III SA/Kr 1680/12

Uzasadnienie

Starosta postanowieniem z dnia [...] 2011 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 kpa - po rozpatrzeniu wniosku S. R. – M. - wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] 2009 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej R-1 z utworów trzeciorzędowych celem ustalenia zasobów wód podziemnych dla potrzeb osiedla P w S.

Starosta wskazał, że S. R. – M. domagała się o wznowienia postępowania administracyjnego pod zarzutami fałszywości dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, brakiem udziału strony w postępowaniu bez własnej winy oraz wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Starosta wyjaśnił, że jego zamiarem było zlecenie wykonania opinii hydrogeologicznej, która miała ocenić, czy istnieje łączność hydrogeologiczna pomiędzy ujęciem Państwa R., a ujęciem Urzędu Miejskiego w S, a zgodnie z orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zlecenie wykonania opinii hydrogeologicznej może nastąpić po wznowieniu postępowania.

Następnie Starosta decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył w całości postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] 2011 r.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że 24 listopada 2011 r. przeprowadzono oględziny studni R-1 Urzędu Miejskiego w S oraz ujęć S. R. – M. z udziałem biegłego hydrogeologa w celu ustalenia, czy S. R. – M. mógł przysługiwać przymiot strony w postępowaniu, którego przedmiotem było zatwierdzenie projektu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wody podziemnej R-1 z utworów trzeciorzędowych celem ustalenia zasobów wód podziemnych dla potrzeb osiedla P w S. Ponadto 15 grudnia 2011 r. wpłynęła opinia biegłego hydrogeologa na okoliczność czy wykonanie ujęcia R-1 na działce nr ewid. [...] w S miało wpływ na warunki eksploatacji ujęć zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...]. Z opinii tej wynika, że nie doszukano się związku przyczynowo - skutkowego między wykonanym otworem R-1 na działce nr ewid. [...] w S a ujęciami S. R. – M. zlokalizowanymi na działkach nr ewid. [...] i [...], tym samym S. R. – M. nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, by móc żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Starosta podkreślił, że po przeanalizowaniu ustaleń zawartych w opinii podzielił stanowisko biegłego, a więc dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Starosta wskazał, że zarówno ujęcie S. R. – M. i ujęcie Gminy S bazują na różnych poziomach wodonośnych oraz znajdują się w znacznej odległości od siebie. Ponadto w kwartale poprzedzającym skargę S. R. – M. opad atmosferyczny wyniósł zaledwie 103 mm, co stanowi około 50 % średniej z wielolecia. Natomiast studnia wiercona S-1 znajduje się poza obszarem zasilania studni S. R. – M., zaś w obszarze zasilania tych studni znajduje się kilka innych ujęć, z których właściciele pobierają wodę, zmniejszając w ten sposób ilość wody, którą może pobierać S. R. - M. Powstały także nowe budynki, których wykonanie doprowadziło do przerwania izolacji nakładu nad warstwą piaskowca. Starosta wskazał też, że nie posiada informacji dotyczących wykonania ujęć bez pozwoleń wodnoprawnych, a na wykonanie ujęć do głębokości 30 m i pobór do 5 m3/d nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Natomiast wyznaczanie strefy ochronnych ujęć nie jest obowiązkowe. Starosta wyjaśnił też, że przy prowadzeniu postępowania kierował się stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją [...] z dnia [...] 2009 r. uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2008 r. zatwierdzającą projekt prac geologicznych na wykonanie ujęcia wód podziemnych otworem wiertniczym Z-2 w utworach trzeciorzędowych dla zaopatrzenia budynku mieszkalnego w Z. W decyzji tej SKO zarzuciło m.in., że osoby składające odwołanie mimo, że nie zostały uznane jako strony postępowania, to otrzymały kopię decyzji. Wówczas organ uznał, iż osoby te powinny być poinformowane o tym, że w ich bliskim sąsiedztwie planuje się wykonanie ujęć wód, które może wpłynąć na istniejące ujęcia i zobowiązano inwestora do obserwowania wahań wody w studniach położonych na sąsiednich działkach w celu umknięcia