IV SA/Po 88/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Prokurator Rejonowy w K. (dalej Prokurator) działając na podstawie art. 50 §1 i art. 52 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) skargę na uchwałę Rady Gminy Sz. (dalej Rada Gminy) z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sz. (dalej uchwała albo regulamin z dnia [...] grudnia 2005 r.), jako wydaną bez właściwej podstawy prawnej, tj. bez delegacji do jej wydania w przepisie prawa miejscowego.

Uchwale z dnia [...] grudnia 2005 r. w §7 ust. 2 pkt 1 i w §23 ust. 2 Prokurator zarzucił naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2001 r., nr 72, poz. 747 ze zm., dalej ustawa z 2001 r.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) przez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej.

Mając na uwadze sformułowany zarzut, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2005 r. w powyżej wskazanej części.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w §7 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono, że warunkiem przyłączenia nieruchomości do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych jest wpłacenie opłaty przyłączeniowej, a w §23 ust.

2 uchwały z dnia [...] grudnia 2005 r. przyjęto, że warunkiem przyłączenia do sieci wodociągowej jest wniesienie przez zarządcę przyłączanej nieruchomości na rzecz dostawcy usług wodociągowych opłaty przyłączeniowej w równowartości 32 kwintali żyta licząc po średniej cenie skupu za okres pierwszych trzech kwartałów roku poprzedniego, ogłaszanej komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim.

Zdaniem Prokuratora, powyżej wskazane postanowienia uchwały z [...] grudnia 2005 r. są sprzeczne z prawem. Ich brzmienie nie znajduje bowiem uzasadnienia i podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r., osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów aniżeli wymienione w artykule 15 ust. 2 ustawy z 2001 r. Nie stanowi kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r. opłata przyłączeniowa, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody jako akt władztwa publicznego oddziałujący na sferę praw i obowiązków w dostępie do usług z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków realizowanych prze gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Prokurator uznał, że §7 ust. 2 pkt 1 i w §23 ust. 2 uchwały z 29 marca 2004 r. przewidujący możliwość pobierania opłaty przyłączeniowej, jako akt prawa miejscowego, wydany został bez podstawy prawnej (z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r.) i jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r. (k. 4-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Wójt Gminy Sz. (dalej Wójt) wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem Wójta, zaskarżona część uchwały z [...] grudnia 2005 r. nie narusza art. 19 i art. 15 ustawy z 2001 r. Art. 15 ust. 4 ustawy z 2001 r. odsyła wprost do regulaminu, który określa jakie muszą być spełnione warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, przy czym art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r. stanowiąc w pkt 4, że regulamin powinien określać również warunki przyłączenia do sieci ani nie definiuje tego pojęcia w słowniczku wyrażeń ustawowych, ani też nie zakazuje w ustawie określania opłat za przyłączenie do sieci. Skoro tak, to jednym z warunków przyłączenia do sieci, zdaniem Wójta, jest obowiązek wniesienia ustanowionej regulaminem opłaty przyłączeniowej, która odzwierciedla ponoszone przez gminę koszty wynikłe z wykonania czynności przyłączenia nieruchomości odbiorcy do sieci gminnej. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest fakt, że §5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku i zatwierdzenia taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz.U. 2006 r., nr 127, poz. 886) stanowi, że taryfy zawierają m. in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Pomimo tego, że ustanowiona przez Radę Gminy opłata przyłączeniowa nie znalazła się w taryfie, lecz w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to niewątpliwie miała ona umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i zostałą uchwalona przez organ do tego uprawniony.

Ponadto Wójt wskazał, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała z [...] grudnia 2005 r. nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, ponieważ została uchylona uchwałą Rady Gminy Sz. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sz. (k. 10-11 akt sądowych).

Prokurator pismem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę poinformował, że podtrzymuje argumentację i wnioski zawarte w skardze. W ocenie Prokuratora, uchylenie zaskarżonej uchwały nie może skutkować bezprzedmiotowością postępowania, ponieważ uchwała ta nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (k. 42 akt sądowych).

Podczas rozprawy odbywającej się dnia [...] lipca 2013 r. Prokurator doprecyzował skargę w ten sposób, że sprostował zarzut naruszenia §23 ust. 2 w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności §23 ust. 2 myślnik 2 uchwały z [...] grudnia 2005 r. (k. 49 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 §1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.) stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 §1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem niniejszej sprawy pozostawało dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Sz. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Sz.. Uchwała została powzięta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 usg w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z 2001 r. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 27 stycznia 2006 r., nr 15, poz. 397. Wprawdzie Prokurator na wstępie skargi wskazał, że zaskarża uchwałę z dnia [...] grudnia 2005 r., tym niemniej formułując zarzuty wraz z uzasadnieniem doprecyzował, że we wskazanej uchwale kwestionuje §7 ust. 2 pkt 1 oraz §23 ust. 2 regulaminu w odniesieniu do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej. Tak samo w końcowej części skargi Prokurator uznał, że §7 ust. 2 pkt 1 i §23 ust. 2 regulaminu Rady Gminy, przewidując możliwość pobierania opłaty przyłączeniowej, wydane zostały bez podstawy prawnej. Tym samym zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie obejmował nie całą uchwałę, tylko §7 ust. 2 pkt 1 oraz §23 ust. 2 regulaminu w zakresie odnoszącym się do możliwości pobierania opłaty przyłączeniowej. Podczas rozprawy odbywającej się dnia 3 lipca 2013 r. Prokurator w ostateczny sposób doprecyzował zarzut naruszenia §23 ust. 2 w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności §23 ust. 2 myślnik drugi regulaminu z [...] grudnia 2005 r. (k. 49 akt sądowych).

