II SA/Wr 301/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stosując przepis art. 66 § 3 w związku z art. 19 i art. 20 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 z późn. zm.) orzekł o zwrocie podania J. i Z. M. z dnia 23 stycznia 2013 r. informującego o wykonaniu przez M.B. rynien na budynkach gospodarczych przy granicy z ich posesją oraz wnioskującego o wstrzymanie dalszych robót i nakazanie inwestorowi wykonanie orynienia w/w budynków w terenie swojej posesji, gdyż z pisma wynika, że zostało ono wniesione do organu niewłaściwego. W osnowie postanowienia organ orzekający stwierdził ponadto, że w sprawie tej właściwy jest Sąd Rejonowy w G., do którego należy zwrócić się bezpośrednio. Uzasadniając podjęte orzeczenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wyjaśnił, że po dokładnym przeanalizowaniu pisma z dnia 23 stycznia 2013 r. wniesionego przez J. i Z. M. organ stwierdził, iż w dniu [...] r. wydana została decyzja Nr [...] nakazująca – na podstawie art. 66 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane – D.B., właścicielce zabudowanej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr[...], położonej przy ul. K. [...] w R., gm. G. w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w budynkach gospodarczych usytuowanych przy granicy z działką nr [...] poprzez zamontowanie rynien i rur spustowych na okapach połaci dachów od strony sąsiedniej działki, w celu odprowadzania wód opadowych na teren swojej nieruchomości, ponieważ stwierdzono, że obiekty budowlane są w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ orzekający wskazał przy tym, że od czasu wydania decyzji Nr [...] na M. B. ciąży obowiązek zamontowania rynien i rur spustowych oraz odprowadzania wód opadowych na teren działki nr[...], który do dnia [...] r. został wykonany tylko w części, co zostało potwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli.

Ponadto organ orzekający podał, że wobec treści pisma J.i Z.M. z dnia 10 grudnia 2012 r., w którym poinformowali o niezamontowaniu rynien na przedmiotowych budynkach gospodarczych, nałożył na zobowiązaną M.B. – na podstawie art. 122 § 1 i § 2 w związku z art. 119 oraz 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający jednoznacznie stwierdził, że M. B. nie naruszyła obowiązujących przepisów ustawy – Prawo budowlane, których stosowanie należy do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, co nie oznacza – zdaniem organu, że nie naruszyła innych praw, w tym praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, ale organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do przeprowadzania postępowań i orzekania w sprawach dotyczących sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właścicieli oraz nie posiada kompetencji do prowadzenia postępowania w sprawach konfliktów sąsiedzkich. Może to – w ocenie organu orzekającego – rozstrzygnąć jedynie sąd powszechny w sprawie z powództwa cywilnego.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stwierdził, że w sprawie wynikającej z wniosku o wstrzymanie dalszych robót i nakazanie inwestorowi wykonania orynienia budynków gospodarczych w terenie swojej posesji, właściwym jest Sąd Rejonowy w G., do którego należy zwrócić się bezpośrednio.

Na opisane powyżej postanowienie zażalenie wnieśli J. i Z. M. domagając się przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G. Zażalenie zostało uzupełnione pismem z dnia 14 lutego 2013 r. precyzującym zarzuty i zawierającym stosowną argumentację.

Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy wskazał m.in., że przepis art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Po otrzymaniu podania organ obowiązany jest zbadać zarówno swą właściwość rzeczową, miejscową jak i instancyjną. Jeżeli zatem organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, na mocy art. 65 kpa winien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że "Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Powyższe unormowanie prawne reguluje sytuację, gdy organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, nie jest' właściwy w sprawie, oraz organ ten nie może ustalić organu właściwego, albo gdy właściwy w sprawie jest sąd. Przepis powyższy normuje zatem przypadek, gdy organ do którego wniesiono podanie stwierdzi niewątpliwie, że nie jest właściwy w sprawie, a ze względu na rozwiązania prawne nie jest w stanie dokonać ustalenia organu administracji publicznej właściwego w sprawie. Drugi przypadek unormowany w art. 66 § 3 kpa to taki, gdy organ ustalił, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny.

Ponadto organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, iż kompetencje organów nadzoru budowlanego szczegółowo reguluje art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane. Do właściwości organów nadzoru budowlanego należą wyłącznie zadania i kompetencje określone w przytoczonym przepisie a wyliczenie tu zawarte stanowi listę zamkniętą. Kognicja organów nadzoru budowlanego sprowadza się w zasadzie do działań z zakresu inspekcji i kontroli tak w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego, jak i utrzymania obiektów budowlanych. Natomiast wszelkie kwestie związane z naruszeniem własności i powstałe na tym gruncie roszczenia, należą do właściwości sądów powszechnych, a organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do orzekania we wskazanym przez skarżących zakresie.

