II OSK 422/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 139/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. W. na przewlekłość postępowanie prowadzonego przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie wykonania instalacji odprowadzania spalin.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz o nakazanie organowi administracji dokonania odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie. Skarżący podniósł, że w dniu [...] marca 2011 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wpłynęło jego odwołanie złożone od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2011 r. i pomimo upływu terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 35 k.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, ani nie poinformował o przyczynach zwłoki, jak również nie ustalił nowego terminu załatwienia sprawy. W dniu 27 czerwca 2011 r. skarżący skierował zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji przez okres prawie 4 miesięcy nie podjął żadnych działań, ani też nie wydał rozstrzygnięcia. Ponaglony przez jednostkę nadrzędną, przystąpił do kompletowania materiału dowodowego wyznaczając sobie dodatkowy termin do załatwienia sprawy, wykraczający poza ramy czasowe określone w art. 35 k.p.a., bo aż 3 miesiące, w tym 2 miesiące wyznaczył organowi l instancji na dostarczenie dokumentów. Dalej skarżący podniósł, że w wyniku jego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił wyznaczenia Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w Krakowie dodatkowego terminu na załatwienia sprawy. W dniu [...] września 2011 r. skarżący dokonał przeglądu akt sprawy i na tej podstawie stwierdził, że organ prowadzący sprawę nadal nie podejmuje żadnych działań.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że odwołanie skarżącego zostało przekazane do organu II instancji w dniu 4 marca 2011 r. W dniu [...] lipca 2011 r. organ odwoławczy wydał postanowienie na podstawie art. 136 k.p.a. którym zlecił organowi l instancji uzupełnienie materiału dowodowego w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania tego postanowienia. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. organ zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy tj. 1 miesiąca od dnia uzupełnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie materiału dowodowego. Organ zaznaczył, że na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Główny Inspektor Budowlanego prowadził równolegle postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie i w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał postanowienie, którym odmówił wyznaczenia Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. Organ zaznaczył też, że skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego w dniu 16 września 2011 r., natomiast Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w dniu 30 września 2011 r. zakończył postępowanie odwoławcze poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu l instancji. Dodatkowo organ podniósł, że w związku z bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań, co stanowi przyczynę niezależną od organu, sprawa nie została załatwiona w terminie przewidzianym w k.p.a. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało uzupełnienia materiału dowodowego przez organ l instancji, co miało wpływ na długość prowadzonego postępowania. Niezwłocznie po zebraniu materiału dowodowego, tj. 6 dni po otrzymaniu uzupełnionych dowodów od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy zawiadomił strony, przed wydaniem decyzji, o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Organ zaznaczył, że skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania w chwili, gdy biegł wyznaczony dla strony przez organ termin do zapoznania się z aktami sprawy, który upływał w dniu 22 września 2011 r., natomiast decyzja kończąca postępowanie wydana została przez MWINB w Krakowie w dniu [...] września 2011 r.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt II SAB/Kr 143/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę w zakresie żądania odszkodowania (punkt l), a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie (punkt II) i orzekł o kosztach postępowania (punkt III). Sąd przytoczył art. 149 § 1 p.p.s.a. i wskazał, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ, którego przewlekłość postępowania zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Sąd uznał, że nie może zastosować sankcji określonej w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązać organu do wydania aktu, który przed dniem orzekania został już wydany albo zobligować organ do podjęcia czynności, która już wcześniej została przez organ dokonana. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że do dnia [...] stycznia 2012 r. sprawa została rozstrzygnięta przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w dniu [...] września 2011 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu l instancji z dnia [...] lutego 2011 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie było możliwe. W konsekwencji Sąd stwierdził, że postępowanie sądowe w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania stało się bezprzedmiotowe, bowiem w jego toku nastąpiło zdarzenie w następstwie, którego sprawa się zakończyła. Uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest możliwe tylko przy jednoczesnym zobowiązaniu organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Tym samym wydanie aktu przez organ przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uniemożliwia uwzględnienie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę kasacyjną M. W., wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 roku sygn. akt II OSK 1031/12 uchylił punkt II i III zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż o ile słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na dzień zamknięcia rozprawy, o tyle zrównanie przez Sąd pierwszej instancji (uznanie za identyczne) skargi na przewlekłość ze skargą na bezczynność w zakresie bezprzedmiotowości z uwagi na wydanie żądanego przez stronę rozstrzygnięcia było nieuprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Za wadliwością umorzenia niniejszego postępowania przemawia również cel, jakiemu ma służyć skarga w tym przedmiocie. Skarga ta nie odnosi się bowiem jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt wydania żądanej decyzji stanowił takie zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość. NSA zaznaczył, że ze względu na zmianę stanu prawnego wywołanego wejściem w życie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o ustawy o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, póz. 409) zastosowanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt l OPS 6/08 (ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63) doznaje ograniczenia do sytuacji odnoszących się do skargi strony na bezczynność organu. Uchwała ta nie znajduje natomiast zastosowania w sprawach skarg dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 139/12 oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Sąd podał, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1267), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002 r, Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Sąd podniósł, że skarżący M. W. wniósł skargę do na przewlekłość postępowania administracyjnego Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w dniu [...] września 2011 r., w związku z nierozpoznaniem jego odwołania od decyzji organu l instancji. Zaznaczył, że sprawa ze skargi M. W. na przewlekłość postępowania była już rozpatrywana przez NSA, który wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt. II OSK 1031/12 uchylił pkt II i III zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt. II SAB/Kr 143/11 i nakazał, aby Sąd ponownie rozpoznając sprawę dokonał merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględniając argumentację NSA. Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę związany jest cyt. wyżej wyrokiem NSA z dnia 5 lipca 2012 r. - na podstawie art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd przytoczył treść art. 37 § 1 kpa oraz art. 52 § 3 p.p.s.a i stwierdził, że skarżący M. W. wyczerpał tryb wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa składając w dniu [...] czerwca 2011 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy oraz przewlekłe jej prowadzenie. W związku z tym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ MINB w Krakowie była dopuszczalna.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s..a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu kryterium zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uwzględnienie stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia sądowego i ustalenie czy nakazanie organowi administracji publicznej, w trybie art. 149 p.p.s.a., wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnej zmiany stanu faktycznego sprawy.

