jest nieadekwatne do zaistniałej sytuacji. Organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od nakazania obowiązku rozbiórki opierając się na tak ogólnym sformułowaniu w sytuacji, gdy od decyzji zależy bezpieczeństwo życia ludzi, nie można bowiem wykluczyć, iż budynek ulegnie zniszczeniu bez "słyszalnego" tarcia belek zsuwając się wraz z osuwiskiem stwarzając zagrożenie dla osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła M. B. wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Wskazano, że zgodnie z rozporządzeniem z dnia 4 stycznia 2011 r. w poz. 6 woj. [...] nr [...] zaliczono gminę M. jako obszar, w którym przez 24 miesiące należy stosować przepisy powołanej wyżej ustawy.

Dalej odwołująca się podniosła, że przydatność obiektu budowlanego do remontu powinna być oceniania w kategoriach wyłącznie technicznych, a nie ekonomicznych.

Nadto wskazała, że mieszka sama i stan techniczny domu pozostaje bez zmian więc celowym jest uwzględnieni jej deklaracji wyremontowania budynku, zamiast orzeczenia o jego rozbiórce.

Decyzją z dnia 24 stycznia 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tym zakresie wyznaczył termin rozpoczęcia rozbiórki na okres nie krótszy niż 6 tygodni od daty otrzymania niniejszej decyzji oraz termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu na dzień 31 marca 2014 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano, że niniejsze postępowanie dotyczy budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzono, że PINB w M. prowadząc postępowanie w trybie art. 67 Prawa budowlanego właściwie zastosował procedurę administracyjną obowiązującą w tym zakresie.

Podniesiono, że przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego obliguje do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który jest nieużytkowany bądź niewykończony, jeżeli znajduje się on w nieodwracalnie złym stanie technicznym. Nakaz ten zgodnie z treścią ww. przepisu winien być kierowany do właściciela bądź do zarządcy takiego obiektu budowlanego. Natomiast warunki i tryb postępowania w sprawach rozbiórek, o których mowa w art. 67, zgodnie z art. 72 ust. 1 określone zostały w rozporządzeniu właściwego ministra do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.

W materiale dowodowym znajduje się opracowanie pod nazwą: "Karta dokumentacyjna osuwiska wraz z opinią – poprawiona" sporządzona przez Państwowy Instytut Geologiczny-Państwowy Instytut Badawczy Oddział [...] w dniu 3.11.2010r. z poprawkami z dnia 31.08.2011 r. w której zawarto informację: "Osuwisko czynne. Istnieje duże ryzyko, że przy kolejnych ruchach osuwiskowych, spowodowanych opadami atmosferycznymi zagrozi budynkowi mieszkalnemu i gospodarczemu doprowadzając do całkowitego zniszczenia, ze względu na współcześnie zachodzące procesy osuwiskowe, ogromną skalę osuwiska oraz ze względów ekonomicznych (koszt realizacji zabezpieczenia do możliwych do osiągnięcia korzyści - zabezpieczenia są niezwykle kosztowne i nie dają gwarancji trwałości) nie ma możliwości stabilizacji całości jak i fragmentów osuwiska (...) Obszar osuwiska w całości wraz ze strefą buforowa powinien być wyłączony z dalszej zabudowy w planach zagospodarowania przestrzennego. Bezpośrednio są zagrożone budynki na działce [...] (ul. [...])".

Karta dokumentacyjna osuwiska obejmuje swym zakresem całe osuwisko, wielkości ponad 1 ha, tym samym przy przeciwwskazaniach co do budowy lub odbudowy na terenie objętym kartą, nie ma uzasadnionych podstaw do wykonywania badań geologiczno - inżynierskich umożliwiających opracowanie geotechnicznych warunków posadowienia budynku, gdyż warunki geotechniczne obejmujące swym zakresem mniejszy teren w zakresie pojedynczego budynku, co prawda wskażą możliwości co do fundamentowania, jednakże nie zagwarantują stabilności osuwiska, co w konsekwencji może doprowadzić do sytuacji, że prawidłowo fundamentowany budynek będzie ulegał uszkodzeniu przez procesy osuwiskowe. O ile więc karta dokumentacyjna osuwiska wskazuje na brak możliwości ustabilizowania całego osuwiska, to gromadzenie dodatkowego materiału dowodowego w zakresie obejmującym sporządzanie dodatkowych badań geologiczno-inżynierskich dla budynku na działce [...] obr. [...] w M. jest niecelowe.