Uchwała Rady Gminy z 20 grudnia 2005 r. stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 19 ustawy z 2001 r., o czym wprost stanowi art. 19 ust. 1 zd. drugie powyższej ustawy. Dopuszczalność wydawania tego rodzaju aktów powszechnie obowiązujących została przewidziana przez ustrojodawcę w art. 94 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, IV SA/Po 519/09, Lex nr 569963). Przepisy Konstytucji i ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, by upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a więc określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określają jednostki redakcyjne art. 40 usg. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 usg oznacza, między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok NSA z 08.09.2009 r., II GSK 42/09, baza orzeczeń NSA).

Ustawa z 2001 r. określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1). Art. 19 ustawy z 2001 r. zawiera natomiast upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, w którym powinny być określone prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym przepisie upoważnienie jest upoważnieniem określającym materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie daje więc ono radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne, niż wymienione w przytoczonym przepisie (wyrok NSA z 12.02.2008 r., II OSK 2033/06, lex nr 437507, wyrok NSA z 16.04.2008 r., II OSK 198/08, lex nr 470958).

Zgodzić należy się z Prokuratorem, że ustalenia w zaskarżonej uchwale odnośnie zasad odpłatności za wydawanie warunków technicznych przyłącza, zawarte w §7 ust. 2 pkt 1 oraz w §23 ust. 2 myślnik drugi regulaminu z [...] grudnia 2005 r. są sprzeczne z prawem. Umieszczenie powyższej regulacji nie znajduje uzasadnienia w wyżej cytowanym art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r. W §7 ust. 2 pkt 1 ustalono, że warunkiem przyłączenia nieruchomości do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych jest wpłacenie opłaty przyłączeniowej. Z kolei w §23 ust. 2 myślnik 2 regulaminu z [...] grudnia 2005 r. określony został szczegółowy sposób obliczenia opłaty przyłączeniowej przez odniesienie jej wysokości do równowartości 32 g żyta licząc po średniej cenie skupu za okres pierwszych trzech kwartałów roku poprzedniego, ogłaszanej komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim.

W skardze do tutejszego Sądu Prokurator zasadnie podniósł, że katalog problematyki wskazany w art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r., przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie uprawnia do określania w nim zasad naliczania jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo - kanalizacyjnych. Nie stanowi w szczególności takiej podstawy ustawowy element regulaminu dotyczący warunków przyłączania do sieci, ponieważ nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku ponoszenia opłat, musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego, a nie z zastosowania odpowiedniej wykładni przepisów zmierzającej do wyinterpretowania takiego obowiązku obywateli. Uzyskanie warunków technicznych przyłączenia odbiorcy do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, stanowi warunek skorzystania przez odbiorcę z usług w tym zakresie.

Ponadto podnieść należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r., osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r. Nie stanowi zaś kosztu realizacji budowy przyłącza w zakresie wskazanym w art. 15 ust. 2 ustawy z 2001 r., opłata przyłączeniowa, skoro jej poniesienie nie służy spełnieniu ustawowego wymogu dostępu do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, a normatywnym źródłem dopuszczalności jej ustalenia miałby być jedynie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt władztwa publicznego wiążąco oddziaływujący na sferę praw i obowiązków w dostępie do usług publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków realizowanych przez gminę, jako jeden z ustawowych obowiązków gminy wobec społeczności lokalnej, będący wyrazem służebnej roli samorządu wobec tej społeczności.

Odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę argumentu, że zaskarżona uchwała z dnia [...] grudnia 2005 r. już nie obowiązuje, okoliczność ta nie skutkowała bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. np. wyrok NSA z dnia 04.08.2005 r., OSK 1290/04, baza orzeczeń NSA; wyrok NSA z dnia 01.09.2010 r., I OSK 368/10, baza orzeczeń NSA; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10, baza orzeczeń NSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. m.in. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, str. 805–806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, str. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego, a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej, powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18.06.2008 r., II SA/Lu 320/08, ZNSA 2009/1/119).

W tym stanie rzeczy uznać należało, że §7 ust. 2 pkt 1 oraz §23 ust. 2 myślnik drugi regulaminu z [...] grudnia 2005 r., przewidujące możliwość pobierania opłaty przyłączeniowej – partycypacyjnej wraz ze sposobem jej określenia, uchwalone zostały z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r. i są sprzecznie z art. 15 ust. 2 powyższej ustawy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonana.