II OSK 1553/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 589/12, oddalił skargę T. Z., R. L. i K. L. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2012 r. nr WZ-5592/21/2012 w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu budowlanego w związku z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r., nr 19/2012, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 roku, nr 12, poz. 68 ze zm.), zw. dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Wejherowie zakazał R. L. (... s.c.) - dzierżawcy budynku, oraz K. L. (M., S. s.c.) - osobie prowadzącej działalność gospodarczą w budynku, użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Rumi, przy ul. P. - jako domu dla osób starszych, w którym przebywają osoby o ograniczonej zdolności poruszania się.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z zaistniałym w dniu 11 czerwca 2012 r. pożarem domu opieki w Rumi, przy ul. P., przeprowadził w wyżej wymienionym budynku w dniu 13 czerwca 2012 r. czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych. Czynności te wszczęto na podstawie informacji ze zdarzenia, w której kierujący działaniami ratowniczymi stwierdził zagrożenia i utrudnienia w prowadzeniu ewakuacji z budynku polegające na: dużej liczbie osób o ograniczonej zdolności poruszania się (ewakuowano 16 osób w wieku od 70 do 93 lat), zadymieniu budynku, "z piętra na parter prowadziła tylko jedna klatka schodowa - bardzo wąska, zabiegowa, drewniana o śliskiej powierzchni".

Organ stwierdził, że w wyniku ww. czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalił, że na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 1 lipca 2010 r. pomiędzy T. Z., a R.L. oddano R. L. ww. budynek w dzierżawę. W umowie wskazano, że posesja jest przeznaczona na cele mieszkalne; dzierżawca może oddać dom w podnajem wyłącznie na cele mieszkalne; każdy podnajem musi być uzgodniony na piśmie z wydzierżawiającym, celem zameldowania czasowego. Organ stwierdził również, że R.L. prowadzi działalność gospodarczą w przedmiotowym budynku. Przedmiotem działalności jest m.in. działalność określona jako: obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania. Natomiast K. L. prowadzi w przedmiotowym budynku działalność gospodarczą polegającą na całodobowej i dziennej opiece nad osobami o ograniczonej zdolności poruszania się w wieku od 70 lat do 93 lat. Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym przedmiotowy budynek jest domem jednorodzinnym wolnostojącym. Na program funkcjonalny domu składają się pomieszczenia mieszkalne i gospodarcze dla 4-osobowej rodziny oraz strych. Nie wniesiono sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania całości przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ zaznaczył również, że nie przedstawiono decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku jako budynku przeznaczonego na całodobowy dom opieki nad osobami starszymi.

Organ uznał, że w przedmiotowym budynku nie zapewniono wymaganych technicznych warunków ewakuacji, umożliwiających szybkie i bezpieczne opuszczenie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowanych do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego obecnej funkcji. Według oświadczenia kontrolowanych, obecnie w budynku całodobowo przebywa na parterze 8 osób, na piętrze 3 osoby, w tym 3 osoby na parterze oraz 2 osoby na piętrze nie potrafiące poruszać się o własnych siłach. Dodatkowo w budynku, w porze dziennej, na parterze przebywają 4 osoby. Powyższe osoby są w wieku od 70 do 93 lat. Na parterze budynku zlokalizowane są 4 pokoje mieszkalne z 11 łóżkami, sala TV, łazienka i kotłownia. Na poddaszu są 3 pokoje, w których umieszczono 9 łóżek, oraz kuchnia. Zgodnie z projektem budowlanym, na poziomie parteru powinny być: kuchnia, salon z tarasem od ogrodu, 2 sypialnie, łazienka, wc i część gospodarcza (kotłownia i garaż), a na piętrze pomieszczenie pomocnicze, ewentualnie pracownia oświetlona oknami połaciowymi. Z budynku zapewniono możliwość wyjścia bezpośrednio na zewnątrz. Powyższe wyjście stanowią jedne drzwi otwierające się do wnętrza budynku, a ich szerokość w świetle wynosi 0,9 m. Na parterze drogę ewakuacyjną stanowi przedsionek i korytarz, którego minimalna szerokość w świetle wynosi 0,8 m. Korytarz ten stanowi również drogę ewakuacyjną dla mieszkańców piętra. Z piętra, drogę ewakuacyjną stanowi klatka schodowa ze stopniami zabiegowymi, nie obudowana i nie zamknięta drzwiami przeciwpożarowymi. Klatka schodowa nie jest wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub w urządzenia, czy inne rozwiązania techniczno-budowlane zapewniające usuwanie dymu. Szerokość biegu klatki schodowej wynosi 0,8 m. Na drogach ewakuacyjnych nie zapewniono awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego i nie zastosowano znaków bezpieczeństwa - ewakuacja, zgodnie z zasadami określonymi w Polskich Normach.

Organ wyjaśnił nadto, że K. L. złożyła podpisane przez siebie i R. L. oświadczenie, w którym stwierdzili, że dzierżawią budynek mieszkalny jednorodzinny dwukondygnacyjny w Rumi, przy ul. P. oraz że od dnia 14 czerwca 2012 r. pomieszczenia na piętrze nie są użytkowane. Po tym oświadczeniu, w wyniku przeprowadzonych w przedmiotowym budynku w dniu 19 czerwca 2012 roku ponownych czynności kontrolnych organ ustalono, że w budynku nie zaszły jakiekolwiek zmiany, w stosunku do stanu faktycznego budynku opisanego w trakcie czynności kontrolnych w dniu 13 czerwca 2012 roku. Pomieszczenia zlokalizowane na parterze i piętrze budynku użytkowane są jako pomieszczenia, w których prowadzi się całodobową opiekę nad osobami starszymi. W pokojach znajdują się łóżka i przebywają w nich osoby z ograniczoną zdolnością poruszania się.

Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek, jako całodobowy dom dla osób starszych o ograniczonej zdolności poruszania się, uznać należy za zagrażający życiu ludzi, gdyż występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, to jest:

– nie zabezpieczono przez zadymieniem klatki schodowej, jedynej drogi ewakuacyjnej dla osób przebywających na poddaszu, w tym osób nie potrafiących poruszać się o własnych siłach - w tym zakresie organ wskazał na treść § 15 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 5 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 roku w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719), zw. dalej rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej, oraz § 245 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych;

– nie zapewniono na drodze ewakuacyjnej wymaganego oświetlenia awaryjnego - w tym zakresie organ wskazał na treść § 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 2, § 16 ust. 1, ust. 2 pkt 6 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej oraz § 181 ust. 3 pkt 2c rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

ponadto organ pierwszej instancji stwierdził w przedmiotowym budynku inne niezgodności, wynikające z nieprzestrzegania technicznych warunków ewakuacji, określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych:

– szerokość drzwi stanowiących wyjście ewakuacyjne z budynku wynosi 0,9 m, co narusza § 239 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

– szerokość użytkowa biegu schodów wynosi 0,8 m, co narusza § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

– minimalna szerokość korytarza (drogi ewakuacyjnej) w świetle wynosi 0,8 m, co narusza § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

– na jedynej drodze ewakuacyjnej z piętra występują schody ze stopniami zabiegowymi, co narusza § 244 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji, wnieśli T.Z. oraz K. L. i R.L., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Podnieśli, że decyzja przesądziła - wbrew treści wpisów do ewidencji działalności gospodarczej - o prowadzeniu w budynku T. Z. działalności, która polega na prowadzeniu domu pomocy społecznej, wymagającego uzyskania zezwolenia wojewody. Zezwolenia tego nie wymaga natomiast działalność zgłoszona przez spółkę cywilną S. (K. L. i R.L.) i firmę M. (K. L.). Wyjaśniono, że w budynku przebywają lokatorzy, a nie pensjonariusze, na podstawie indywidualnych umów cywilno-prawnych najmu poszczególnych lokali. Upoważniają one do korzystania z przedmiotu najmu do celów mieszkalnych. W przypadku wspólnego zamieszkania w tym samym budynku kilku lokatorów nie można wymagać, aby spełnione były wymogi techniczne i inne, od których zależy wydanie zezwolenia wojewody w ustawie o pomocy społecznej. Stwierdzono nadto, że każdy z lokatorów ma prawo, w oparciu o indywidualne zlecenia, udzielane legalnie działającym podmiotom gospodarczym, korzystać z usług, które objęte są wpisem do ewidencji działalności gospodarczej, niezależni od ilości osób korzystających z tych usług i miejsca ich zamieszkania. Zdaniem skarżących, nie można stosować ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów, na które powołał się organ pierwszej instancji, do stosunków cywilno-prawnych. Stosowanie jakichkolwiek ograniczeń nie przewidzianych w przepisach kodeksu cywilnego i ustawy o najmie lokali stanowiłoby naruszenie zasady swobody zawierania umów cywilnych. Podniesiono także, że ze zgłoszonej działalności gospodarczej nie wynika, aby K. L. działalność swoją prowadziła jako całodobową i dzienną opiekę nad osobami o ograniczonej zdolności poruszania się, co wskazywałoby na prowadzenie działalności quasi domu opieki społecznej, choć prowadzenia takiej działalności nie można jej zabronić. Zgłoszona działalność oparta jest o indywidualne zlecenie lokatorów, a nie o zorganizowaną specjalistyczną instytucję, jaką stanowi dom opieki społecznej. Tylko takiej specjalistycznej placówce można stawiać wymogi, o których pisze się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Krytyczne uwagi w odniesieniu do stanu technicznego budynku nie mogą się do niego odnosić, bowiem nie został on zbudowany jako budynek przeznaczony jako dom pomocy społecznej, a tylko jako budynek mieszkalny.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2012 r., nr WZ-5592/21/2012, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., nr 178, poz. 1380 ze zm.), zw. dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej, § 16 ust. 2 pkt 5 i 6 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej w zw. z § 181 ust. 3 pkt 2 lit. c oraz § 245 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ocenił, że postępowanie w niniejszej sprawie, w trakcie którego zebrano materiał dowodowy, zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zgodnie z zasadami określonymi zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 roku w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. nr 225, poz. 1934). Organ odwoławczy uznał za zasadne nałożenie na użytkowników zakazu użytkowania budynku, w którym prowadzona jest działalność polegająca na opiece nad osobami o ograniczonej zdolności poruszania się, w tym nad kilkoma osobami, które nie mogą poruszać się o własnych siłach. Ustalone podczas kontroli fakty, dotyczące stanu formalno-prawnego, co do użytkowania obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem oraz zakres nieprawidłowości, stwarzających zagrożenie życia ludzi w obiekcie powodują, że działalność, jaką prowadzą w przedmiotowym budynku – R. L. (S. s.c.) oraz K. L. (M., S. s.c.), polegająca na całodobowej i dziennej opiece nad osobami o ograniczonej zdolności poruszania się w wieku 70-93, powinna być natychmiast zaniechana. Naruszenie przepisów przeciwpożarowych w zakresie, jaki został stwierdzony w budynku, potęguje bowiem zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego oraz pogarsza w znacznym sposób istniejące warunki ewakuacji dla osób, które w nim przebywają, tym bardziej, że są to osoby w starszym wieku, schorowane, a część z nich nie opuszcza łóżek. Brak zabezpieczenia przed zadymieniem jedynej pionowej drogi ewakuacyjnej (klatka schodowa) z kondygnacji piętra, oraz brak lamp oświetlenia ewakuacyjnego powodują, że w przypadku zaistnienia w obiekcie pożaru, nieprawidłowości te będą wpływały na poważne utrudnienie w prowadzeniu sprawnej i efektywnej ewakuacji, zwłaszcza w porze nocnej. Dodatkowym czynnikiem wpływającym negatywnie na ewakuację są również uchybienia w zakresie zaniżonej szerokości biegów klatki schodowej, występowaniu schodów zabiegowych, zaniżonej szerokości korytarza oraz drzwi ewakuacyjnych w budynku.