Podano, że zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że tylko kompleksowe wykonanie zabezpieczenia osuwiska połączone z remontem budynku przy ul. [...] w M. uzasadniałoby odstąpienie od nakazu rozbiórki. Jednakże brak jest podstaw nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej w celu stabilizacji osuwiska, bowiem zakres ww. osuwiska wykracza poza nieruchomość należącą do M. B.. Zatem uznać należy, że nie ma możliwości stabilizacji ww. osuwiska przez M. B..

Podniesiono, że wskazanie w odwołaniu, że stan techniczny domu pozostaje bez zmian, odzwierciedla chwilowy pozornie stabilny stan gruntu osuwiska, bowiem z karty dokumentacyjnej osuwiska z dnia 31 sierpnia 2011 r. wynika, że istnieje duże ryzyko, że przy kolejnych ruchach osuwiskowych osuwiska czynnego, spowodowanych opadami atmosferycznymi zagrozi budynkowi mieszkalnemu i gospodarczemu doprowadzając do całkowitego zniszczenia. Istnieje zatem realne zagrożenie i w związku z tym nie można uznać podnoszonych uwag za zasadne.

Przypominano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 10 września 2010 r., wydał w trybie art. 68 Prawa budowalnego decyzję znak: [...], którą nakazano M. B. m. in. natychmiastowe wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalnego przy ul. [...] w M.. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została następnie - decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2010 r., znak [...] utrzymana w mocy. Postanowieniem z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 49/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił odrzucić skargę M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora. Ww. postanowienie jest prawomocne od dnia 6 maja 2011 r., tym samym przedmiotowy obiekt w związku ze stwierdzonym zagrożeniem nie może być użytkowany.

Nadmieniono, że budynek przy ul. [...] nr [...] w M. nie figuruje w Rejestrze zabytków nieruchomych województwa małopolskiego, nie ma więc zastosowania art. 67 ust. 2 Prawa budowlanego.

Podniesiono, że organ I instancji zastosowała procedurę przewidzianą w § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. z 2004 r. Nr 198 poz. 2043). Organ I instancji przeprowadził wymagane przepisem oględziny w dniu [...] grudnia 2010 r., jak i przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 20 stycznia 2011 r.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych właściwy organ wyznacza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedni, technicznie uzasadniony termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Termin rozpoczęcia rozbiórki nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki. W niniejszej sprawie w związku z upływem czasu od wydania zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2011 r. znak: [...] zaistniała konieczność zmiany wyznaczonego terminu nałożonego obowiązku. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczonego terminu i w tym zakresie wyznaczył termin rozpoczęcia rozbiórki na okres nie krótszy niż 6 tygodni od daty otrzymania niniejszej decyzji. Termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu wyznacza się na dzień 31 marca 2014 r. Stosunkowo odległy termin zakończenia rozbiórki winien umożliwić zobowiązanej dobrowolne wykonanie obowiązku w sposób jak najmniej uciążliwy. Nadto wyznaczając tak odległy termin Wojewódzki Inspektor miał na uwadze, że Powiatowy Inspektor w M. w dniu 10 września 2010 r., wydał, w trybie art. 68 Prawa budowlanego decyzję znak: [...], którą nakazano M. B. m. in. natychmiastowe wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalnego przy ul. [...] w M..

Organ wytłumaczył opóźnienie załatwienia niniejszej sprawy w związku z reorganizacją Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego jaka miała miejsce w styczniu 2012 r.

