II SA/Sz 405/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 951) oraz art. 7 i 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), wydaną po rozpoznaniu odwołania A. K. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, obejmującej budynek mieszkalny z garażem i budynek gospodarczy na narzędzia rolnicze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] ( ) i [...] (infrastruktura) z obrębu geodezyjnego - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że A. K. zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, jednakże organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. W rozstrzygnięciu organu I instancji wskazano, że w toku postępowania wyznaczony został obszar analizowany zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której organ ten stwierdził, że:

- dla planowanej inwestycji możliwe jest przyjęcie funkcji zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym na zasadzie kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym,

- możliwe jest przyjęcie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- możliwe jest przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy na zasadzie kontynuacji tego parametru w obszarze analizowanym,

- możliwe jest przyjęcie szerokości elewacji frontowej na zasadzie kontynuacji tego parametru w obszarze analizowanym,

- możliwe jest przyjęcie geometrii dachu na zasadzie kontynuacji tego parametru w obszarze analizowanym.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] wnioskodawczyni uzyskała decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego o pow. Zabudowy[...], budynku magazynowego z przechowalnią o pow. zabudowy [...] budynku warsztatu z garażami o pow. zabudowy ok. [...] na cele produkcji rolnej na terenie działki nr [...] w obrębie oraz, że obecnie fragmentem działki nr [...] jest działka nr [...]. Wójt Gminy stwierdził, że decyzja ta została przez stronę skonsumowana i na działce nr [...] wybudowany został budynek zagrodowy stanowiący zaplecze dla gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni, w którym strona zamieszkuje.

Z analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości stanowiącej przedmiot zainwestowania wynika więc, że wnioskodawczyni uzyskała i wykorzystała decyzję o warunkach zabudowy na realizację siedliska na działce [...]. Zatem, zdaniem organu I instancji, planowana na działce [...] inwestycja nie dotyczy budowy siedliska zagrodowego, ale faktycznie polega na budowie budynku jednorodzinnego. Dopuszczenie więc do realizacji wnioskowanej inwestycji doprowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia nieruchomości z produkcji rolnej, co jest sprzeczne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ewentualne zaś potrzeby związane z dodatkową powierzchnią budynków gospodarczych lub inwentarskich, koniecznych w prowadzeniu gospodarstwa rolnego mogą być zaspokojone poprzez rozbudowę istniejącego na działce nr [...] siedliska zagrodowego wnioskodawczyni.

Ponadto, mimo wezwania z dnia 21 marca 2012 r., wnioskodawczyni nie przedstawiła potwierdzonego przez Wójta Gminy oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego - zgodnego z art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

W odwołaniu od tej decyzji A. K. wniosła o jej uchylenie w całości wskazując, że spełniła wszystkie oczekiwania organu pierwszej instancji poprzez złożenie wymaganych dokumentów.

Po rozpoznaniu odwołania Kolegium stwierdziło, że decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Organ odwoławczy, powołując się na art. 58 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, m.in. w sytuacji, gdy wydanie decyzji jest zgodne z przepisami odrębnymi, w tym ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią bowiem, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1) oraz, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Jednocześnie organ podkreślił, że wbrew unormowaniom powołanej ustawy nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana - stosownie do art. 7 cyt. ustawy - tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów.

Organ odwoławczy, w oparciu o analizę akt sprawy ustalił, że wnioskodawczyni jest właścicielką gruntów rolnych, jednak nie wykazała, mimo wezwania organu I instancji, że posiada kwalifikacje rolnicze i prowadzi osobiście gospodarstwo rolne. Organ przytoczył treść art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, zgodnie z którym za rolnika indywidualnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od lat zamieszkałą w gminie, na obszarze, której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo.

Dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy. Wnioskodawczyni nie wykazała faktu osobistego prowadzenia gospodarstwa. Zgodnie bowiem ze wskazanymi powyżej przepisami, powinna była złożyć oświadczenie w tym zakresie poświadczone przez wójta. Tymczasem złożyła ona do akt sprawy jedynie oświadczenie wskazujące na ten fakt, nie zawierające stosownego poświadczenia organu. Wnioskodawczyni nie zwróciła się także z wnioskiem do organu prowadzącego postępowanie o dokonanie takiego poświadczenia. Jednocześnie Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do dokonania poświadczenia z urzędu, w ramach prowadzonego postępowania. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że skoro wnioskodawczyni nie dysponowała w toku postępowania (i nadal nie dysponuje) oświadczeniem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, nie można uznać jej za rolnika indywidualnego w rozumieniu przepisów tej ustawy. Tym samym, nie można uznać planowanej przez wnioskodawczynię inwestycji za zabudowę zagrodową. Skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają legalnej definicji zabudowy zagrodowej, do jej zdefiniowania należy posłużyć się definicją sformułowaną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tak np. WSA w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 519/11). Zgodnie z § 3 pkt 3 tego rozporządzenia, przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego). Wobec powyższego, skoro wnioskodawczyni nie wykazała, ze jest rolnikiem indywidualnym, to posiadane przez nią grunty rolne nie stanowią gospodarstwa rodzinnego, a tym samym planowana zabudowa mieszkalna i gospodarcza nie może być uznana za zabudowę zagrodową.

Zatem, w ocenie organu odwoławczego, zamiar inwestycyjny odwołującej w odniesieniu do działki nr [...] nie obejmował budowy siedliska zagrodowego z zabudową gospodarczą związaną z produkcja rolną, lecz w istocie polegał na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym na narzędzia rolnicze. W ocenie Kolegium, planowaną inwestycję należy zaliczyć do zabudowy jednorodzinnej, a nie do zabudowy zagrodowej. Taki zaś rodzaj zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustalonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadami ochrony gruntów rolnych, jakim jest działka nr [...] i winno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Ponieważ odwołująca się uzyskała już decyzję o warunkach zabudowy na realizację siedliska na sąsiedniej działce o nr [...] (wcześniej: nr 72), a analiza mapy dołączonej do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala na stwierdzenie, że działka nr [...] została zabudowa, wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej m. in. budynku mieszkalnego w tym samym gospodarstwie rolnym, doprowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co jest sprzeczne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponieważ wnioskodawczyni wskazała adres tej zabudowanej działki jako adres zamieszkania, organ odwoławczy założył, że strona w wybudowanym przez siebie budynku zamieszkuje. W powołanych okolicznościach organ I instancji prawidłowo zatem stwierdził, że wydana na rzecz wnioskodawczyni decyzja ustalająca warunki zabudowy została przez nią wykorzystana w procesie inwestycyjnym jako podstawa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem wnioskodawczyni zrealizowała zabudowę siedliskową w oparciu o wskazaną decyzję. Słusznie zatem organ I instancji uznał, że planowana zabudowa w istocie nie stanowi zabudowy zagrodowej, lecz zabudowę mieszkaniową. Do powyższego ustalenia dodatkowo uprawniało organ I instancji równoległe złożenie przez odwołującą się wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej na działce nr[...]. Organ wskazał, że inwestor planuje faktyczne wykorzystanie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, zatem grunty te nie mogą być uznane za gospodarstwo rolne, a tym samym zabudowa planowana przez inwestora na tych gruntach nie może być uznana za zabudowę zagrodową.

Ponadto organ przytoczył treść art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy, gruntami rolnymi w rozumieniu jej przepisów są między innymi grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi tracą charakter gruntów rolnych. Ponieważ przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych służyć mają między innymi ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne, dopuszczenie do realizacji inwestycji faktycznie polegającej na budowie budynku jednorodzinnego doprowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co jest sprzeczne z przepisami wskazanej ustawy.

