II OSK 583/12

Uzasadnienie

II OSK 583/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu wniosku K. W., odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania nieużytkowego strychu na cele mieszkalne wraz z rozbudową instalacji wewnętrznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K.

Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że inwestor dołączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania wszystkie wymagane prawem dokumenty, a także wykazał ostatecznie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stosowne uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Organ uznał zatem, że nie została spełniona żadna z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania K. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zauważył, że w myśl art. 157 § 2 k.p.a. prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem skuteczność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uzależniona jest od wykazania przez podmiot, który go wniósł, przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Następnie organ podniósł, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 ww. ustawy definiuje obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Kwestionowana inwestycja została zaplanowana w budynku mieszkalnym, w którym znajduje się 20 lokali, i w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa.

W myśl art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) wspólnota mieszkaniowa, w skład której wchodzą właściciele lokali określonej nieruchomości, może być podmiotem praw obowiązków.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, jeśli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że właściciel lokalu może legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, o ile wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jego lokalu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. W. okoliczności takiej nie wykazał.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. W., zarzucając jej:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 ustawy - Prawo budowlane oraz w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.);

3) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niedziałanie na podstawie obowiązujących przepisów.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że zasadnie organ odwoławczy przyjął, że skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, bowiem jego lokal nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

W ocenie Sądu I instancji, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za organem odwoławczym, odwołał się do przepisów ustawy o własności lokali, z których wynika, że interesy mieszkańców budynku o odpowiedniej liczbie lokali mieszkalnych reprezentuje zarząd wspólnoty mieszkaniowej. W pewnych tylko wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym, takich jak wspólnota mieszkaniowa.

W niniejszej sprawie skarżący, wezwany do wykazania swojego zindywidualizowanego interesu prawnego, wskazał, że jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] położonego na 1 piętrze, a należąca do niego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż sąsiaduje bezpośrednio z planowaną inwestycją. W ocenie skarżącego inwestycja wywiera bezpośredni wpływ na cały budynek - jego parametry techniczne i sposób użytkowania, tym bardziej, że obejmuje również ingerencję w instalacje.

W ocenie Sądu takie argumenty nie mogły doprowadzić do uznania, że skarżący wykazał, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji. Przedmiotowa inwestycja nie ogranicza bowiem skarżącemu możliwości korzystania z jego lokalu, nie wprowadza też ograniczeń w jego zagospodarowaniu. W szczególności brak jest przepisu prawnego, który wprowadzałby takie ograniczenie dla lokalu stanowiącego własność skarżącego. Usytuowanie względem siebie lokalu skarżącego oraz projektowanej przebudowy, jak również stosunkowo niewielki stopień uciążliwości spornego przedsięwzięcia, przesądza, że lokal należący do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Samo subiektywne odczucie danego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że z uwagi na fakt, że Wojewoda Małopolski wszczął i przeprowadził postępowanie na wniosek podmiotu niebędącego stroną, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję tego organu i umorzył postępowanie przez niego wszczęte.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. skargę kasacyjną wniósł K. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. Prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 ustawy - Prawo budowlane, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania,

II. Przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu odwoławczego z uwagi na naruszenie przez niego:

1/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 ustawy - Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

2/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niedziałanie na podstawie obowiązujących przepisów.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor ponownie podkreślił, że jest współwłaścicielem części wspólnych całego budynku przy ul. [...] (w tym instancji, klatki schodowej i poszycia dachu). W jego ocenie inwestycja wywiera bezpośredni wpływ na powyżej opisaną część budynku.

W pozostałej części skargi kasacyjnej poruszono kwestie mające świadczyć o szeregu naruszeń, jakich dopuścił się organ architektoniczno-budowlany, wydając decyzję o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na trzecim piętrze. Naruszenia te, w ocenie strony, powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, badał jedynie legalność decyzji, której przedmiotem była wyłącznie kwestia posiadania przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na jego wniosek w sprawie dotyczącej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu znajdującego się w budynku wielorodzinnym. Skoro organ odwoławczy uznał, że skarżącemu nie przysługiwał w tym postępowaniu status strony i uchylając merytoryczną decyzję organu I instancji umorzył jednocześnie postępowanie prowadzone przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to Sąd I instancji zobligowany był ocenić jedynie tę kwestię, nie wnikając w rozważania dotyczące wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji również Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się w żaden sposób do merytorycznych zarzutów dotyczących wadliwości decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2010 r. o pozwoleniu na realizację inwestycji, które to zarzuty w skardze kasacyjnej zostały zamieszczone. Przedmiotem niniejszej sprawy może być bowiem jedynie kwestia posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę.

Należy zatem podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., II OSK 419/10; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 627/06). Tylko bowiem w takich wyjątkowych przypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów prawnych o charakterze zbiorowym, takich jak wspólnoty mieszkaniowe czy spółdzielnie.

Interesu takiego ani w postępowaniu przed organami administracji publicznej, ani w skardze do Sądu I instancji, ani też w skardze kasacyjnej skarżący nie wykazał. Za indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej interes prawny w rozumieniu wskazanym powyżej nie mogą bowiem zostać uznane argumenty o wpływie inwestycji na części wspólne całego budynku, jak również konieczność ingerencji inwestora w instalacje w tym budynku istniejące. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Z art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wynika ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Dotyczy to także spraw prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane.

Zatem w sytuacjach, dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Oczywiście, z przepisów ustawy o własności lokali, a w szczególności z art. 21 i 22, wynika, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, bądź jej zarząd. W wyroku z 7 grudnia 2007 r., II OSK 1648/06, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Aby członek wspólnoty mógł samodzielnie występować jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę musi istnieć przepis prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania jego mieszkania, będącego jego własnością.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie skarżący, jako właściciel lokalu znajdującego się w tym samym budynku co lokal, w którym prowadzi się roboty budowlane, nie wykazał, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych.

Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w sprawach o pozwolenie na budowę (a także w postępowaniach nieważnościowych w tym przedmiocie), zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243. poz. 1623 ze zm.), stanowiącym lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w art. 28 k.p.a., stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Zatem ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji. Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ powinien więc każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które wprowadzają przewidujące w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa, tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji zasadnie przyjęły, że brak jest przepisów prawa materialnego, które w związku z planowaną inwestycją ograniczałyby sposób zagospodarowania lokalu należącego do skarżącego.

Zauważyć przy tym należy, że sam skarżący w toku postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, mimo stosownego wezwania w tym zakresie, nie wskazał żadnej okoliczności, która świadczyłaby o tym, że jego lokal znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji. Nie podał żadnego powodu, który uzasadniałby stwierdzenie, że realizacja inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2010 r. ogranicza w jakikolwiek sposób możliwość zagospodarowania wyodrębnionego pod względem własności jego lokalu, czy też negatywnie na niego oddziałuje. Stwierdził jedynie, że za uznaniem go stronę przemawia fakt, że jest współwłaścicielem części wspólnych budynku, w tym instalacji, a także pogorszy się niewątpliwie sposób korzystania z jego mieszkania. Jednakże już wcześniej Sąd wyjaśnił, że w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich mieszkańców, jest wspólnota mieszkaniowa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68), w celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków. Z kolei w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r., II OSK 856/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. Oznacza to, że stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu jest wspólnota, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd.

Wobec powyższego nie można zarzucić wadliwości wyrokowi Sądu I instancji, który uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w sprawie. Skoro bowiem organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności na wniosek podmiotu, który nie legitymował się przymiotem strony, a następnie wydał decyzję, to jedyną możliwością doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem było zastosowanie w postępowaniu odwoławczym trybu z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.