IV SA/Po 243/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] października 2011 r.) Burmistrz Gminy R. (dalej Burmistrz albo organ I instancji) działając z urzędu na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) nakazał M. P. i R. P., właścicielom nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb R., wstrzymanie użytkowania terenu, polegającego na składowaniu i sprzedaży opału oraz zobowiązał właścicieli nieruchomości do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie zmiany sposobu zagospodarowania wskazanego powyżej terenu w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia [...] sierpnia 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał do Urzędu Miejskiego Gminy R. wniosek mieszkańców nieruchomości położonych przy ul. J., L i Z. w R. o zbadanie zgodności z prawem lokalizacji składu i sprzedaży opału, na działce o nr geod. [...], położonej przy ul. S. w obrębie miasta R. Burmistrz ustalił, że współwłaściciele nieruchomości zawarli umowę najmu nieruchomości dnia [...] czerwca 2010 r. z firmą BM S. Z. Rz. Spółka z o.o. z siedzibą w K. na okres [...] lat. Obecnie na opisanej powyżej działce składowany jest węgiel oraz prowadzona jego sprzedaż. Oprócz dokonywania transakcji sprzedaży, na działce, bezpośrednio na utwardzonym placu składowany jest również opał. Dla nieruchomości tej nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rodzaj prowadzonej na niej działalności świadczy o tym, że został zmieniony sposób zagospodarowania terenu, bowiem nieruchomość ta nie jest użytkowana jako teren mieszkaniowy.

Właściciele nieruchomości dysponują decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], dla inwestycji pn. "Budowa budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w tym bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, na działce nr [...], obręb R." (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r.), jednakże nie ustalono w niej warunków zabudowy dla składu opału.

Burmistrz jednocześnie podkreślił, że obowiązki określone niniejszą decyzją zostały nałożone na właścicieli nieruchomości, a nie na faktycznego jej użytkownika.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. złożone zostało przez właścicieli nieruchomości (dalej odwołujący), którzy wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi.

W uzasadnieniu odwołujący wyjaśnili, że zamierzają wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obiektu usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą. Działka numer [...] nie jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, na co błędnie powołuje się organ wydający decyzję, tylko działką przeznaczoną pod zabudowę komercyjno-usługową, co wynika bezpośrednio i jednoznacznie z powołanej wyżej prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza w dniu [...] stycznia 2008 r. W tym stanie rzeczy prowadzenie działalności gospodarczej przez najemców działki w postaci składu opału nie stanowi zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Na działce nie wzniesiono żadnych, nawet tymczasowych obiektów budowlanych, co mogłoby z pewnymi zastrzeżeniami obligować do uzyskania w tym zakresie pozwolenia na budowę. Działka ma charakter usługowy i w taki właśnie sposób jest użytkowana, a sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez najemcę nie powoduje żadnych szkód czy immisji dla sąsiednich nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie (dalej SKO albo Kolegium) uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie niniejszej nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dla działki nr [...] ustalono bowiem, na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2008 r., warunki zabudowy dla inwestycji o charakterze usługowym. Co prawda, nie była to decyzja dotycząca składu opału, ale wprowadzała ona możliwość usytuowania na działce zabudowy usługowej. Nie było zatem przesłanek do wszczęcia i prowadzenia postępowania na podstawie art. 59 upzp. SKO podkreśliło, że art. 59 ust. 3 upzp znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nastąpi zmiana zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja jest w danym przypadku wymagana. Decyzja administracyjna o ustaleniu warunków zabudowy będzie wymagana wyłącznie dla robót budowlanych powodujących zmianę sposobu zagospodarowania terenu, nawet wtedy, gdy nie wymagają pozwolenia na budowę (w tym zakresie art. 59 ust. 2 upzp ogranicza odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 pkt 2 upzp). SKO wskazało, że dokonać innych niż roboty budowlane zmian zagospodarowania terenu można bez wnioskowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stąd podstawą podjęcia decyzji nakazującej przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jest dokonanie zmiany zagospodarowania, ale takiej zmiany, która wymaga dokonania robót budowlanych. Samo przywiezienie węgla na teren działki oraz ustawienie tam przenośnej wagi samochodowej nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego związanej z wykonaniem robót budowlanych (budowy, a także prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego - art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) , na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę (np. remont istniejącego obiektu budowlanego - 29 ust. 2 pkt 1 pr.bud.) istnieje możliwość odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 upzp. Dokonanie takich zmian nie będzie więc wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) wniósł M. S. (dalej skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 20012 r. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 59 upzp,

2) naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 105 § 1 kpa, polegające na przyjęciu, że zachodzą przesłanki umorzenia w całości postępowania zakończonego wydaniem przez Burmistrza decyzji z dnia [...] października 2011 r.,

3) naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności przepisów art. 6 i 7 oraz art. 80 kpa, polegające na wydaniu skarżonej decyzji bez wzięcia pod uwagę regulacji § 209 ust. 1 pkt 2 i § 271 ust. 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 kwietnia 2002 roku (Dz.U. 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.).

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 259/12, WSA w pkt 1 uchylił decyzję z dnia 27 stycznia 2012 r., określając w pkt 2, że nie może zostać ona wykonana, zasądzając w pkt 3 od SKO na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych i 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu WSA do bezspornych okoliczności sprawy zaliczył, że współwłaścicielami działki nr [...], obręb R., oznaczonej symbolem B - tereny mieszkaniowe, o powierzchni [...] ha są: M. P. i R. P., którzy zawarli umowę najmu w dniu [...] czerwca 2010 r. z firmą BM Skup Zwierząt Rzeźnych Spółka z o.o. Umowa ta obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. i została podpisana na okres 5 lat. Dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w R. decyzjami ostatecznymi: z dnia [...] października 2008 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał właścicielom nieruchomości pozwolenie na budowę zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...], z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] zatwierdził projekt budowy i wydał właścicielom nieruchomości pozwolenie na budowę instalacji gazowej dot. budynku handlowego na działce nr [...]. Z protokołu oględzin dokonanych w dniu [...] grudnia 2010 r. i dokumentacji fotograficznej wynika, że na utwardzonej nawierzchni działki nr [...] składowany jest węgiel. Działka ta została utwardzona na podstawie dokonanego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w R. sygn. [...]. Organ architekniczno-budowlany w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu co do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem.

WSA zwrócił uwagę, że pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest niedookreślone. Ze względu na wzajemne korelacje upzp z pr.bud,, normujących całość procesu inwestycyjnego, wyjaśniając treść tego pojęcia trzeba odwołać się do treści art. 71 ust. 1 pr.bud., regulującego częściowo pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu zmianę sposobu użytkowania stanowi, w szczególności, podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym (...) działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. Organy nadzoru budowlanego są m. in. zobowiązane do podjęcia stosownych działań, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, gdy jest użytkowany w sposób stwarzający takie zagrożenie albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (art. 66 ust. 1 pr.bud.). Organy są też zobowiązane do tego, aby podejmować odpowiednie działania w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia art. 71 a) pr.bud.

Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W aktach administracyjnych sprawy brak bowiem zgłoszenia sygn. [...], w związku z tym nie można ustalić jak w zgłoszeniu do Starostwa Powiatowego inwestor sprecyzował zakres robót. Czy poinformował jedynie o utwardzeniu terenu działki nr [...], czy też o utwardzeniu terenu tej działki na cele prowadzenia działalności gospodarczej (składowaniu i handlu węglem). Tymczasem ustalenie treści zgłoszenia jest istotne, bowiem pozwolenia na budowę nie wymaga m. in. wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ponadto przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością. Wskazać także należy, że Burmistrz Gminy R. wydał w dniu [...] stycznia 2008 r. na rzecz Romana i Marzeny P., właścicieli działki nr [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym bezodpływowym zbiornikiem na ścieki i decyzja ta jest ostateczna. Jednak zdaniem Sądu ww. decyzja nie ma wpływu na niniejsze postępowanie i nie czyni postępowania prowadzonego przed organami administracji bezprzedmiotowym. Tylko bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy dla placu składowego węgla wraz z budynkiem biurowym (usługowym), przesądziłaby o zgodności zamierzonej inwestycji z przesłankami wskazanymi w art. 61 ust. 1 upzp.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i dołączyć do akt sprawy zgłoszenie sygn. [...] w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej SKO albo Kolegium) uchyliło decyzję z dnia [...] października 2011 r. w całości i umorzyło postępowanie I-instancyjne.