Sąd podniósł, że skarżący w piśmie z dnia 22 marca 2011 r. skierowanego do organu odwoławczego, które wpłynęło do tego organu 4 marca 2011 r. wniósł o rozpatrzenie jego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2011 r. Organ nie dochował terminu miesiąca lub dwóch miesięcy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. i nie rozpatrzył jego odwołania w tych terminach, gdyż swoją decyzję wydał dopiero [...] września 2011r. Jednakże skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona do Sądu w dnia [...] września 2011r. a organ MINB w Krakowie w dniu [...] września 2011r. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie znak: [...] rozpatrując tym samym odwołanie skarżącego. W związku z tym, zdaniem Sądu w chwili składania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego działania organu MINB w Krakowie nie można zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ ten wydał decyzję w chwili kiedy biegł jeszcze termin zakreślony dla stron do zapoznania się z aktami sprawy. Również w chwili orzekania przez Sąd tj. w dniu 25 października 2012 r. nie można stwierdzić, że stan przewlekłości trwał nadal. Ten stan przewlekłości postępowania administracyjnego ustał z chwilą wydania decyzji przez MINB w Krakowie w dniu [...] września 2011 r.

Sąd powołując się na postanowienie NSA z dnia 8 września 2011 r. syg. II GSK 1224/11 (LEX nr 1068790) stwierdził, iż z art. 149 p.p.s.a wynika, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględniania skargi na bezczynność, czy też na przewlekłość postępowania administracyjnego, bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności. Zdaniem Sądu nie można orzekać o uznaniu, iż organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, czy też prowadził przez jakiś okres czasu przewlekle postępowanie, skoro wydając decyzję przerwał przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd oddalił skargę jako bezzasadną uznając, że rozstrzygając skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego nie może zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub czynności zgodnie z art. 149 p.p.s..a, skoro organ wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, ponieważ brak jest podstawy prawnej do takiego wyrzeczenia. Przepis art. 149 p.p.s..a nie daje bowiem podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu nawet wówczas, gdy przedmiotowa decyzja MINB w Krakowie z dnia [...].09.2011 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał, że organ nie rozpoznał odwołania skarżącego w terminie i prowadził postępowanie przewlekle od dnia 4 marca 2011 r. do dnia 15 sierpnia 2011 r. tj. do złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Niemniej jednak w okresie od dnia 16 września 2011r. tj. od dnia wniesienia skargi na przewlekłość do Sądu, do dnia jej rozpoznania przez organ tj. do dnia 30 września 2011 r. nie można uznać, aby organ MINB w Krakowie prowadził przewlekle postępowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., reprezentowany przez radcę prawnego P. S., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. przez zaniechanie stwierdzenia w wyroku, czy przewlekłość postępowania prowadzanego przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 190 p.p.s.a. wobec niezastosowania się przez Sąd pierwszej instancji – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - do wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej samej sprawie w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 sygn. akt II OSK 1031/12, który uznał za usprawiedliwioną podstawę dotyczącą naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Uznając tę podstawę za usprawiedliwioną, skład orzekający NSA ocenił, że