W skardze na powyższą decyzję T. Z. oraz R. L. i K. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., naruszenie - poprzez niewłaściwe zastosowanie - art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, § 16 ust. 2 pkt 5 i 6 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, § 181 ust. 3 i § 245 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, oraz naruszenie działu 88 klasa 88.10 i 88.99 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności poprzez ich niewłaściwą interpretację.

W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto skarżący wskazali, że podklasa 88.10.Z Polskiej Klasyfikacji Działalności to pomoc społeczna bez zakwaterowania dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych i obejmuje działalność polegającą m.in. na: odwiedzaniu osób w podeszłym wieku i chorych w ich domach, dzienną opiekę dla osób w podeszłym wieku lub dorosłych osób niepełnosprawnych. Natomiast podklasa 88.99.Z to jest pozostała pomoc społeczna bez zakwaterowania, gdzie indziej niesklasyfikowana i obejmuje pomoc społeczną bez zakwaterowania świadczoną osobom i rodzinom w ich domach lub poza nimi, realizowaną m.in. poprzez: działalność społeczną lokalną i sąsiedzką oraz placówki dzienne dla innych osób potrzebujących pomocy. Ponownie podkreślili przy tym, że ze zgłoszonej działalności gospodarczej nie wynika, że K. L. działalność swoją prowadzi jako całodobową i dzienną opiekę nad osobami o ograniczonej zdolności poruszania się, co wskazywałoby na prowadzenie działalności jak gdyby domu opieki społecznej, choć prowadzenia takiej działalności nie można jej zabronić.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił przy tym, że ewidentnym przykładem zagrożenia dla życia, jakie stwarzają istniejące warunki techniczno-budowlane w przedmiotowym budynku, był pożar, który miał miejsce na kondygnacji poddasza w dniu 11 czerwca 2012 r. Wśród ewakuowanych znajdowały się również osoby bez zdolności samodzielnego poruszania się, które zostały wyprowadzone na zewnątrz obiektu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej dopiero po ich przyjeździe. Zdaniem organu odwoławczego fakt ten, oprócz użytkowania obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem (budynek nie spełnia wymagań przeciwpożarowych w zakresie faktycznie prowadzonej działalności), świadczy o niezachowanych warunkach praktycznej i skutecznej ewakuacji tzn. liczba opiekunów w odniesieniu do ilości osób zamieszkujących w budynku była w tej sytuacji zbyt mała, aby wszystkie ww. osoby mogły zostać wyprowadzone z zagrożonego obiektu bez narażania ich zdrowia i życia.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że decyzja wydana w sprawie jest skierowana do niewłaściwych osób, powinna bowiem być skierowana do osób wynajmujących lokale. Ponadto oświadczył, że K. L. w przedmiotowym budynku wykonuje te czynności, które wynikają z zawartych umów. Nie ma podpisanej umowy o dzierżawę budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Powyższy przepis reguluje kompetencje komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej przysługujące mu w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Uprawnienia wynikające z tego przepisu stanowią uszczegółowienie zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej katalogu zadań Państwowej Straży Pożarnej, do którego zaliczone zostało m.in. rozpoznawanie zagrożeń pożarowych oraz innych miejscowych zagrożeń. Z art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika nadto, że w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania działań ratowniczych, Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności rozpoznawczo-kontrolne oraz ćwiczenia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy straży pożarnej prawidłowo ustaliły, na podstawie przeprowadzonych czynności rozpoznawczo-kontrolnych oraz zebranego materiału dowodowego, zaistnienie okoliczności uzasadniających orzeczenie zakazu użytkowania budynku przy ul. P. w R. jako domu dla osób starszych, w którym przebywają osoby o ograniczonej zdolności poruszania się.