Co do pozostałego zarzutu odwołania wskazano, że powoływana przez stronę ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r. Nr 84, poz. 906 z późn. zmian.) określa zasady: uproszczonego trybu postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi w sytuacji zaistnienia żywiołu poważnie zagrażającego ludziom, mieniu i środowisku. Określa ona zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych, które zostały zniszczone lub też uszkodzone w wyniku działania żywiołu oraz zagospodarowania terenów oraz zasady i tryb nabywania nieruchomości w celu realizacji miejscowych planów odbudowy, w związku z osunięciem ziemi na obszarze i w okresie określonych przez Prezesa Rady Ministrów w drodze rozporządzenia. Odbudowa zniszczonego obiektu wymaga podjęcia przez właściciela obiektu działalności inwestycyjnej, której M. B. nie podjęła. Organy nadzoru budowlanego nie zajmują się wydawaniem pozwoleń na budowę, nie zależy więc do ich zakresu informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Zakres zadań i kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji został określony w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wobec powyższego zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania jest niezasadny.

Z decyzją tą nie zgodziła M. B., która w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. poprzez uznanie, że możliwa jest stabilizacja jedynie całości osuwiska, pomimo, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż możliwe z technicznego punktu widzenia jest również ustabilizowanie jego fragmentu;

art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w sposób, który w żaden sposób nie uwzględnia słusznego interesu skarżącej,

art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie,

art. 67 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, pomimo, że istnieje możliwość remontu budynku objętego nakazem rozbiórki.

W skardze uzasadniono sformułowane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie widząc podstaw do jego zmiany z powodu argumentacji zawartej w treści skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją zostały wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Zarzuty zaś zawarte w skardze są zasadne i Sąd je podziela.

Podstawą orzekania w tej sprawie przez organy administracji był art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku obiektu nieużytkowanego, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Z treści powołanego przepisu wynika, że przesłanką umożliwiającą nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest nie tyle zły stan techniczny obiektu budowlanego, ale przede wszystkim to, że nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórki nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043) przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalić przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu, dokonać oględzin i oceny stanu technicznego oraz przeprowadzić rozprawę. Odnosząc tak określone obowiązki do niniejszej sprawy należy wskazać, że organy administracji dokonały oględzin budynku skarżącej, oceniły jego stan techniczny i przeprowadziły rozprawę. Jednak co istotne, ani organ I. instancji, ani organ II. instancji nie ustalały przyczyn niewykonania przez właścicielkę budynku jego remontu, a przede wszystkim nie podjęły żadnych czynności zmierzających do ustalenia, czy taki remont mógłby być, z technicznego punktu widzenia a nie ekonomicznego, w ogóle możliwy.

Z akt zebranych w toku postępowania administracyjnego, na które powoływały się organy administracyjne, a w szczególności z karty dokumentacyjnej osuwiska (akta administracyjne organu I. instancji, karta nr 41) wynika, że ze względu na współcześnie zachodzące procesy osuwiskowe, ogromną skalę osuwiska i ze względów ekonomicznych polegających na tym, że koszt realizacji zabezpieczeń w stosunku do możliwych do osiągnięcia korzyści byłby niezwykle kosztowny i nie dałby gwarancji trwałości – nie ma możliwości stabilizacji całości lub fragmentów osuwiska.

Z takiej treści informacji zawartej na karcie dokumentacyjnej osuwiska nie wynika jednak w sposób jasny, czy zabezpieczenia budynku skarżącej i związany z tym jego remont byłby możliwy do przeprowadzenia i skutkowałby stabilizacją jej budynku, czy też w ogóle żaden remont i żadne prace stabilizacyjne nie mogłyby być skutecznie zrealizowane. Argumentem, na który powołany się organy, był koszt wykonania takich robót, który miałby być ogromny i ponoszenie ich przez skarżącą byłoby nieuzasadnione. Ocena jednak wielkości kosztów robót budowlanych i zasadności ich ponoszenia przez inwestora nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Sam inwestor musi zdecydować, jakie koszty robót budowlanych poniesie i czy w ogóle je poniesie.

