II SA/Rz 121/13

Uzasadnienie

II SA/Rz 121/13

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi Nadleśnictwa [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] stwierdzającą, że nieruchomość leśna położona we wsi U., gmina [...] stanowiąca parcelę gruntową nr 5307 o pow. 54,1730 ha, na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o gospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie stanowiła wspólnoty gruntowej i nie stanowiła mienia gromadzkiego, jednocześnie sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 17 pkt 1, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 1, art. 3, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm. – zwanej dalej "ustawą").

Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 19 maja 2000 r., skierowanym do Starosty [...], Zarząd Gminy [...] zwrócił się o ustalenie w trybie określonym przez art. 8 ust. 1 ustawy, czy działka nr 5307 położona w miejscowości U. przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 września 1954r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych była mieniem gromadzkim (gminnym), czy też wspólnotą gruntową.

Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2000 r. ([...]) stwierdził, że parcela gruntowa nr 5307 stanowiąca las we wsi U., na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych stanowiła majątek gminy [...]. Na skutek odwołania złożonego przez Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. ([...]) uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...] ponownie stwierdził, że parcela gruntowa nr 5307, stanowiąca las we wsi U., na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, stanowiła mienie gromadzkie gminy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło odwołanie Nadleśnictwa [...] i decyzją z dnia [...] marca 2003 r., Nr [...] uchyliło decyzję Starosty [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Powyższa sprawa była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt SA/Rz 707/03 uchylił w/w decyzję SKO. Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie powinny przede wszystkim zbadać czy pgr 5307 w okresie od 1 stycznia 1947 r. do 28 września 1954 r. stanowiła majątek gromady U. i w czyim była posiadaniu. Organ odwoławczy w takim zakresie sprawy nie wyjaśnił i tym samym naruszył art. 8 ust. 1 ustawy oraz art. 7 i. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na skutek powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] września 2005 r., [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2001 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. ([...]) umorzył postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia, czy nieruchomość leśna położona we wsi U., gmina [...] stanowiąca parcelę gruntową nr 5307 o pow. 54,1730 ha na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stanowiła wspólnotę gruntową czy mienie gromadzkie. Również i ta decyzja została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2007 r. ([...]) usunięta z obrotu prawnego (art. 138 § 2 K.p.a.).

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdził że nieruchomość leśna położona we wsi U., gmina [...], stanowiąca parcelę gruntową nr 5307 o pow. 54,1730 ha, na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie stanowiła wspólnoty gruntowej i nie stanowiła mienia gromadzkiego. Uzasadniając decyzję wskazał, że z zebranych dowodów oraz z przesłuchań świadków bezspornie wynika, że przedmiotowa nieruchomość leśna nie stanowiła wspólnoty gruntowej. Skoro nie stanowiła wspólnoty gruntowej, to na zasadzie wykluczenia, powinna stanowić mienie gromadzkie. Jednakże rozstrzygnięcie takie mogłoby zapaść jedynie w przypadku, gdyby stan prawny wskazujący własność Gminy [...] był bezsporny. Tymczasem stan prawny nieruchomości według stanu na dzień orzekania decyzją nie jest ustalony. Zapis w zamkniętej księdze wieczystej whl nr 394 wskazuje na prawo własności należące do Gminy [...], zaś posiadanie i użytkowanie wskazuje na Lasy Państwowe. Zebrane w toku postępowania dowody i wyjaśnienia wskazują, że użytkownikiem lasu położonego w U. były Lasy Państwowe. Organ uznał zatem, że parcela gruntowa nr 5307 o pow. 54,1730 ha na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie stanowiła wspólnoty gruntowej i nie stanowiła mienia gromadzkiego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy [...], wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że organ rozpatrywał wniosek według stanu nieruchomości jaki istniał przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a więc przed dniem 5 lipca 1963 r. Zatem nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku Gminy [...]. Odwołujący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i zawnioskował o stwierdzenie, że parcela gruntowa 5307 na dzień 29 czerwca 1963 r. stanowiła mienie gromadzkie Gminy [...]. Fakt ten potwierdza zapis w wykazie hipotecznym liczba [...], który stanowi dokument niezaprzeczalny innym dokumentom przedłożonym przez Lasy Państwowe. Nadto w poświadczeniu hipotecznym z dnia 9 czerwca 2000 r. - L.ks. zam. [...] Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych poświadczył, że prawo własności nieruchomości położonej w U. obj. whl nr [...], składającej się z pgl nr 5307, jest wpisana na podstawie dochodzenia celem założenia księgi gruntowej w myśl ustawy z dnia 30 marca 1874 r., na rzecz Gminy [...] - jako majątek tejże. Księga gruntowa whl [...] jest księgą zamkniętą i z dniem 1 stycznia 1989 r. utraciła moc prawną, po tym dniu nie może więc stanowić podstawy do ustalenia stanu prawnego ujętych tam nieruchomości. Wójt Gminy [...] podał, że wniosek w przedmiocie ustalenia czy parcela gruntowa nr 5307 położona w U. stanowi wspólnotę gruntową czy mienie gromadzkie, dotyczył stanu prawnego jaki istniał na dzień wejścia w życie ww. ustawy. Tak więc w tym czasie wpis w whl [...] potwierdzał prawo własności na rzecz Gminy [...] jako jej majątek, wówczas własność ta nie była podważalna i księga gruntowa whl [...] miała moc prawną.