w przyszłości ewentualnych sporów dotyczących zaniku wody w istniejących ujęciach, w przypadku gdyby pomiędzy studniami istniała łączność hydrologiczna. Natomiast stronami postępowania, którym służy odwołanie od decyzji, mogą być właściciele (osoby władające) tylko tych nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego tym projektem, na których przewidziano wykonanie robót dotyczących projektowanych na tym obszarze prac geologicznych, czyli inwestorowi. Zdaniem Starosty dowód w postaci opinii jest logiczny, spójny i zgodny z wiedzą i logiką poprawnego rozumowania. Starosta podkreślił, że osoba wykonująca opinię posiada wieloletnie doświadczenie i uprawnienia biegłego w zakresie postępowań wodnoprawnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. R. - M. W szerokim uzasadnieniu przedstawiono zarzuty przede wszystkim kwestionujące poprawność samego zatwierdzonego projektu prac geologicznych, wykazując jego uchybienia. W przedmiocie nieuznania S. R. – M. za stronę postępowania podniesiono, że jej studnie znajdują się w pierwszym obszarze zasobowym najbliżej ujęcia S-l na działce nr [...] oraz w wyniku odwiertu tego ujęcia zanikła wody źródlana ze studni na działkach nr [...] i nr [...]. Zarzucono, że Starosta przedłuża postępowanie, a sprawa jest rozpatrywana z rażącym naruszeniem przepisów o terminach ich załatwiania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 sierpnia 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 145 i art. 147 w związku z art. 105 i art. 138 § 1 pkt kpa w związku z art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163 poz. 981), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium stwierdziło, że termin do złożenia wniosku o wznowienie został zachowany, a w piśmie z dnia 11 lipca 2011 r. sprecyzowano podstawy wznowienia co do okoliczności wskazanych w punktach 1, 4 i 5 art. 145 § 1 kpa. Zdaniem Kolegium złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot niedysponujący stosowną legitymacją procesową powinno skutkować odmową wznowienia, jednak skoro postępowanie zostało formalnie wznowione, a w jego toku prowadzono dowód na okoliczność oddziaływania wykonania ujęcia R-l na ujęcia zlokalizowane na działkach wnioskodawcy, trafnie organ I instancji umorzył postępowanie, gdyż S. R. – M. nie dysponuje interesem prawnym. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji przeprowadził szerokie postępowanie wyjaśniające na okoliczność statusu strony S. R. – M., a opinia biegłego hydrogeologa została przez Starostę oceniona w uzasadnieniu decyzji. Kolegium powołało się na wniosek końcowy opinii, zgodnie z którym "W rezultacie dokonanej analizy i oceny warunków hydrogeologicznych obu ujęć można stwierdzić z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy między obu ujęciami wody podziemnej". W podsumowaniu wskazano też, że oba ujęcia bazują na 2 różnych obszarowo, głębokościowo, a przede wszystkim pod względem wykształcenia utworów zawodnionych warstwach wodonośnych. Dodatkowo studnia wiercona ujmuje wodę podziemną z utworów fliszowych na rzędnej 539 - 549 m npm, natomiast rzędne zwierciadła wody w utworach zwietrzelinowych studzien Państwa R. są w granicach 512- 519 m npm, a więc znacznie niżej. Dlatego Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że wykonanie ujęcia R-1 na działce nr [...] w S na podstawie projektu prac geologicznych z dnia 17 listopada 2009 r. nie miało wpływu na warunki eksploatacji ujęć zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]. Kolegium rozważyło poglądy doktryny oraz orzecznictwa sądowego dotyczące zagadnienia kręgu stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych i wskazało, że w myśl art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2012 r. - stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Przepisy art. 41 stosuje się odpowiednio. W myśl tej regulacji - Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Z kolei stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych (art. 41 ust. 2). Zdaniem Kolegium regulacja ta potwierdza pogląd o nieprzyznaniu S. R. – M. statusu strony, ponieważ we wznowionym postępowaniu zasadą jest wzięcie pod uwagę stanu prawnego aktualnie obowiązującego.