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowo organy uznały również, że adresatami zakazu wynikającego z wydanych decyzji winni być R. L. i K. L. Zgodnie z art. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, każda osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem (ust. 1); właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (ust. 2). Jednocześnie, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany m.in. przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji. Z art. 4 ust. 1a u.o.p. wynika przy tym, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotną okolicznością było, że T.Z. - właścicielka budynku przy ul. który wynajmuje pomieszczenia w tym budynku innym osobom. Z przedłożonego przez skarżących w toku postępowania wzoru umowy najmu, wykorzystywanego przez R.L. przy zawieraniu tego rodzaju umów, wynika, że w przedmiotowym budynku na parterze znajduje się pięć pokoi z sanitariami, na piętrze dwa pokoje i pomieszczenia gospodarcze. W myśl przedłożonego wzoru umowy najmu R. L. dokonuje wynajmu każdego z pomieszczeń wraz z umeblowaniem do współmieszkania z dwoma innymi lokatorami na czas nieokreślony. Z kolei K. L. (będąca wspólnikiem R.L. w spółce S. s.c. oraz prowadząca samodzielną działalność gospodarczą pod nazwą "..."), zgodnie z przedłożonym wzorem umowy, wykorzystywanym przez nią do zawierania umów z osobami wynajmującymi pokoje w przedmiotowym budynku, prowadzi w tym budynku działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu na rzecz usługobiorców usług polegających na: całodobowej profesjonalnej opiece pielęgniarskiej, opiece lekarza pierwszego kontaktu, badaniach lekarskich prowadzonych przez lekarza pierwszego kontaktu, wyżywieniu, rehabilitacji, terapii zajęciowej, sprzątaniu, praniu, prasowaniu oraz dbaniu o higienę osobistą. Wspólnie wykonywana przez R. L. i K. L. działalność w przedmiotowym budynku polega zatem na wynajmowaniu pomieszczeń usytuowanych w tym budynku i świadczeniu opisanych wyżej usług opiekuńczych na rzecz najemców. W wyniku zawarcia przez R.L. umowy dzierżawy budynku, ma on wyłączne prawo używania budynku oraz pobierania z niego pożytków. Uprawnienie to wykonuje poprzez wynajmowanie poszczególnych pomieszczeń innym osobom, które z kolei korzystać mogą z usług opiekuńczych świadczonych przez K. L.. Tak opisana działalność oznacza, że R.L. i K. L. są jedynymi podmiotami, które faktycznie władają budynkiem, jako całością, i jako tacy, ponoszą odpowiedzialność za realizację w tym budynku obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1a zd. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Potwierdza to oświadczenie skarżących K. L. i R. L. z dnia 14 czerwca 2012 r., złożone do akt sprawy administracyjnej, w którym oświadczyli oboje, że dzierżawią ten budynek. Nawet zatem jeżeli rzeczywiście K. L. nie ma podpisanej z właścicielką budynku formalnej umowy dotyczącej jego dzierżawy, jak stwierdził to jej pełnomocnik na rozprawie, to z niebudzących wątpliwości ustaleń organów oraz ww. oświadczenia wynika, że faktycznie wraz z R. L. użytkuje ten budynek, wykonując w nim całodobowe usługi.

Z tych przyczyn za bezzasadny Sąd Wojewódzki uznał zarzut skarżących sformułowany na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r., że decyzja powinna być skierowana do osób wynajmujących lokale. Żadnej z osób wynajmujących poszczególne lokale w przedmiotowym budynku nie można uznać za władającą całym budynkiem. Z ustaleń organów wynika natomiast, że faktycznie budynkiem władają K. L. i R. L..

Jednocześnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że wspólna działalność prowadzona przez R. L. oraz K. L. w przedmiotowym budynku jest tego rodzaju, że spowodowała ona zmianę sposobu użytkowania budynku. Zgodnie bowiem z projektem budowlanym sporządzonym dla przedmiotowego budynku został on zaprojektowany i wybudowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Obecnie, wskutek prowadzonej w budynku działalności, stał się on budynkiem zamieszkania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten definiuje budynek zamieszkania zbiorowego jako budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Z powyższej definicji wynika, że podstawowym jej elementem jest przeznaczenie budynku do okresowego lub stałego pobytu ludzi, zaś dodatkowo pojęcie budynku zamieszkania zbiorowego zostało zdefiniowane przez przykładowe wyliczenie rodzajów budynków. Sposób użytkowania budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania powoduje, że należy go zaliczyć do budynków, w których stale lub okresowo przebywają ludzie, a charakter przebywania ludzi w tym budynku jest analogiczny do sposobu korzystania z takich obiektów, jak wyliczone w § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (np. dom rencisty). Stale przebywają w tym budynku osoby starsze, na rzecz których świadczone są w szerokim zakresie usługi opiekuńcze. Sąd Wojewódzki podkreślił, że wskutek działalności prowadzonej przez K. L. i R. L. przedmiotowy budynek utracił przymiot budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W każdym z 4 pokoi mieszkalnych na parterze budynku zlokalizowano 11 łóżek, zaś w 3 pokojach na piętrze umieszczono 9 łóżek. Pokoje służą zatem do pobytu większej ilości osób, niż przewidywała to funkcja budynku wynikająca z projektu budowlanego (budynek jednorodzinny, dla 4-osobowej rodziny). Budynki przeznaczone i użytkowane jako budynki zamieszkania zbiorowego, wraz z budynkami mieszkalnymi oraz budynkami użyteczności publicznej, zostały zaliczone do kategorii zagrożenia ludzi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, określanego jako ZL (§ 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Z kolei budynki określane jako ZL, przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych, zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL II (§ 209 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Z regulacji zawartej w cytowanych wyżej przepisach § 209 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że budynek zamieszkania zbiorowego będzie zaliczony do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, jeżeli jest przeznaczony przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się. Jako przykłady tego rodzaju obiektów wskazano szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych. Przedmiotowy budynek spełnia wyżej wymienione cechy, zarówno budynku zamieszkania zbiorowego, jak również budynku o kategorii zagrożenia ludzi ZL II. Wynika to ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego. W szczególności wskazuje na to informacja ze zdarzenia nr 1119001-0252, dotycząca pożaru w przedmiotowym budynku w dniu 11 czerwca 2012 r. Z informacji tej wynika, że w toku zdarzenia przeprowadzono ewakuację 16 osób z budynku. Ewakuacja dotyczyła osób w wieku od 70 lat do 93 lat, przy czym w pierwszej kolejności ewakuowano osoby bez zdolności samodzielnego poruszania się. Jako zagrożenia i utrudnienia występujące w trakcie zdarzenia wskazano dużą ilość osób o ograniczonej zdolności poruszania się do ewakuacji. W trakcie zdarzenia osobom ewakuowanym z budynku udzielono kwalifikowanej pierwszej pomocy, co zostało udokumentowane w kartach udzielonej kwalifikowanej pierwszej pomocy. Kart takich sporządzono osiem, przy czym pomocy udzielono osobom w wieku 84, 85, 86 (dwie osoby), 90 (dwie osoby), 92 i 93 lat. Według oświadczenia R.L., złożonego w dniu 13 czerwca 2012 r. do protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w dniu kontroli w przedmiotowym budynku przebywało całodobowo 11 osób w wieku od 70 do 93 lat, przy czym 5 osób nie mogło się poruszać o własnych siłach. W dniu zdarzenia w 7 pokojach przedmiotowego budynku rozmieszczonych było w sumie 20 łóżek. Z powyższych ustaleń, zdaniem Sądu Wojewódzkiego wynika, że obecnie przedmiotowy budynek pełni funkcję budynku zamieszkania zbiorowego, w którym zamieszkują przede wszystkim osoby o ograniczonej możliwości poruszania się, w podeszłym wieku. Przy czym część z tych osób w ogóle nie ma możliwości poruszania się o własnych siłach. Z treści wzoru umowy najmu, wykorzystywanego przez R. L. do zawierania umów najmu poszczególnych pomieszczeń, nie wynika przy tym, aby czas trwania najmu był ograniczony w sposób wskazujący na okazjonalne i krótkotrwałe korzystanie z pokoi. Charakter pobytu osób w przedmiotowym budynku, jak również ich wiek i świadczone stale na ich rzecz usługi opiekuńcze, a także oświadczenie R. L. o całodobowym pobycie osób wskazują, że pobyt tych osób w budynku Sąd Wojewódzki uznał za stały.