W ocenie Sądu zabrakło w ustaleniach organów istotnej kwestii, mianowicie wskazania, jakie to roboty budowlane mogłyby być zrealizowane przez skarżącą, w jakim zakresie i w jakim czasie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nakaz rozbiórki wynikający z decyzji wydawanej na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego najdalej ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności i stosowanie tego przepisu powinno być restrykcyjne. Na podstawie tego przepisu organ administracyjny w sposób daleko idący ingeruje w prawo własności.

Tylko wówczas organy nadzoru budowlanego mogą wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę należącego do niego obiektu, jeżeli właściciel lub zarządca nieruchomości nie wykonał robót budowlanych obejmujących remont, odbudowę lub wykończenie obiektu w zakresie niezbędnym do poprawy jego stanu technicznego lub też w ogóle, z punktu widzenia sztuki budowlanej, wykluczone byłoby podejmowanie jakichkolwiek robót budowlanych zmierzających do poprawy stanu technicznego budynku.

Ma to znaczenie w tej sprawie, w której skarżąca konsekwentnie oświadczała w toku postępowania administracyjnego (i w skardze), że zamierza przeprowadzić remont przedmiotowego budynku, który dla niej stanowi dużo większą wartość niż tylko jego wartość ekonomiczna.

Tym samym wadą wydanych decyzji było nie poprzedzenie ich wydania wyraźnym zwróceniem się do skarżącej z żądaniem przedstawienia ekspertyzy biegłego z zakresu budownictwa, co do wskazania, jakie roboty budowlane mogłyby być podjęte i czy sama strona zamierza je – w określonym terminie - podjąć celem poprawy stanu technicznego tego budynku. Oczywiście także sam organ mógł wskazać, na czym takie roboty mogłyby polegać i wyznaczyć skarżącej termin do ustosunkowania się do takiej propozycji. Z tak sporządzonej opinii przez biegłego wynikałoby także, czy z punktu widzenia sztuki budowlanej w ogóle roboty budowlane na działce skarżącej mogłyby usunąć zły stan techniczny jej budynku.

Co istotne, skarżąca ma zakaz użytkowania tego budynku, a tym samym nie może w nim przebywać czy mieszkać. Tym samym nakazanie jej wskazania ewentualnych możliwości poprawy stanu technicznego tego obiektu nie zagrażałoby życiu lub zdrowiu skarżącej.

Jak stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 515/08, publ. LEX nr 558403 Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest prawidłowym wykładania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego polegająca na założeniu, że jedynym kryterium oceny czy obiekt budowlany podlega rozbiórce jest jego stan techniczny obiektu. Zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. Sąd w tym składzie w pełni aprobuje ten pogląd w tej sprawie.

W związku z powyższym należało uznać, że tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I. instancji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2011 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), a to naruszenie obejmowało brak przeprowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, czy jakiekolwiek roboty budowlane są, z technicznego punktu widzenia, możliwe i których skutkiem byłaby stabilizacja osuwiska oraz remont budynku skarżącej. Dopiero po uznaniu, że albo takie roboty w ogóle nie są możliwe, albo też sama skarżąca nie zamierza ich podjąć, dopuszczalne byłoby wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z tym także i wykładnia art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nie była prawidłowa.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ I. instancji winien, w związku z upływem czasu od dnia wydania w tej sprawie decyzji w październiku 2011 r., ponownie zwrócić się o sporządzenie karty dokumentacyjnej osuwiska, dokonać oględzin budynku, a także zażądać od skarżącej, jeżeli potwierdzi się zły stan techniczny przedmiotowego budynku – dostarczenia w wyznaczonym terminie opinii co do możliwości wykonania robót budowlanych. Dopiero po ustaleniu, że takie roboty nie są w ogóle możliwe i nie przyczynią się do poprawy stanu technicznego obiektu, bądź też są możliwie, ale inwestor nie akceptuje ich wykonania, będzie uzasadnionym wydanie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego.

O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu, opłaty skarbowej z tytułu udzielenia pełnomocnictwa oraz stawek minimalnych za czynności należne profesjonalnemu pełnomocnikowi na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielnej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).