Skargę na decyzję SKO wniosła S. R. – M., zarzucając jej naruszenie

1) art. 28 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu i przyjęcie, iż skarżąca w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych oraz w sprawie o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu prac geologicznych nie jest stroną postępowania, pomimo tego, iż istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy wykonaniem ujęcia wody podziemnej R-1 z utworów trzeciorzędowych na działce nr ew. [...], a ujęciami zlokalizowanymi na działkach o nr ew. [...] i [...] należących do skarżącej;

2) art. 148 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania o zatwierdzenie projektu prac geologicznych i nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania;

3) art. 138 § 2 kpa w związku z art. 105 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 kpa, polegające na tym, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania pomimo tego, że decyzja, której skarżąca żąda uchylenia została wydana bez jej udziału jako strony postępowania, a decyzja obarczona została wadami o których mowa w § 1 pkt 1 i 5 art. 145 kpa;

4) art. 7 kpa oraz 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uwadze organu zarówno I instancji jak i II instancji umknęło, iż postępowanie zainicjowane przez skarżącą, tj. w sprawie wznowienia postępowania, zostało wszczęte w dniu 19 kwietnia 2011 r., a więc w czasie obowiązywania jeszcze ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 4 lutego 1994 r. Ustawa ta zaś nie zawiera przepisu analogicznego do tego, który znajduje się w obecnie obowiązującej ustawie Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r., tj. art. 80 ust 3 w związku z art. 41. Zatem, zdaniem skarżącej, ustalenie strony postępowania winno nastąpić w niniejszej sprawie na podstawie powołanego na wstępie art. 28 kpa. Natomiast zdaniem skarżącej jest ona właścicielem działek, które objęte są wpływem kwestionowanej i wykonanej inwestycji a następnie zatwierdzonej decyzją Starosty. Ponadto skarżąca zarzuciła, że biegły posłużył się określeniem "można stwierdzić z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością", a organ nie zweryfikował tak niejednoznacznej opinii poprzez dopuszczeni kolejnej opinii, która kwestie te mogłaby wyjaśnić w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Organ nie przeprowadził żadnych innych dowodów, bezkrytycznie przyjmując prymat opinii, której rzetelność budzi poważne wątpliwości. W ocenie skarżącej obecna sytuacja w rejonie studni R-1 położonej na działce nr ew. [...] w S wskazuje, iż zarówno w studniach znajdujących się na działkach należących do skarżącej jak i sąsiednich ujęciach wody zaobserwowano, od czasu wykonania tego ujęcia brak wody wgłębnej (źródlanej).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Sądowa kontrola dokonana z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko częściowo z przyczyn w niej podnoszonych.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] 2009 r. [...]. Przypomnienia więc wymaga, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Zasadę tę ustanawia art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. W konsekwencji każda decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Zasada trwałości ostatecznych decyzji ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych. Służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa. Ustawodawca dopuszcza możliwość zaistnienia sytuacji wyjątkowych, w których będzie można wyeliminować rozstrzygnięcia wadliwe. Celowi temu służą tzw. nadzwyczajne środki, które pozwalają wzruszyć decyzję ostateczną. Należy do nich postępowanie wznowieniowe. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy stanowi postanowienie wydane w myśl art. 149 § 2 k.p.a. Organ rozpatrując podanie o wznowienie postępowania musi mieć przede wszystkim na uwadze treść art. 148 k.p.a., z którego wynika, że strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.- od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Podkreślić należy, że to strona żądająca wznowienia postępowania jest zobowiązana do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze względu na konieczność ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Organ administracji może przyjąć oświadczenie złożone w tym względzie przez stronę, poparte w razie potrzeby i możliwości innymi dowodami. Jeżeli organ uzna to oświadczenie oraz inne dowody przedstawione przez stronę za niewystarczające lub niewiarygodne, to winien przeprowadzić we własnym zakresie postępowanie dowodowe umożliwiające ustalenie, czy rzeczywiście termin z art. 148 kpa został przez stronę zachowany. Jeżeli żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę w ustawowym terminie i jeżeli została wskazana ustawowa podstawa wznowienia, wówczas organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Starosta powinien był więc przede wszystkim zbadać, czy podanie S. R. – M. o wznowienie postępowania wniesione zostało w ustawowym terminie. Z tych względów kwestia podlegała w pierwszym rzędzie kontroli sądowej. Wynik kontroli w tym zakresie prowadzi do uznania, że organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania bez należytego i wystarczającego zbadania okoliczności zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że stroną inicjującą postępowanie wznowieniowe była w kontrolowanej sprawie S. R. – M., w imieniu której działał ojciec – H. R. Organ pierwszej instancji powinien był więc zbadać, czy termin do wniesienia podania o wznowienie, o którym mowa w art. 148 kpa został zachowany przez stronę wnoszącą podanie. Tymczasem z pisma H. R. z dnia 18 kwietnia 2011r. zatytułowanego "Odwołanie", złożonego w imieniu skarżącej, które wpłynęło do SKO 19 kwietnia 2011r. (k. 100 akt adm.) a potraktowane zostało ostatecznie, po pouczeniu przez SKO i sprecyzowaniu podstaw wznowieniowych przez H. R. (k. 134-136, k. 149 akt adm.), jako podanie o wznowienie postępowania, wynika, że kwestionowano projekt prac geologicznych zatwierdzony decyzją Starosty z dnia [...] 2009r., a nadto zarzucano, że prace geologiczne były wykonane jeszcze przed "dostarczeniem" dokumentacji hydrogeologicznej. We wniosku tym podano także, iż w wyniku nieprawidłowo wykonanych prac geologicznych nastąpił zanik wody w studniach na działkach [...] i [...]. Z dalszej treści tego pisma wynika, że "o zaistniałym w/w działaniu" H. R. został powiadomiony po udostępnieniu danych dotyczących pozwolenia wodno-prawnego w dniu 14 kwietnia 2011r. (k. 100 akt adm.). Z treści uzasadnienia postanowienia Starosty o wznowieniu postępowania z dnia 8 listopada 2011r. (k. 181 akt adm.) nie wynika aby organ czynił jakiekolwiek ustalenia w przedmiocie zachowania przez domagającą się wznowienia postępowania S. R. – M. terminu do wniesienia podania o wznowienie. Kwestia ta została całkowicie pominięta przez organ. Organ nie prowadził ustaleń, czy termin wynikający z przepisu art. 148 § 2 kpa został przez stronę zachowany. Organ pominął okoliczność, iż z podaniem o wznowienie wystąpiła S. R. – M. a nie H. R., który – jak wynika z pism kierowanych do organu - działał jako pełnomocnik córki. Skoro precyzując podanie o wznowienie, jako jego podstawę wskazano przepis art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, to badaniu przez organ powinno podlegać, kiedy strona wnosząca podanie dowiedziała się o decyzji. Natomiast data powzięcia wiadomości o decyzji Starosty z dnia [...] 