Oceniając podnoszone w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze zarzuty skarżących, jakoby zastosowanie w stosunku do przedmiotowego budynku kryteriów bezpieczeństwa pożarowego - jak dla budynków zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, było wykluczone z uwagi na błędne ustalenia organu o prowadzeniu w budynku domu pomocy społecznej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), która to działalność wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwego wojewody, Sąd Wojewódzki stwierdził, że są one niezasadnie. Przepisy § 209 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie uzależniają zaliczenia budynku do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, od przeznaczenia budynku na dom pomocy społecznej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Zastosowane w ww. rozporządzeniu kryterium, według którego określa się poszczególne kategorie zagrożenia ludzi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, ma charakter opisowy i dotyczy przede wszystkim możliwości zapewnienia ewakuacji ludzi z określonej strefy pożarowej. Przepis ten nie zawiera kryteriów formalnych, jak sugerowane przez skarżących, formalne zaliczenie danego obiektu do budynków pełniących funkcję domu pomocy społecznej albo wymóg uzyskania zezwolenia odpowiedniego organu na prowadzenie określonej działalności. Wystarczające jest stwierdzenie użytkowania budynku w określonym celu, który wypełnia opis jednej z kategorii zagrożenia ludzi wymienionych w § 209 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Również nie jest decydującą okolicznością w tym zakresie zaliczenie prowadzonej w danym budynku działalności gospodarczej do określonej podklasy wymienionej w Polskiej Klasyfikacji Działalności i zarejestrowanie tej działalności w ewidencji działalności gospodarczej. Nie definiuje to bowiem faktycznego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Odnosząc się do twierdzeń skarżących dotyczących tej kwestii Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżąca K. L. prowadzi w przedmiotowym budynku działalność niezarejestrowaną przez nią według ww. klasyfikacji, z przedstawionego bowiem przez samych skarżących wzoru umowy, którą zawiera z lokatorami budynku, wynika, że świadczy całodobową profesjonalną opiekę pielęgniarską, a nie jedynie pomoc dzienną, jak wynikałoby to z przedstawianego przez nią zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 11 czerwca 2010 r. (w aktach administracyjnych) i treści zapisów dotyczących przedmiotu działalności 88.10.Z zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. nr 251, poz. 1885 ze zm.). Także sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez R. L. w przedmiotowym budynku, w szczególności opisany powyżej charakter pobytu osób w przedmiotowym budynku, wskazują na to, że nie prowadzi on działalności zgodnej z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 11 czerwca 2010 r. (w aktach administracyjnych), z którego wynika, że skarżący powinien prowadzić działalność gospodarczą określoną zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności jako 55.20.Z: "Obiekty noclegowe turystyczne i miejsca krótkotrwałego zakwaterowania". Podklasa ta obejmuje bowiem zapewnienie zakwaterowania w cyklu dziennym lub tygodniowym w specjalnie wydzielonych umeblowanych pokojach lub pomieszczeniach umożliwiających mieszkanie, przygotowywanie posiłków oraz spanie lub z warunkami do gotowania lub wyposażonymi kuchniami. Mogą to być pokoje, apartamenty lub mieszkania w budynkach wielopiętrowych lub zespołach budynków, domki letniskowe lub domki kempingowe. Mogą być zapewnione minimalne usługi towarzyszące zakwaterowaniu. Podklasa ta obejmuje zapewnienie krótkotrwałego zakwaterowania w: ośrodkach kolonijnych i pozostałych obiektach wypoczynku wakacyjnego, kwaterach dla gości i bungalowach, domkach lub chatach, bez obsługi, gospodarstwach wiejskich, schroniskach młodzieżowych i górskich. Podklasa ta nie obejmuje natomiast: zapewnienia umeblowanych miejsc krótkotrwałego zakwaterowania z codziennym sprzątaniem, słaniem łóżek, podawaniem posiłków i napojów, sklasyfikowanego w 55.10.Z, oraz zapewnienia zakwaterowania w domach, mieszkaniach lub apartamentach, włączając umeblowane, w celu dłuższego pobytu, zazwyczaj w cyklu miesięcznym lub rocznym, sklasyfikowanego w odpowiednich podklasach działu 68.

Z tych względów Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów obu instancji, które zaliczyły przedmiotowy budynek zarówno do budynków zamieszkania zbiorowego, jak i do budynków o kategorii zagrożenia pożarowego ludzi ZL II, a co za tym idzie - jako prawidłową ocenił konieczność zbadania rozwiązań technologicznych zastosowanych w budynku pod kątem zaostrzonych wymagań przeciwpożarowych, jakie spełniać muszą budynki kategorii ZL II, i w tym zakresie stwierdził, że organy dokonały prawidłowych ustaleń co do naruszeń przepisów przeciwpożarowych. Jednocześnie charakter tych uchybień skutkuje tym, że należy je uznać za mogące powodować zagrożenie życia ludzi. Uchybienia stwierdzone w przedmiotowym budynku powodują bowiem uniemożliwienie lub znaczne utrudnienie ewakuacji ludzi na zewnątrz budynku w razie wystąpienia pożaru lub zagrożenia pożarem. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w budynku - także na piętrze (poddaszu) - stale przebywają osoby o wyłączonej lub znacznie ograniczonej możliwości samodzielnego poruszania się.