W uzasadnieniu Kolegium opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazało, że zwróciło się do Starostwa Powiatowego w R. z prośbą o nadesłanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki [...], dokonanego przez właścicieli nieruchomości. Z nadesłanego zgłoszenia wynika, że właściciele nieruchomości zgłosili wykonanie "utwardzenia części działki budowlanej". Wskazali oni na zakres i sposób wykonania robót, opisując w sposób następujący kolejność robót: usunięcie wierzchniej warstwy gruntu, wykonanie podsypki piaskowej, wykonanie podłoża z chudego betonu, ułożenie nawierzchni z trylinki ze spadkami zapewniającymi odpływ wody deszczowej na tereny zielone własnej posesji. Jako datę rozpoczęcia robót wskazali dzień [...] października 2008 r. Cel utwardzenia działki nie został podany (w formularzu zgłoszenia brak stosownej rubryki).

Kolegium podzielając zarzuty sformułowane w odwołaniu uznało, że skoro na działce nr [...] działalność gospodarcza nie była prowadzona, to jej rozpoczęcie w postaci wprowadzenia tam składu opału spowodowało zmianę zagospodarowania terenu. Dla zastosowania art. 59 ust. 3 upzp znaczenie ma zmiana zagospodarowania terenu, a nie zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co wynika wyraźnie z brzmienia tego przepisu. Organ ma zatem prawo wydać decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 3 upzp jedynie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu. Jednak, zdaniem Kolegium, przepis art. 59 ust. 3 upzp znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nastąpi zmiana zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja jest w danym przypadku wymagana. Stąd podstawą podjęcia decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu jest dokonanie zmiany zagospodarowania, ale takiej zmiany, która wymaga dokonania robót budowlanych. Zatem, samo przywiezienie węgla na teren działki oraz ustawienie tam przenośnej wagi samochodowej (niezwiązanej z gruntem, bez fundamentów) nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że wszystkich robót budowlanych na działce [...] dokonano w latach 2008 - 2009, na podstawie stosownych pozwoleń i zgłoszeń. Przeprowadzający kontrolę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie stwierdził żadnych nieprawidłowości wskazując, że składowanie węgla i miału nie jest działalnością obejmującą sprawy z zakresu prawa budowlanego. Składowanie to odbywa się bez wykorzystania jakiejkolwiek instalacji i nie jest zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Wszystkie roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości zostały wykonane na rok przed wprowadzeniem tam działalności gospodarczej, tj. składu opału - co nastąpiło w połowie roku 2010 - i zdaniem Kolegium, nie można udowodnić ich związku z prowadzeniem tej działalności.

Zatem, w niniejszym przypadku decyzja o warunkach zabudowy nie była wymagana. Również przeprowadzenie remontu w istniejącym budynku takiej decyzji nie wymagało, co jednak nie ma istotnego znaczenia, gdyż art. 59 ust. 3 upzp nie odnosi się do zmiany sposobu użytkowania budynku, a jedynie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu i to jedynie takiej, która wiąże się z wykonaniem robót budowlanych.

Skargę do WSA od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. wywiódł skarżący, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 59 upzp,

2) przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 105 § 1 kpa, polegające na przyjęciu, że zachodzą przesłanki umorzenia w całości postępowania zakończonego wydaniem przez Burmistrza decyzji z dnia 17 października 2011 roku,

3) przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności przepisów art. 6 i 7 oraz art. 80 kpa, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez wzięcia pod uwagę regulacji § 9 ust. 1 w zw. z §2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1588).