2009r. przez samego H. R. byłaby istotna i decydująca dla ustalenia, czy termin do wniesienia podania o wznowienie został zachowany tylko wówczas, gdyby okazało się, że w dniu dowiedzenia się o decyzji H. R. sprawował zarząd nieruchomościami córki, w skład których wchodziły działki nr [...] i [...], względnie już w dacie dowiedzenia się o decyzji posiadał pełnomocnictwo uprawniające do występowania w imieniu córki z podaniem o wznowienie i w terminie miesięcznym od tego dnia złożył podanie to wniósł. Zdaniem Sądu, skoro podstawy wznowienia postępowania upatruje skarżąca w istnieniu po swojej stronie interesu prawnego do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty zatwierdzającą projekt prac geologicznych, którego wady miały wpływ na zanik wody w studniach położonych na działkach skarżącej, to dowiedzenie się o decyzji zatwierdzającej projekt prac przez osobę sprawującą zarząd nieruchomością w skład której wchodziły te działki byłoby równoznaczne z dowiedzeniem się o decyzji przez samą skarżącą. Brak przeprowadzenia dowodów na tę okoliczność i brak poczynienia przez organ ustaleń w tym przedmiocie powoduje, że materiał dowodowy sprawy nie jest wystarczający do przeprowadzenia kontroli prawidłowości postanowienia o wznowieniu postępowania pod względem zasadności jego wydania w aspekcie zachowania terminu z art. 148 kpa. Należało więc uznać, że postanowienie to zostało wydane przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu należytego wyjaśnienia i prawidłowego ustalenia istotnych z punktu widzenia regulacji art. 148 kpa okoliczności. Pamiętać należy, że jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2012 r., w sprawie o sygn. II OSK 374/11 (LEX Nr 1219146) : "Przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 kpa przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny". Pogląd powyższy jest poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. W aktach administracyjnych brak dowodów na to, aby Starosta czynił ustalenia w przedmiocie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie w kontrolowanej sprawie, czego wyrazem jest także treść uzasadnienia postanowienia Starosty o wznowieniu postępowania, w którym w tej kwestii organ nie wypowiedział się. Także w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej brak w tym przedmiocie ustaleń. Uchybień powyższych nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które co prawda uzasadniając zaskarżoną decyzję stwierdziło, że termin do wniesienia podania o wznowienie został zachowany, jednak ustalenie to dotyczy z niewiadomych przyczyn "wnioskodawcy" a nie wnioskodawczyni – S. R. - M. Uprawnione jest więc uznanie, że w sprawie nie została wyjaśniona zasadnicza kwestia - tj. sama możliwość prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Rozważając kwestię zachowania terminu z art. 148 kpa w niniejszej sprawie należy nadto zwrócić uwagę na treść regulacji wynikającej art. 148 § kpa. Przepis ten nakazuje – w odróżnieniu od regulacji § 1 liczenie biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie w przypadku, gdy podanie jest składane z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa od dnia powzięcia przez stronę wiadomości o decyzji, a nie od dnia, w którym strona dowiedziała się okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jest więc regulacją szczególną w stosunku do przewidzianej w § 1 art. 148 kpa. Skoro w kontrolowanym postępowaniu strona wnosząca podanie o wznowienie podawała jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt. 4 obok innych podstaw wznowienia, to miarodajną dla oceny zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie będzie dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji Starosty z dnia [...] 2009r., co wynika z uregulowania szczególnego dla tej podstawy wznowienia.