Odnosząc się zaś do żądania wstrzymania robót budowlanych wykonywanych przez M. B., polegających na zamontowaniu rynien na budynku gospodarczym znajdującym się na granicy z posesją skarżących, które to roboty zdaniem skarżących powadzone są samowolnie i niezgodnie z prawem budowlanym, organ odwoławczy stwierdził, że w tej konkretnej sprawie PINB w G. nie ma podstaw prawnych do tego aby prowadzić postępowanie administracyjne w tym zakresie.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że w 2008 roku właściwy powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie administracyjne "w sprawie niewłaściwego stanu technicznego zabudowań gospodarczych związanego z brakiem rynien i rur spustowych na budynkach gospodarczych, usytuowanych w R. przy ul. K.[...], na działce nr ewid. Nr[...], będącej własnością M.D.B.". Postępowanie to zostało zakończone ostateczna decyzją Nr [...] z dnia [...] r., którą nakazano M. B., właścicielce działki nr [...] przy ul. K. [...] w R., w terminie do dnia [...] r., usunąć nieprawidłowości stwierdzone w budynkach gospodarczych usytuowanych przy granicy z działką nr [...] poprzez: zamontowanie rynien i rur spustowych na okapach połaci dachów od strony sąsiedniej działki, w celu odprowadzania wód opadowych na teren swojej nieruchomości.

M. B. zatem mocą ww. decyzji została zobowiązana do wykonania rynien i rur spustowych na okapach połaci dachów od strony sąsiedniej działki. Nie ma zatem podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w spawie samowolnych i niezgodnych z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych polegających na montowaniu rynien i rur spustowych na budynkach gospodarczych, usytuowanych w R. przy ul. K. [...], na działce nr ewid.[...]. Wykonanie ww. robót budowlanych wynika z ostatecznej decyzji organu stopnia powiatowego i nie ma w takiej sytuacji mowy o samowolnym wykonywaniu robót budowlanych.

W uzupełnieniu swojej argumentacji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 Prawa budowlanego.

Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu zażaleniowym zakwestionowali J. i Z. M. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zwrócili się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucając jednocześnie zaskarżonym postanowieniom:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną interpretację art. 66 ust. 1 i art. 83 ust. 1 w związku z art. 30 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, polegające na uznaniu, iż niezgłoszenie prac budowlanych w organie nadzoru budowlanego nie powinno być rozpoznane przez organ administracji publicznej;

2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 66 § 3 w związku z art. 19 i art. 20 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie jest właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy;

3) błędne ustalenie stanu faktycznego, które miało wpływ na wynik postępowania poprzez uznanie, że M. B. w dniu dokonania kontroli wykonała nałożony na nią obowiązek zamontowania rynien i rur spustowych na działce nr [...] położonej w G., zgodnie z projektem i decyzją Nr [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja zbieżna z powołaną wcześniej w piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. uzupełniającym zażalenie.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 19 kwietnia 2013 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie, podkreślając przy tym, że wszelkie kwestie związane z naruszeniem własności i powstałe w związku z tym roszczenia należą do właściwości sądów powszechnych, a organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do orzekania we wskazanym przez skarżących zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela – w okolicznościach istniejących w tej sprawie sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 30 ustawy – Prawo budowlane, wynikającego z niedokonania przez M. B. zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej (a nie, jak wskazują skarżący organie nadzoru budowlanego) zamiaru wykonania robót budowlany nakazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. Nr[...] . W uznaniu Sądu w składzie orzekającym w sprawie, podzielającego stanowisko prezentowane w tym zakresie w judykaturze administracyjnej, realizowanie robót budowlanych, będące w istocie wykonywaniem obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej nie wymaga uprzedniego zgłoszenia w trybie art. 30 ustawy – Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1147/01, Lex nr 290073; z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1102/07, Lex nr 508470, z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 1980/09, Lex nr 612842).