obowiązkiem Sądu I instancji jest zbadanie, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Sąd I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, był związany tą oceną i zobowiązany do stwierdzenia czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nie ograniczeniem się jedynie do oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie i argumenty Sądu. Zdaniem skarżącego Sąd niezbyt wnikliwie przeanalizował ocenę prawną oraz wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a tym samym doprowadził do wydania wadliwego wyroku, uwzględniając tylko w części ocenę prawną i wykładnię sądu kasacyjnego. Skarżący podkreślił, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 5 lipca 2012 sygn. akt II OSK 1031/12 podniósł, że " ...o ile wydanie przez, organ administracyjny na dzień orzekania przez Sad żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.)." Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, związanie Sądu wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA zobowiązywało Sąd pierwszej instancji do zbadania jaki charakter miała stwierdzona przez Sąd przewlekłość postępowania oraz czy nie zachodzi podstawa do wymierzenia organowi grzywny, czemu Sąd winien dać wyraz w wyroku. Ograniczenie się przez Sąd jedynie do oddalenia skargi na przewlekłość narusza w tym wypadku art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., ale przede wszystkim stanowi naruszenie art. 190 p.p.s.a. Sąd nie powinien poprzestawać na zastosowaniu wykładni prawa i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w części. Winien był przeanalizować podstawę kasacyjną skarżącego (argumentacje i wnioski w niej zawarte), która została uwzględniona przez NSA. NSA uwzględniając tę podstawę kasacyjną dokonał wykładni prawa przesądzając ostatecznie, że Sąd nie powinien zrównywać skargi na przewlekłość postępowania ze skargą na bezczynność, a ponadto, że powinien zbadać, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie ocenić, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważyć, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Skarżący podniósł, że w literaturze przedmiotu (por. Andrzej Matan, w: A. Bielska-Brodziak (red.), J. Gęsiak, G. Krawiec, A. Matan, Sł. Tkacz, Z. Tobor, Al. Wentkowska, A.Wołowiec, Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych na rażące naruszenie prawa Komentarz Lex Omega) "...sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania organu wykonującego administrację publiczną w takich granicach, w jakich przysługuje skarga na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym oraz egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania indywidualnej interpretacji podatkowej". Zdaniem komentatora "użycie przez ustawodawcę stanowczego określenia "jednocześnie sąd stwierdza (...)" prowadzi do wniosku, że w sytuacji objętej hipotezą art. 149 p.p.s.a. sąd będzie zobligowany do badania w każdym takim przypadku, czy bezczynność lub przewlekłość nosiła znamiona rażącego naruszenia i powinien dać temu wyraz w wydanym wyroku (stwierdzając rażące naruszenia prawa lub też go nie stwierdzając). Jak się wydaje, co do zasady, już ustalenie przez sąd stanu bezczynności lub przewlekłości będzie nosiło takie znamiona." Tymczasem Sąd pierwszej instancji – co podniósł skarżący - podzielił postępowanie przed organem na dwa etapy (od dnia 4 marca 2011 r. do dnia 15 sierpnia 2011 r. oraz od dnia 16 września 2011 do dnia 30 września 2011 r.) i ograniczył się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, iż organ prowadził postępowanie przewlekle od dnia 4 marca 2011 r. do dnia 15 sierpnia 2011 r., nie oceniając charakteru tej przewlekłości i dając temu wyraz w sentencji wyroku.