Z wyżej wskazanych przyczyn uznanie przez SKO, że zachowano termin do wniesienia podania o wznowienie nie czyni zadość treści art. 148 § 2 kpa - po pierwsze dotyczy pełnomocnika strony, bez ustalenia daty udzielenia pełnomocnictwa, względnie ustalenia, czy działający w imieniu córki H. R. sprawował zarząd nieruchomościami córki, a po drugie dotyczy tylko daty dowiedzenia się okolicznościach wskazanych we wniosku a nie daty dowiedzenia się o decyzji.

Pismo H. R. z dnia 18 kwietnia 2011r. (k. 100 akt adm.) stanowiące podanie o wznowienie postępowania zawiera adnotację : "oryginał upoważnienia notarialnego dołączono do odwołania pozwolenia wodno-prawnego". W przedstawionych sądowi aktach administracyjnych brak oryginału pełnomocnictwa do działania przez H. R. w imieniu córki w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, brak także urzędowo poświadczonego odpisu takiego pełnomocnictwa. Przepis art. 33 § 3 kpa stanowi, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Brak pełnomocnictwa powinien więc skutkować wezwaniem przez organ pełnomocnika do przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpatrzenia (art. 64 § 2 kpa). Uchybienie to skutkuje uznaniem, że organy pierwszej i drugiej instancji prowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 32, art. 33 § 3 i art. 64 § 2 kpa, co skutkuje niewyjaśnieniem, czy rzeczywiście H. R. był upoważniony do działania w imieniu córki w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją i jaki był zakres pełnomocnictwa, na które powoływał się pełnomocnik w piśmie z dnia 18 kwietnia 2011r. Wynik ustaleń, których organ pierwszej instancji zaniechał poczynić a które były niezbędne do wyjaśnienia, czy pełnomocnictwo, na które powołał się H. R. istnieje i czy istotnie obejmuje swym zakresem występowanie w kontrolowanym postępowaniu w imieniu córki, mógł przyczynić się równocześnie do ewentualnego ustalenia, czy pełnomocnik był upoważniony do zarządu nieruchomościami córki, względnie, czy był pełnomocnikiem córki w okresie decydującym dla oceny czy zachowano terminu z art. 148 § 2 kpa.

Również tych uchybień organu pierwszej instancji nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie skarżącej wniesione przez H. R., bez istnienia ku temu wystarczających podstaw, a to z powodu braku w aktach sprawy pełnomocnictwa do działania w imieniu S. R. – M. i nie wzywając pełnomocnika do uzupełnienia tego braku. Stanowi to naruszenie wskazanych wyżej przepisów art. 32 i 33 § 2 kpa.

Błędnie także Kolegium wskazało w zaskarżonej decyzji, że rozpatrzyło odwołania S. R. – M. i H. R., skoro jak wynika z akt administracyjnych stroną wnoszącą odwołanie (jak i wnioskującą o wznowienie postępowania) była wyłącznie skarżąca. Z żadnego z pism znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika, aby wnoszącym podanie o wznowienie i odwołanie był także H. R., a mimo to, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sentencji zaskarżonej decyzji wskazało, że odwołanie od decyzji pierwszo instancyjnej wnieśli skarżąca i H. R. Przeczy temu treść odwołania (k. 396 akt adm.).

Przepis art. 151 kpa przewiduje rodzaje rozstrzygnięć wydanych po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa. Wynika z niego, że organ w takim przypadku wydaje decyzję, w której : 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 lub 145 a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z przepisu tego, oraz z art. 149 par. 2 kpa wynika, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania następuje druga faza postępowania nadzwyczajnego, w której organ bada, czy wystąpiły przesłanki wymienione w art. 145 § 1 lub 145a kpa i po przeprowadzeniu postępowania wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 151 par. 1 kpa, względnie – w sytuacji braku możliwości uchylenia decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa - ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się nadto, że innym dopuszczalnym, oprócz rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 kpa sposobem zakończenia wznowionego postępowania (po wydaniu postanowienia z art. 149 § 2 kpa) jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia, przy czym chodzi o sytuacje, w której zaistniały przesłanki umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Nie dotyczy to jednak sytuacji, w której organ po przeprowadzeniu postępowania stwierdzi brak przesłanek wznowienia, bo wtedy wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt. 1 kpa). Chodzi o sytuację, w której np. organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności takiego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., I OSK 1978/06, LEX nr 453469). Nadto, jak orzekł NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, (LEX nr 992498) : "Uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć"). Dotyczy to również niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych wskutek wszczęcia postępowania wznowieniowego przed organem niewłaściwym (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., II OSK 1793/08, LEX nr 857288). Przyczyna umorzenia może mieć również charakter następczy w razie cofnięcia przez stronę żądania będącego warunkiem uruchomienia trybu wznowienia. (tak M. Jaśkowska : Komentarz aktualizowany do art. 151 kpa, stan prawny 2013 r. 05.16. Komentarz LEX/el 2013). Jednolicie natomiast przyjmuje się w orzecznictwie, że w przypadku, gdy składający podanie o wznowienie postępowania na podstawie prawnej wskazanej w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa twierdzi, że przysługiwał mu przymiot strony postępowania, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje zawsze w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, tj. po wydaniu postanowienia z art. 149 § 2 kpa a wyrazem ustalenia, że podanie wniósł pomiot nie będący stroną będzie wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 kpa – tj. odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa jest bowiem prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialno-prawnego (por. wyroki NSA z 6.05.2010r., II OSK 773/09, LEX nr 597851, NSA z 14.03.2012r. ,II OSK 2509/10, LEX nr 1145611). Słusznie więc organ pierwszej instancji uznał, że zachodzi potrzeba badania legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia 17 listopada 2009r. i że postępowanie zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii należy prowadzić po wznowieniu postępowania tj. wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 2 kpa.

