II OSK 588/12

Uzasadnienie

II OSK 588/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę K. B., M. B. oraz D. S. i uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne :

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 118 ze zm.), nakazał K. B., M. B. i D. S. wykonać rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli K. B., M. B. i D. S. Do odwołania dołączyli wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wskazując, że nie wiedzieli o wydaniu decyzji. Podali, że pracownik poczty nie zostawił żadnego zawiadomienia informującego o niezastaniu ich w domu i pozostawieniu przesyłki na poczcie.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i 123 k.p.a., stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił odwołującym się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnił również, że doręczenie przesyłek zawierających decyzję z dnia [...] września 2010 r. nastąpiło w trybie art. 44 § 4 k.p.a., z dniem 13 października 2010 r. Odwołanie nadano w dniu 8 lutego 2011 r. w placówce pocztowej (data stempla pocztowego). Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym pouczono w treści decyzji. W świetle powyższego odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14 dniowego terminu do jego złożenia, gdyż termin ten upłynął z dniem 27 października 2010 r.

Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. B., M. B. i D. S. Rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 58 § 1 k.p.a., poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, pomimo uprawdopodobnienia faktu nieotrzymania przesyłek od organu, a także naruszenie art. 75, 77 i 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie wnioskodawców na okoliczność niepozostawienia awiz.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w sytuacji, gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i organ odwoławczy postanowieniem odmówił przywrócenia tego terminu (art. 59 § 2 k.p.a.), wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skoro postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera już samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, wydawanie postanowienia w trybie art.134 k.p.a. jest zbędne. Tym samym nie zachodziła w niniejszej sprawie konieczność powtórnego stwierdzenia tej okoliczności w osobnym postanowieniu opartym na art. 134 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2011 r. skargę kasacyjną wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 2 i art. 134 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu jest zbędne w sytuacji wydania przez ten organ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia tego odwołania.

Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powołał się na te poglądy reprezentowane w orzecznictwie i doktrynie, z których wynika, że na gruncie art. 134 k.p.a. brak jest podstaw do przyjęcia, że ciążący z mocy tego przepisu na organie odwoławczym obowiązek wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania w sytuacji zaistnienia ku temu przesłanek mógłby zostać wyłączony z uwagi na fakt wydania przez ten organ postanowienia, którym odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Byłby to bowiem w istocie nie znajdujący oparcia w przepisie prawa wyjątek od określonego ustawą obowiązku organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie należy zauważyć, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i 123 k.p.a., którym stwierdził on wniesienie odwołania z uchybieniem terminu zapadło w tym samym dniu co postanowienie, którym odmówiono skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżący bowiem składając odwołanie złożyli jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zdaniem sądu I instancji wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a., odnosi się do sytuacji, gdy strona składa odwołanie po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości odwołania następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. Jeżeli natomiast strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to badanie okoliczności związanych z terminowością odwołania, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania czyni zbędnym celowość i konieczność wydawania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażano wielokrotnie takie stanowisko ( por. wyroki NSA z dnia 24. 09. 2008r., sygn. akt I OSK 1490/07, z dnia 24. 09. 2008r. sygn. akt I OSK 1490/07, z dnia 15. 06. 2007r. sygn. akt I GSK 1221/06 i z dnia 29. 09. 2010r. sygn. akt I OSK 478/10 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Jednocześnie zauważyć należy jednak, że w wielu innych orzeczeniach zarówno wcześniejszych jak późniejszych ( por. wyroki NSA np.: z dnia 24. 01. 2006r. sygn. akt II OSK 52/05, z dnia 28.09.2007r. sygn. akt II OSK 190/07, z dnia 21. 01. 2010r. sygn. akt II OSK 120/09, z dnia 23. 07. 2010r. sygn. I OSK akt 521/10, z dnia 02. 08. 2011r. sygn. akt I OSK 884/11 i z dnia 08. O5 2012r. sygn. akt II OSK 279/11 - dostępne we wskazanej wyżej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) aprobowano a także wskazywano na konieczność wydawania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania czy zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a., po uprzednim odmownym załatwieniu wniosku o przywrócenie terminu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela drugi z przytoczonych poglądów. Zdaniem Sądu odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania załatwia tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu. W postanowieniu tym organ odwoławczy nie wypowiada się co do czynności jaką jest wniesienie odwołania. Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje natomiast na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia ( por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 134 k.p.a., teza 9, LEX 2010r.). Również A. Wróbel w Komentarzu do art. 134 k.p.a. ( LEX/el 2013r., teza 19) uznaje za błędny pogląd, że w razie wydania przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wykluczone jest wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie tego terminu. Pogląd ten zakłada bowiem, że przepis art. 134 w zakresie, w jakim zobowiązuje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, staje się zbędny, co sprzeciwia się kardynalnej dyrektywie wykładni prawa, zgodnie z którą "niedopuszczalne jest takie ustalanie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty są traktowane jako zbędne (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 134).

Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania a także, że postanowienia w tych sprawach są ostateczne.

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., przy czym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego. Przed podjęciem takiego postanowienia organ musi zatem jednoznacznie ustalić, że termin został uchybiony. Nie ma też żadnych rozbieżności w orzecznictwie i piśmiennictwie co do tego, że w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania albo zażalenia, przed wydaniem postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu należy wcześniej rozstrzygnąć wniosek o przywrócenie terminu. Przywrócenie terminu do złożenia odwołania albo zażalenia, wyłącza możliwość późniejszego stwierdzenia uchybienia terminu, bowiem nie można mówić, że termin jest uchybiony w momencie wydawania postanowienia na postawie art. 134 k.p.a. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania otwiera natomiast drogę do wydania postawienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu, w którym organ odwoławczy, jak wyżej powiedziano, wypowiada się co do czynności wniesienia odwołania bądź zażalenia. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania czy też zażalenia od orzeczenia administracyjnego, a następnie wydanie postanowienia opartego na art. 134 k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji staje się ostateczne.

Z powyższych rozważań wynika, że uregulowania zawarte w art. 58 i art. 59 § 2 k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia oraz w art. 134 k.p.a. dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, mimo że odnoszą się do różnych zagadnień procesowych, pozostają ze sobą w ścisłym związku.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi, iż wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu, zwłaszcza że organ ten odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to ze względu na regulację zawartą w art. 59 § 2 k.p.a. miało charakter ostateczny i zakończyło postępowanie administracyjne w zakresie wniosku o przywrócenie terminu. Sytuacja taka uprawniała zatem organ odwoławczy do podjęcia postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Wywody zawarte w tym przedmiocie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w ocenie składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, są zatem w pełni uprawnione. Nie oznacza to jednak, że błędne wywody zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, uzasadniają jego uchylenie. Wykazane wyżej ścisłe powiązania systemowe pomiędzy omawianymi instytucjami procesowymi, w ocenie składu rozpoznającego sprawę, w sytuacji jednoczesnego wydania postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w przypadku złożenia skarg na oba postanowienia do sądu administracyjnego i uwzględnienia skargi na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu, nie wykluczają możliwości uwzględnienia skargi na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest ostateczne ale w przypadku złożenia skargi nie uzyskuje przymiotu prawomocności. Uchylenie go przez sąd administracyjny powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki uchybienia terminu, warunkującej wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.. Kwestia przywrócenia terminu pozostaje nadal otwarta. Uchylenie w tej sytuacji, na skutek skargi strony, również postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, nie jest zatem uchybieniem przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie terminu organ odwoławczy w zależności od podjętego rozstrzygnięcia, nada bieg odwołaniu - w przypadku przywróceniu terminu albo ponownie wyda postanowienie w trybie art. 134 k.p.a, w przypadku odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W drugiej z wymienionych sytuacji byłoby najwłaściwszym, by organ odwoławczy wstrzymał się z wydaniem orzeczenia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. - na wypadek zaskarżenia postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - do czasu prawomocnego załatwienia przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie. Takie postępowanie organu odwoławczego świadczyłoby o poszanowaniu zasad dobrej administracji przewidzianych w uchwalonym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. - Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz prawidłowym stosowaniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego ( por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 24. 01. 2006r. sygn. akt II OSK 52/05 ). Załatwienie jednym postanowieniem dwuzakresowym albo dwoma postanowieniami wydanymi jednego dnia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zarówno wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jak i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które to rozstrzygnięcia są ostateczne i zawierają pouczenie o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, może wywoływać u strony postępowania wątpliwości, które z rozstrzygnięć zaskarżyć. W przypadku zaskarżenia tylko orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, strona zamknie sobie drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W sytuacji takiej można by zatem rozważać, czy zasady wyrażone w art. 8 i art. 9 k.p.a. zostały w pełni zrealizowane w toku postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.