Art. 149 p.p.s.a. obowiązywał w dniu orzekania w sprawie niniejszej, dlatego zdaniem skarżącego Sąd był zobowiązany orzec o tym czy kontrolowane postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie w przedmiocie charakteru naruszenia prawa dotyczyć może okresu od dnia 17 maja 2011 r. (dzień wejścia w życie nowelizacji art. 149 § 1 p.p.s.a.) do dnia 30 września 2011 r. (data wydania decyzji przez WINB w Krakowie), gdyż ten okres mógł być przedmiotem oceny w kontekście znowelizowanego art. 149 p.p.s.a., natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie niniejszej bierze początek od odwołania wniesionego w dniu 4 marca 2011 r.

Skarżący podkreślił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] stwierdził, że "...w przedmiotowej sprawie, skoro odwołanie M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] znak [...] wpłynęło do Wojewódzkiego Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w dniu [...] marca 2011 r., a pierwszą czynność w tej sprawie organ wojewódzki podjął dopiero 25 lipca 2011 r. to należy stwierdzić, że to postępowanie jest prowadzone przez organ przewlekle...".Dlatego też, zdaniem skarżącego, Sąd winien rozpoznając skargę w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez WINB w Krakowie orzec, wobec oczywistej przewlekłości, że przewlekłość ta nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak zaś stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, ponownie wyrażając pogląd, iż z art. 149 p.p.s.a wynika, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględniania skargi na bezczynność, czy też na przewlekłość postępowania administracyjnego, bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności. Na poparcie swojego stanowiska Sąd pierwszej instancji powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2011 r. syg. II GSK 1224/11 ( LEX nr 1068790).

Z uwagi na ponowne zaprezentowanie przez Sąd pierwszej instancji poglądu tożsamego z wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 143/11 zwrócić należy uwagę na przepis art. 190 p.p.s.a., a nadto wskazać na błędne interpretowanie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2011 r. syg. II GSK 1224/11.

Po pierwsze, postanowienie z dnia [...] września 2011 r., syg. II GSK 1224/11 Naczelny Sąd Administracyjny wydał po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podjętego w sprawie ze skargi na bezczynność organu. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się wyłącznie odnośnie skargi na bezczynność organu stwierdzając, że z art. 149 p.p.s.a. wynika, iż ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności.

Przede wszystkim jednak, Sąd pierwszej instancji nie mógł kolejny raz oprzeć rozstrzygnięcia sprawy na poglądzie prawnym zakwestionowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny - rozpoznając skargę kasacyjną od poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 143/11 - wyraził jednoznacznie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 ( wyroku uchylającym punkt II i III zaskarżonego wyroku) pogląd prawny, iż o ile wydanie przez organ administracji na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.). Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie.

Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 wiązała Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy i Sąd ten nie był władny zająć odmiennego stanowiska. Brak uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji poglądu prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza naruszenie art. 190 p.p.s.a.

Stosownie bowiem do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, aby uniknąć popełnienia przez Sąd pierwszej instancji kolejnych błędów wyraźnie wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokona merytorycznej oceny zasadności wniesionej w sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania, uwzględniając argumentację sądu kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J.Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J.Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238).

Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż organ nie rozpoznał odwołania skarżącego w terminie i prowadził o postępowanie przewlekle od dnia 4 marca 2011 r. do dnia 15 sierpnia 2011 r. tj. do złożenia skargi na przewlekłość postępowania. Niemniej jednak w okresie od dnia 16 września 2011r. tj. od dnia wniesienia skargi na przewlekłość do Sądu, do dnia jej rozpoznania przez organ tj. do dnia 30 września 2011 r. nie można uznać, aby organ MINB w Krakowie prowadził przewlekle postępowanie.

A zatem, już chociażby z tego fragmentu uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, iż Sąd ten stwierdził przewlekłość postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji przyjmując, że przewlekłość postępowania administracyjnego ustała, oddalił skargę.

Tymczasem, jak już wyżej wskazano, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, a więc niezależnie od tego, czy przewlekłość postępowania ustała czy też nie.

Z mocy art. 149 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznający skargę na bezczynne prowadzenie postępowania przez organy obciąża obowiązek oceny, czy postępowanie administracyjne w danej sprawie dotknięte jest przewlekłością, a więc czy organ administracji publicznej prowadzi lub prowadził postępowanie administracyjne przewlekle. A zatem, jeśli postępowanie administracyjne jest w toku sąd ocenia, czy postępowanie jest prowadzone przewlekle, zaś w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego sąd ocenia, czy postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle.

Z powyższych względów podzielić należy tak zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a. jak i art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.