Skoro jednak w wyniku przeprowadzonego postępowania organy uznały, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu prac geologicznych, to za błędne – z wyżej wskazanych względów - należy uznać rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 105 kpa – czyli umorzenie postępowania. Rozstrzygnięcie takie wydane jest z naruszeniem przepisu art. 151 § 1 pkt. 1 kpa, który w kontrolowanej sprawie powinien stanowić podstawę prawną.

Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu toczącym się po wznowieniu postępowania następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Skoro postępowanie wznowieniowe jest nowym postępowaniem administracyjnym, to organ administracji publicznej, wydając nową decyzję w sprawie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydawania tej nowej decyzji. Nową decyzję wydaje się zatem tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji dotychczas rozstrzygana (tak Cz. Martysz, komentarz do art. 151 kpa, komentarz LEX/el 2013). Badając i rozważając kwestię, czy skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołało się do treści sporządzonej w toku postępowania wznowieniowego opinii hydrogeologicznej biegłego inż. J. W., oraz do przepisów ustaw : z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (dz.U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), i z dnia z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2001 r. Nr 163, poz. 981), a także do art. 28 kpa. Wskazana wyżej zasada, zgodnie z którą rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu wznowieniowym następuje w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu orzekania nakazuje zwrócenie uwagi, iż w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (art. 227 ustawy). Z dniem 1 stycznia utraciła moc poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze. Nowa regulacja przewiduje w art. 80 ust. 3 : "stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Przepisy art. 41 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie nowa ustawa w art. 222 przewiduje, że do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy.

Określenie "do postępowań" oznacza, że chodzić będzie o wszystkie postępowania administracyjne wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011r. tj. wszczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. postępowania w trybie zwykłym i postępowania nadzwyczajne. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte w dniu 8 listopada 2011 r. (data wydania postanowienia Starosty o wznowieniu postępowania). Zgodnie więc z powyższą regulacją, do postępowania tego stosować należy przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze. W ustawie tej brak było odpowiednika aktualnie obowiązującego przepisu art. 80 ust. 3 "nowej" ustawy. Posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych oceniać więc należało stosownie do regulacji art. 28 kpa, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Błędne jest więc powoływanie się przez Kolegium na regulację art. 80 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo geologiczne i górnicze, z której miałoby Wybicka, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie [...], skoro do sprawy "wznowieniowej" wszczętej przed dniem 1 stycznia 2012r. przepisy tej ustawy nie mają zastosowania. Ocena istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w sprawie wszczętej wnioskiem Burmistrza Miasta S o zatwierdzenie projektu prac geologicznych winna być dokonana w oparciu o przepis art. 28 kpa, w wyniku analizy mającej dać odpowiedź na pytanie, czy skarżąca posiada interes prawny w tym postępowaniu. Należy przy tym mieć na uwadze, że interes prawny oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. To interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Pamiętać przy tym należy, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa mogą być przepisy prawa cywilnego (por. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Postępowanie administracyjne ogólne.", C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 281). Badanie istnienia interesu prawnego po stronie podmiotów biorących udział w postępowaniu jest obowiązkiem organu administracji. Prawidłowe było więc dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego na okoliczności wskazane w postanowieniu z dnia [...] 2011 r. (k.203 akt adm.). Nie można jednak nie zauważyć, że wnioski biegłego wynikające ze sporządzonej opinii nie są w pełni jednoznaczne, skoro biegły stwierdził, że nie doszukano się związku przyczynowo-skutkowego między wykonanym otworem S1 (R1) położonym na działce [...] a studniami (ujęciami) państwa R. na działkach [...] i [...] "z prawdopodobieństwem bliskim pewności". Stwierdzenie istnienia lub nieistnienia interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z okoliczności jednoznacznych a nie prawdopodobnych, nawet jeżeli to prawdopodobieństwo jest bliskie pewności. Dlatego organ powinien był przeprowadzić dalsze postępowanie, za pomocą przewidzianych ustawą procesową środków dowodowych, celem jednoznacznego ustalenia, czy wykonanie ujęcia na działce nr ew. [...] miało wpływ na warunki eksploatacji ujęć skarżącej, położonych na działkach ew. nr [...] i [...] – np. w drodze przesłuchania biegłego, opinii uzupełniającej, opinii innego biegłego, czy też opinii innych biegłych (art. 84 par. 2 kpa). Zauważyć ponadto należy, że w aktach administracyjnych brak jakiegokolwiek dowodu na okoliczność statusu nieruchomości, na których położone są studnie skarżącej – tj. działek ew. nr [...] i [...]. Nie wiadomo zatem czy stanowią własność skarżącej, czy są współwłasnością skarżącej i innych osób, ewentualnie w czyim i z jakiego tytułu pozostają władaniu. Także te okoliczności winny być ustalone przez organy.