Po rozpatrzeniu odwołania powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

SKO uznało, że decyzja Starosty [...] wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Zauważyło, że sprawa była przedmiotem rozpoznania zarówno przez Kolegium, jak i WSA w Rzeszowie. Wskazano wówczas na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, na podstawie którego sprawa powinna być merytorycznie rozpatrzona. Starosta [...] rozpatrując po raz kolejny przedmiotową sprawę nadal nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego wystarczającego do wydania odpowiadającego prawu rozstrzygnięcia. Organ nie wziął pod uwagę dyspozycji zawartych w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2005r. sygn. akt SA/Rz 707/03, w którym wskazano m.in. na konieczność zbadania czy pgr 5307 w okresie od 1 stycznia 1947r. do 28 września 1954 r., stanowiła majątek gromady U. i w czyim była posiadaniu.

SKO zarzuciło brak ustaleń zmierzających do wyjaśnienia powyższej kwestii, a tym samym brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wytknięto, że postępowanie prowadzone jest od 2000 r., a po ostatnim rozstrzygnięciu Kolegium, tj. decyzji z dnia [...] maja 2007 r., Starosta nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Dopiero w wyniku interwencji Wójta Gminy [...] (pismo z dnia 7 lutego 2012 r.) po upływie 5 lat od ww. decyzji Kolegium, wyznaczono rozprawę administracyjną w sprawie. W ocenie składu orzekającego rozprawa ta nie wniosła do sprawy nic istotnego, powyższe stanowi o naruszeniu art. 89 K.p.a. Nadto wbrew dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. organ nie dążył do wyjaśnienia istotnych dla sprawy kwestii (m.in. wskazanych przez WSA w Rzeszowie), a jedynie zadawał pytania dotyczące ustalenia, czy wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody, czy strony potrzebują dodatkowego czasu na przygotowanie i zebranie nowych dowodów, jakiego rozstrzygnięcia oczekują od organu oraz czy będą wnosić odwołanie od wydanego rozstrzygnięcia. SKO wytknęło również, że do udziału w rozprawie zostali dopuszczeni przedstawiciele Gminy [...] oraz Nadleśnictwa [...], pomimo braku w aktach sprawy pełnomocnictw upoważniających do reprezentowania tych podmiotów przed organem w sprawie.

Kolegium zaznaczyło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zgodnie z którym starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3 tej ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Cytując również treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy podało, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu administracji, w trybie art. 8 ust. 1 ustawy, sprowadza się do ustalenia, czy dana nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową, czy też mienie gromadzkie, które z dniem 1 stycznia 1973 r. zostało przekształcone w mienie gminne, w wyniku zmiany ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r.