W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki wskazał, że z niespornych ustaleń organów wynika, że klatka schodowa budynku nie została zabezpieczona przed zadymieniem, przy czym stanowi ona jedyną drogę ewakuacyjną dla osób przebywających na poddaszu, w tym osób nie będących w stanie poruszać się o własnych siłach. Wymagania w tym zakresie wynikają z § 15 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, który wymaga zapewnienia, z każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, odpowiednich warunków ewakuacji, umożliwiających szybkie i bezpieczne opuszczenie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowanych do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, konstrukcji i wymiarów, a także zastosowania technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, polegających m.in. na zabezpieczeniu przed zadymieniem wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych dróg ewakuacyjnych, w tym: na stosowaniu urządzeń zapobiegających zadymieniu lub urządzeń i innych rozwiązań techniczno-budowlanych zapewniających usuwanie dymu. Na podstawie § 245 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej w budynku niskim, to jest o wysokości do 12 metrów włącznie nad poziom terenu (por. § 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), zawierającym strefę pożarową ZL II, a do takich budynków zalicza się przedmiotowy budynek, należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. W toku przedmiotowego postępowania stwierdzono, że klatka schodowa w przedmiotowym budynku nie jest obudowana oraz nie jest zamknięta drzwiami oraz nie jest wyposażona w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub w urządzenia, czy inne rozwiązania techniczno-budowlane zapewniającej usuwanie dymu. W myśl § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, a zgodnie z § 236 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi "drogami ewakuacyjnymi". Klatka schodowa w przedmiotowym budynku, jako jedyna możliwość ewakuacji na zewnątrz budynku dla osób przebywających na piętrze (poddaszu) budynku, stanowi drogę ewakuacyjną w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych. Powinna zatem spełniać wymogi określone powyżej, a tego nie czyni.

Po drugie, w przedmiotowym budynku stwierdzono, że na drogach ewakuacyjnych nie zapewniono awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego. Wymagania w tym zakresie wynikają z § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, który wymaga zapewnienia, z każdego miejsca w obiekcie, przeznaczonego do przebywania ludzi, odpowiednich warunków ewakuacji, umożliwiających szybkie i bezpieczne opuszczenie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowanych do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, konstrukcji i wymiarów, a także zastosowania technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, polegających m.in. na zapewnieniu oświetlenia awaryjnego (ewakuacyjnego i zapasowego) w pomieszczeniach i na drogach ewakuacyjnych wymienionych w przepisach techniczno-budowlanych. Zastosowania awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego na drogach ewakuacyjnych w szpitalach i innych budynkach przeznaczonych przede wszystkim do użytku osób o ograniczonej zdolności poruszania się wymaga także § 181 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Do tego rodzaju budynków - jak wyżej wykazano, obecnie zalicza się przedmiotowy budynek.

Po trzecie, w przedmiotowym budynku nie zapewniono wymaganej: szerokości drzwi stanowiących wyjście ewakuacyjne z budynku, szerokości użytkowej biegu schodów, szerokości korytarza (drogi ewakuacyjnej). Dla budynków zamieszkania zbiorowego minimalna szerokość użytkowa biegu schodów stałych wynosi 1,2 metra (§ 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Na podstawie tego samego parametru, zgodnie z § 239 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, należy wyznaczać minimalną szerokość drzwi stanowiących wyjście ewakuacyjne z budynku, to jest 1,2 metra. W przedmiotowym budynku wartości te wynoszą 0,8 metra. Taką samą szerokość ma korytarz stanowiący drogę ewakuacyjną z przedmiotowego budynku, podczas gdy § 242 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymaga, aby droga ewakuacyjna, przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób posiadała szerokość co najmniej 1,2 metra.

Po czwarte zaś, w klatce schodowej przedmiotowego budynku, stanowiącej jedyną drogę ewakuacyjną z piętra (poddasza) na zewnątrz budynku, zastosowano schody zabiegowe, co nie spełnia wymagań określonych w § 244 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Uchybienia w zakresie nieprawidłowej szerokości drogi ewakuacyjnej oraz konstrukcji schodów w klatce schodowej stanowią czynniki wzmagające utrudnienia w prawidłowym przeprowadzeniu ewakuacji osób przebywających w przedmiotowym budynku, które łącznie z uchybieniami powodującymi uznanie budynku za zagrażający życiu ludzi, stanowiły podstawę do orzeczenia zakazu eksploatacji przedmiotowego budynku jako domu dla osób starszych, w którym przebywają osoby o ograniczonej zdolności poruszania się, w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie budziło przy tym wątpliwości, że orzeczenie ww. zakazu było jedynym możliwym rozstrzygnięciem, jakie mógł zastosować organ straży pożarnej w przedmiotowej sprawie. Wyłączona była natomiast możliwość wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Sąd Wojewódzki podkreślił, że za naruszający przepisy przeciwpożarowe należało w przedmiotowej sprawie uznać sposób eksploatacji budynku, który był rezultatem podjęcia w przedmiotowym budynku przez R. L. i K. L. opisanej powyżej działalności gospodarczej. Działalność ta doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania budynku i podwyższenia kryteriów ochrony przeciwpożarowej budynku. Przedmiotowy budynek - zaprojektowany i wybudowany jako dom mieszkalny jednorodzinny, od strony konstrukcyjnej spełnia natomiast wymogi stawiane przez przepisy przeciwpożarowe tego typu budynkom i jako taki (tj. budynek mieszkalny jednorodzinny) może być eksploatowany bez żadnych zmian.

Sąd Wojewódzki przy tym wyjaśnił, że przepisy obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znajdowały zastosowanie dla oceny spełnienia przez przedmiotowy budynek wymogów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a także wymiarów schodów oraz oświetlenia awaryjnego, mimo, że został on wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Rumi z dnia 17 września 1998 r. o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przepisy tego rozporządzenia - dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Do takich budynków obecnie - z uwagi na prowadzoną w nim działalność - zalicza się przedmiotowy budynek, zatem ww. przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znajdują w stosunku do niego pełne zastosowanie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wnieśli T. Z., R.L. i K.L., reprezentowani przez adwokata. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewłaściwej kontroli przez Sąd Wojewódzki legalności działalności administracji publicznej poprzez niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy jest niekompletny, a Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że materiał ten mógł zostać uzupełniony o przesłuchanie strony skarżącej jak i świadków zamieszkujących nieruchomość objętej zaskarżonym wyrokiem, przez co bezpodstawnie oparto to orzeczenie na okolicznościach faktycznych, których Sąd nie był w stanie dogłębnie stwierdzić nie posiadając kompletnego w sprawie materiału dowodowego, a który przez uzupełnianie mógł świadczyć na korzyść strony skarżącej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojeódzkiemu, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Podkreślić bowiem trzeba, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

W warunkach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do przepisów postępowania podniesiono zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewłaściwej kontroli przez Sąd Wojewódzki legalności działalności administracji publicznej poprzez niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy jest niekompletny.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogły uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Oceniając pod tym kątem podniesione zarzuty oraz ich argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one niezasadne.

Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do zaliczenia spornego budynku zarówno do budynków zamieszkania zbiorowego, jak i do budynków o kategorii zagrożenia pożarowego ludzi ZL II, tym samym prawidłowo zbadano rozwiązania technologiczne zastosowane w tym budynku pod kątem zaostrzonych wymagań przeciwpożarowych, jakie spełniać muszą budynki kategorii ZL II. W tym też zakresie organy dokonały prawidłowych ustaleń co do naruszeń przepisów przeciwpożarowych, które uznano za mogące powodować zagrożenie życia ludzi przez uniemożliwienie lub znaczne utrudnienie ewakuacji ludzi na zewnątrz budynku w razie wystąpienia pożaru lub zagrożenia pożarem zwłaszcza, w szczególności osób o wyłączonej lub znacznie ograniczonej możliwości samodzielnego poruszania się, które w tym budynku stale przebywają. Te ustalenia faktyczne oraz ocena prawna wraz z jej uzasadnieniem nie budzą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastrzeżeń bowiem Sąd Wojewódzki w sposób należyty skontrolował legalność zaskarżonych decyzji, prawidłowo przyjmując, że organ administracji nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy. Wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie mają takie fakty, które mieszczą się w dyspozycji normy prawa materialnego mającej zastosowanie w sprawie, a zatem ustaleń wymagają tylko fakty mające obiektywnie znaczenie dla załatwienia sprawy nie zaś te, które według strony mogą mieć wpływ na jej wynik. W sprawach, dotyczących nakazów lub zakazów wynikających z norm prawa odnoszących się do ochrony przeciwpożarowej, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, istotne jest ustalenie, czy zachodzą prawem przewidziane przesłanki do zastosowania tych nakazów. Zadaniu temu sprostały organy administracji, co zasadnie ocenił Sąd Wojewódzki oddalając skargę.

Ponadto kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. Por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 4/11 ,LEX nr 1149372

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak to zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W świetle powyższego niezasadny jest zarzut niezastosowania przez Sąd Wojewódzki środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast to, że wydana w sprawie decyzja nie spełnia oczekiwań skarżących i w ich odczuciu jest dla nich krzywdząca, nie dowodzi jeszcze uchybienia wymogom przewidzianym we wskazanych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Stąd też kierując się przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.