Jak wynika z powyższego zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca a także postanowienie Starosty z dnia [...] 2011 r. zapadły przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Organy naruszyły w toku postępowania przepisy art. 148 § 2 kpa przez brak jednoznacznego ustalenia, czy wnosząca podanie o wznowienie postępowania uczyniła to z zachowaniem terminu przewidzianego w tym przepisie, co skutkuje niemożnością uznania, że postępowanie wznowieniowe powinno się było toczyć, względnie czy nie zapadło w warunkach nieważności postępowania. Uzasadnienie postanowienia o wznowieniu postępowania nie odpowiada prawu, ponieważ nie odzwierciedla motywów i podstaw jego wydania- czym naruszono przepis art. 107 par. 3 kpa. Organy prowadziły postępowanie, w którym imieniem skarżącej działał ojciec, przy braku w aktach sprawy dokumentu pełnomocnictwa, zatem niemożliwe jest stwierdzenie zakresu pełnomocnictwa i okresu umocowania pełnomocnika, czym naruszyły przepis art. 32, 33 § 2 i 64 § 2 kpa. Zaskarżone rozstrzygnięcie jak rozstrzygnięcie je poprzedzające jest nieprawidłowe i narusza przepisy art. 105 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Narusza ono także przepis art. 151 § 1 kpa, który w sprawie powinien był być zastosowany. Także stanowisko organu co do braku interesu prawnego po stronie skarżącej podjęto przedwcześnie, z niedostatecznym wyjaśnieniem kwestii legitymacji skarżącej i z błędną argumentacją prawną, czym dopuszczono się naruszenia art. 28 kpa, oraz art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze. Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast naruszenie przepisu art. 222 pr. geol .i górn. miało na ten wynik wpływ ponieważ było podstawą błędnej argumentacji prawnej organu w istotnym elemencie rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] 2009 r. [...] organy winny mieć na uwadze treść regulacji dotyczącej wznowienia postępowania a przede wszystkim konieczność badania zachowania przez skarżącą terminu z art. 148 § 2 kpa, treść przepisów regulujących działania pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, rodzaje rozstrzygnięć kończących postępowanie wznowieniowe, oraz konieczność dokonania jednoznacznych ustaleń co do legitymacji materialno-prawnej skarżącej we wznowionym postępowaniu.

Z uwagi na powyższe naruszenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak sentencji. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 ustawy.