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...], obręb R. Dla działki nr [...] zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów przewidziano funkcje terenu pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżącego, do zmiany zagospodarowania terenu dochodzi nawet wtedy, gdy nie wykonywane są roboty budowlane a dochodzi do zmiany funkcji terenu, tj. zmiany zagospodarowania terenu. Zmiana funkcji terenu (zagospodarowania terenu) z mieszkaniowej na funkcję polegającą na prowadzeniu składu opału stanowi zmianę zagospodarowania terenu (pojawia się nowy sposób zagospodarowania terenu) wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Powstanie placu składowego nie wymaga prowadzenia żadnych robót budowlanych ani utwardzenia terenu. Sam fakt przywiezienia węgla i innych rodzajów opału na działkę gruntu oraz ustawienie na niej wagi i prowadzenie dzielności polegającej na składowaniu, i co się z tym wiąże obrotem opałem, stanowi zmianę zagospodarowania terenu z funkcji mieszkaniowej na polegającą na prowadzeniu składu opału.

W niniejszej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu wskazanej działki nr [...], co implikuje zastosowanie art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 upzp. Co niebagatelne, przedmiotowy skład węgla funkcjonuje na ww. nieruchomości już od [...] czerwca 2010 roku. Wskazany w art. 59 ust. 2 upzp roczny termin, niewymagający stosowania art. 59 ust. 1 upzp także już upłynął. W żadnym razie nie można więc przyjąć przyjętego przez SKO uznania niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe.

Z uregulowań art. 59 upzp wynika wyraźnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z wyłączeniem sytuacji przewidzianych w art. 50 ust. 2 upzp oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i wówczas, gdy przeprowadzenie robót nie wymaga pozwolenia na budowę oraz gdy zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wymaga podejmowania robót budowlanych.

Umowa na prowadzenie przez najemcę składu węgla została zawarta na okres lat pięciu, a więc do połowy 2015 roku, co powoduje, że konkretnym immisjom sąsiednie nieruchomości poddane będą jeszcze przez ponad trzy lata, i to tylko pod warunkiem, że strony umowy najmu nie podejmą decyzji o dalszym funkcjonowaniu na działce nr 2427/3 składu opału.

Zdaniem skarżącego organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] października 2011 r. prawidłowo przeanalizował stan sprawy i doszedł do wniosku, że zachodzą przesłanki przemawiające za stosowaniem art. 59 ust. 3 upzp, jakimi jest dokonanie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, mającej charakter tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku oraz dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (k. 4-9 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione (k. 15-18 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów obu instancji zainicjowane pismem mieszkańców domów znajdujących się w R. przy ul. J., L. oraz najbliższej okolicy w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, w którym to piśmie opisany został stan zagospodarowania działki nr [...], zdaniem mieszkańców sprzeczny z funkcją zagospodarowania najbliższej okolicy. Powyższe podanie skutkowało wszczęciem przez organ I instancji postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu na działce nr [...], położonej przy ul. S. w P.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na względzie, że wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 259/12, WSA uchylił decyzję SKO z dnia 27 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu tego wyroku WSA sformułował szereg wskazań co do dalszego postępowania, wiążących w sprawie zarówno organy administracji, jak i WSA na podstawie art. 153 ppsa.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 544, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 397). Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, lex nr 526493, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, lex nr 594010, wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, lex nr 559604, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, lex nr 594756). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok WSA z dnia 21.04.2010 r., sygn. akt II FSK 2129/08, lex nr 596261). Ocena prawna oraz wiążące wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji mają również istotne znaczenie dla NSA przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wniesionej od ponownego wyroku sądu administracyjnego wydanego w pierwszej instancji, gdyż byłby on niezgodny z prawem, jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań, o jakich mowa w art. 153 ppsa (wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 178/09, lex nr 593711). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu w powyżej wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 259/12, WSA formułując wiążące wskazania nakazał Kolegium ustalenie dokładnej treści zgłoszenia o nr [...], a w szczególności czy właściciele nieruchomości poinformowali jedynie o utwardzeniu terenu działki nr [...], czy też o utwardzeniu terenu działki nr [...] na cele prowadzenia działalności gospodarczej (składowaniu i handlu węglem). Zdaniem WSA, ustalenie treści zgłoszenia jest istotne, ponieważ pozwolenia na budowę nie wymaga m. in. wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ponadto przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością.

Przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe Kolegium ustaliło, że w zgłoszeniu wykonania robót budowlanych z dnia [...] września 2008 r., nr [...], M. i R. P. określając rodzaj wykonania robót wskazali jedynie na "utwardzenie terenu". Z kolei w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. właściciele nieruchomości wyjaśnili, że przed rozpoczęciem prowadzenia składu opału na działce nr [...] nie była tam prowadzona żadna inna działalność gospodarcza. Dotyczy to zarówno terenu działki, jak i znajdującego się na niej budynku. Kolegium wobec tego zasadnie stwierdziło w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., że skoro na działce nr [...] nie była prowadzona działalność gospodarcza, to jej rozpoczęcie w postaci wprowadzenia składu opału spowodowało zmianę sposobu zagospodarowania terenu. W dalszej jednak części uzasadnienia SKO w sposób niezrozumiały oraz sprzeczny z oceną prawną zawartą w wyroku WSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 259/12 wskazało, że w niniejszej sprawie pomimo zmiany sposobu zagospodarowania terenu wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie było wymagane. WSA wskazał wyraźnie, że jedynie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla placu składowego węgla wraz z budynkiem biurowym (usługowym), przesądziłaby o zgodności zamierzonej inwestycji z przesłankami wskazanymi w art. 61 ust. 1 upzp. W niniejszej sprawie zostało ustalone, że decyzja o takiej treści nie została wydana. Z kolei z treści zgłoszenia nr [...] wynika, że dotyczyło ono jedynie wykonania utwardzenia terenu działki. Jak wskazał WSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 259/12, ustalenie treści zgłoszenia było istotne, bowiem pozwolenia na budowę nie wymaga m. in. wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Właściciele nieruchomości nie objęli treścią zgłoszenia zmiany użytkowania terenu polegającego na prowadzeniu na nim składowiska węgla.

Niezależnie od powyżej wskazanych uwag, przemawiających za nieprawidłowym uwzględnieniem oceny prawnej i wiążących wskazań wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 5 lipca 2012 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że art. 59 ust. 3 upzp odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2. W sytuacji natomiast, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu bez wydawania pozwolenia na budowę, a więc regulacja Prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania, organy administracji muszą posiadać możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany takiego zagospodarowania (wyrok NSA z 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07, lex nr 530486, wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 1618/12, baza orzeczeń NSA). Potwierdzeniem prawidłowości powyżej wskazanego poglądu jest stan faktyczny niniejszej sprawy, w której na jednej z działek mieszkalnych, pośród domów jednorodzinnych prowadzona jest uciążliwa i niebezpieczna dla zdrowia działalność gospodarcza, na istnienie której nie wyraził zgody jakikolwiek organ administracji publicznej. SKO w sposób niezasadny wywodzi, że wszystkich robót budowlanych na działce nr [...] dokonano w latach 2008-2009 na podstawie stosownych zgłoszeń i pozwoleń, nie wskazując jednocześnie decyzji, czy też innego aktu administracyjnego z którego wynikałoby, że właściciele nieruchomości uzyskali zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na składowaniu i dystrybucji węgla.

Z opisanych powyżej względów Sąd podzielił argumentację przedstawioną przez skarżącego. Ustalona ponad wszelką wątpliwość zmiana zagospodarowania terenu z istniejącej mieszkaniowej na gospodarczą, polegającą na składowaniu i sprzedaży opału nie czyniła prowadzonego przed SKO postępowania bezprzedmiotowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił decyzję z dnia 31 grudnia 2012 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym po uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. powinno zastosować się do oceny prawnej i wiążących wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 259/12, rozważając utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] października 2011 r. Kolegium powinno również mieć na uwadze, że z informacji uzyskanej przez Sąd na skutek doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy wynika, że uczestnik postępowania E. R. nie żyje. Z pisma Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], wynika, że w zbiorach urzędu nie znajduje się akt zgonu E. R. Kolegium powinno zatem ustalić, czy E. R. żyje, załączając ewentualnie do akt sprawy jej akt zgonu oraz ustalając następców prawnych zmarłej, celem zapewnienia im czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu.

W punkcie 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa wskazał, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.

W punkcie 3 wyroku Sąd zasądził od SKO na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania na którą złożyły się 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi którego wysokość została określona w §2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.