W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.K. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie z naruszeniem art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego we właściwej formie, umożliwiającej wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej, organy rozpoznające sprawę ograniczyły przysługującej jej uprawnienia w prowadzonym postępowaniu, co narusza art. 6 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Zdaniem skarżącej, organy obu instancji oparły swoje decyzje na dowodzie, jakim było oświadczenie skarżącej o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, zarzucając mu niewłaściwą formę, polegającą na braku potwierdzenia oświadczenia przez wójta. Jednakże brak ten zostałby usunięty, gdyby organy rozpoznające sprawę umożliwiły to skarżącej. Do skargi została dołączona kserokopia oświadczenia skarżącej z dnia [...] o osobistym prowadzeniu przez nią gospodarstwa rolnego o pow. [...] w miejscowości, potwierdzonego przez Wójta Gminy.

Skarżąca zwróciła uwagę, że stosownie do art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ II instancji ma prawo do przeprowadzenia dodatkowego postępowania mającego na celu uzupełnienie dowodów i materiałów. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy oparł się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przed organem I instancji.

Argumentując swoje stanowisko skarżąca powołała się na orzeczenie NSA, w którym wyrażono pogląd, zgodnie z którym okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona miała możliwość wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą zostać uznane za udowodnione. A. K. podniosła ponadto, że organ obowiązany jest umożliwić stronie zajęcie stanowiska również w zakresie niewymagającym przeprowadzenia dowodu z faktów znanych organowi z urzędu, w niniejszej sprawie dotyczących miejsca zamieszkania strony, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. W tych okolicznościach zaskarżone decyzje są w jej ocenie wadliwe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

Oceniając pod względem merytorycznym zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się, wbrew zarzutom skargi, jej niezgodności z prawem.

Podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów

i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Do przepisów odrębnych, z którymi decyzja winna być zgodna, z pewnością należy zaliczyć przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Dlatego też organ odwoławczy słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych stanowią bowiem, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1) oraz, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone

w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Należy podkreślić, że wbrew unormowaniom powołanej ustawy nie można zmieniać przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Ochrona gruntów rolnych polega bowiem w szczególności na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego może być dokonana - stosownie do art. 7 cyt. ustawy - tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów. Nie oznacza to, że ustawodawca na gruncie powołanych przepisów wprowadził zakaz wydawania decyzji pozytywnych o warunkach zabudowy na gruntach rolnych, byłoby to bowiem sprzeczne z celem tych przepisów, którym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu wykorzystaniu tych gruntów (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, "Wyd. C. H. Beck", Warszawa 2006, s. 506).

W rozpoznawanej sprawie z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że A. K. jest właścicielem gruntów rolnych, ale w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała, że osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, ani że posiada kwalifikacje rolnicze. Mimo wezwania organu I instancji z dnia [...] nie przedstawiła na te okoliczności dowodów przewidzianych przepisami art. 6 i 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.). Analiza stanu faktycznego dokonana przez organ administracji prowadzi do wniosku, że zamiar inwestycyjny skarżącej w odniesieniu do działki nr [...] nie obejmuje budowy siedliska zagrodowego z zabudową mieszkalno-gospodarczą związanego z produkcja rolną, lecz w istocie polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym. Zatem planowaną inwestycję zaliczyć, jak słusznie wskazały organy orzekające w sprawie, do zabudowy jednorodzinnej, a nie do zabudowy zagrodowej. Taki rodzaj zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustalonymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych leśnych zasadami ochrony gruntów rolnych, jakie stanowią działki nr [...] i winno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Istotne w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca uzyskała już decyzję o warunkach zabudowy na realizację siedliska w ramach zabudowy zagrodowej, w tym budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce o nr [...] W tej sytuacji zamiar inwestycyjny skarżącej obejmuje budowę drugiego siedliska na obszarze gospodarstwa rolnego o pow. [...]. Tym samym dopuszczenie do realizacji na terenach rolnych w ramach gospodarstwa rolnego kolejnych siedlisk prowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia tych terenów z produkcji rolnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.