Przepis art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego obliguje organy administracji publicznej do przestrzegania swojej właściwości z urzędu, a obowiązek ten jest aktualny w toku całego postępowania, niezależnie od jego charakteru formalnoprawnego. Zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r. stwierdzając, że "Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania". (sygn. akt II ARN 17/91; wyrok z glosą J. Zimmermanna, PiP 1992, Nr 3, s. 108). Dla tak określonej reguły procesowej ustawodawca stworzył gwarancję w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, przewidując sankcję nieważności dla decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej jest zobowiązany badać swoją właściwość przed podjęciem pierwszej czynności procesowej, zatem przed wszczęciem postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej niezależnie od trybu, w jakim ma nastąpić zainicjowanie toku postępowania tzn. z urzędu – na zasadzie oficjalności, czy na wniosek uprawnionego podmiotu – na zasadzie skargowości (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006).

W istniejących warunkach prawnych uznać należy, że po wniesieniu przez osobę fizyczną żądania wszczęcia postępowania administracyjnego obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. W zakresie oceny formalnej należy dokonać sprawdzenia, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma (art. 63 § 1 kpa). Natomiast ocena procesowa ma prowadzić do stwierdzenia istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania (art. 1 pkt 1 kpa i 28 kpa), w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownej decyzji (art. 19 i art. 104 kpa). W przypadku negatywnej oceny wniesionego podania (wniosku), a zwłaszcza z przypadku ustalenia, iż sprawa objęta treścią żądania nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, czy też pochodzi od podmiotu nie będącego stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, bądź też została skierowana do organu niewłaściwego, obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie stosownych czynności procesowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku ustalenia, że sprawa objęta treścią podania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, mamy do czynienia z bezwzględną przeszkodą we wszczęciu postępowania przed organem administracji publicznej. Jeżeli natomiast żądanie strony dotyczy sprawy niepodlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i postępowanie winno ulec umorzeniu. Z kolei skierowanie żądania do organu niewłaściwego skutkuje powinnością podjęcia przez organ czynności przewidzianych w art. 65 kpa czy art. 66 kpa, zależnie od oceny przyjętej przez organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt I SAB/Wa 77/07, Lex nr 399213).

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie kierując się dyspozycją zawartą w art. 66 § 3 kpa postanowiły zwrócić podanie wniesione w dniu 24 stycznia 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. J. i Z. M., uznając, że właściwym w sprawie w nim opisanej jest sąd powszechny – Sąd Rejonowy w G.

Należy jednak zwrócić uwagę, że w treści podania zwróconego ostatecznym postanowieniem J. i Z. M. wskazali m.in., że M. B. rozpoczęła roboty budowlane "niezgodnie z prawem budowlanym", opisali wykonane przez inwestorkę roboty oraz zwrócili się "z wnioskiem o podjęcie działań w celu wstrzymania Pani M.B. od prac niezgodnych z prawem budowlanym i nakazanie wykonania orynienia budynków gospodarczych na terenie swojej posesji".

Wnioskodawcy wskazują zatem na kwestie należące do sfery prawa budowlanego, regulowane ustawą i aktami wykonawczymi dotyczącymi tej materii i poddane – zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – kompetencji organów nadzoru budowlanego właściwym miejscowo i instancyjnie.

Nie można zatem uznać, że organ wskazany przez J. i Z. M. jako adresat podania nie jest właściwy w sprawie, której ono dotyczy. Zważyć też należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, aby zwrócić na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. podanie wnoszącemu, organ administracji publicznej musi jednoznacznie stwierdzić, że sprawa nim objęta jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego - tj. sprawą w której stosunki prawne stron układają się na zasadzie równorzędności podmiotów i ekwiwalentności świadczeń (sprawy z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego oraz prawa pracy) lub sprawą która z woli ustawodawcy została poddana właściwości sądów powszechnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2238/07, Lex nr 506494).

Sąd w składzie orzekającym stanowisko powyżej przywołane akceptuje.

Przyjmując taką ocenę Sąd nie wypowiada się – zważywszy na stadium, w jakim znajduje się sprawa – o zasadności wniosku, ani o obowiązku załatwienia sprawy w sposób merytoryczny tzn. poprzez orzeczenie co do istoty, pozostawiając to uznaniu organów właściwych w sprawie.

Istotne przy tym jest, że w aktualnym stanie prawnym organ administracji publicznej ma zróżnicowane możliwości orzecznicze, określone nie tylko w przepisach art. 65, art. 66 oraz art. 104 kpa, ale także w art. 61 a i art. 105 § 1 tej ustawy procesowej, które pozostały poza rozważaniami organów właściwych instancyjnie.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa, obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę uiszczonego wpisu od skargi.