o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.), co miało miejsce na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U. Nr 49, poz. 312). Ustalenie takie wymaga wykazania, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 1 ust. 1 czy też w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Ustalenia organu (zgodnie ze wskazaniami Sądu) należy rozpocząć od oceny prawnej orzeczenia PPRN [...] z dnia [...] września 1956 r. znak: [...], orzekającego o przejęciu na Skarb Państwa mienia wsi U., po osobach nim nie władających, względnie ustalenie czy były inne orzeczenia dotyczące wsi U. W tym celu konieczne jest pozyskanie do akt tego orzeczenia oraz całości dokumentacji związanej z jego wydaniem, wyjaśnienie czy akt ten został ogłoszony w stosownym publikatorze wojewódzkim, a tym samym czy stał się aktem istniejącym w obrocie prawnym. Wprawdzie organ I Instancji stwierdził, że brak jest dokumentu potwierdzającego, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1956r., wydane w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, objęło parcelę nr 5307, jednakże jest to stwierdzenie przedwczesne i nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Kolegium podalo, że w wydanym w sprawie wyroku Sąd potwierdził, że pgr 5307 wg ustawy samorządowej z 1933 r. stanowiła majątek gromady U. - części gminy wiejskiej [...]. Gromada ta nie była jednostką samorządową, ale była podmiotem mienia (majątku) gromadzkiego. Stan ten skutkował tym, że parcela powyższa, jako stanowiąca majątek gromady U., nie podlegała regulacjom ustawy z dnia 4 maja 1939r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 33, poz. 290) - art. 2 pkt 1. Stan ten istniał do wejścia w życie dekretu z dnia 11.10.1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. nr 57, poz. 321 ze zm.), czyli do dnia 01.01.1947r. Zatem przedmiotowy grunt leśny nie mógł zostać objęty procesem przejęcia na Skarb Państwa w trybie dekretu z dnia 18.11.1948 r. o przejściu na własność Państwa niektórych lasów i innych gruntów samorządowych, gdyż nie dotyczył majątku dawnych gromad. Jednak organ winien ustalić, czy stosowny wniosek (zgodnie z treścią protokołu rozprawy z dnia 29.03.2012r., pyt. 2.) o wpis prawa własności spornego gruntu na podstawie ww. regulacji Lasy Państwowe złożyły i jaki był tego skutek.

Wyjaśniono, że jeżeli będąca przedmiotem postępowania nieruchomość byłaby nieruchomością, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, to stanowiłaby wspólnotę gruntową, czyli współwłasność wszystkich osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Jeżeli zaś zachodziłyby w sprawie przesłanki, pozwalające na stwierdzenie, że nieruchomość stanowi mienie gromadzkie (gminne), o którym mowa

w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, to nieruchomość taka jako mienie gromadzkie winna podlegać komunalizacji (stać się własnością gminy) w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), z zachowaniem jednakże praw mieszkańców wsi do użytkowania takiego mienia. Jeżeli natomiast w wyniku postępowania wykazane zostanie, że w stosunku do objętych postępowaniem nieruchomości nie zachodzi ani sytuacja określona w art. 1 ust. 1 ani w art. 1 ust. 2 ustawy, to decyzja rozstrzygająca sprawę winna stanowić o odmowie ustalenia, że nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie.

Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy uzależnione jest od wyjaśnienia, czy sporne grunty w chwili wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowiły mienie gromadzkie (art. 1 ust. 2 ustawy), czy też dobro gromadzkie (art. 1 ust. 1 ustawy). Konieczne jest wyjaśnienie kiedy i na jakiej podstawie powstała masa majątkowa stanowiąca owo mienie. Definicję mienia gromadzkiego (gminnego) zawiera dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303) wydane z upoważnienia ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Przepis § 1 pkt 1 tego rozporządzenia stwierdza, że przez mienie gromadzkie użyte w rozporządzeniu należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r.

o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromadzkie i inne prawa majątkowe. Przy określeniu mienia gromadzkiego (gminnego) na podstawie powołanego rozporządzenia należy mieć jednak na uwadze wcześniej wydane akty prawne, mocą których dobro gromadzkie (gminne) zostało wyłączone z mienia gromadzkiego (gminnego). Aktem takim była ustawa z dnia 4 maja 1938r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 33, poz. 290). Mocą art. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy, nieruchomości stanowiące dobro gminne i podlegające wspólnemu użytkowaniu, położone na terenie województw południowych oraz cieszyńskiej części województwa śląskiego zostały wyłączone z mienia gromadzkiego, a zaliczone do wspólnoty gruntowej, czyli stały się własnością (współwłasnością) mieszkańców wsi. W wyniku ustawy z dnia 25 września 1954r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190) własność mienia gromadzkiego nie przeszła na własność wsi, która nie miała osobowości prawnej, ani na własność mieszkańców wsi i od tego czasu właścicielem mienia gromadzkiego stało się Państwo. Jednakże przepis art. 38 tej ustawy gwarantował wszystkim mieszkańcom gromad nienaruszalność przysługującego im dotychczas prawa własności, użytkowania lub innego prawa rzeczowego i majątkowego. Mieszkańcy wsi mieli więc zagwarantowane powołanym przepisem prawo współwłasności do majątku stanowiącego wspólnotę gruntową oraz prawo użytkowania na dotychczasowych warunkach mienia gminnego, do którego własność służyła.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazuje, że zeznania świadków sugerują, iż od 1947 r. parcela nr 5307 była w posiadaniu Lasów Państwowych. Trwała stabilizacja granic Państwowego Gospodarstwa Leśnego spowodowała włączenie przedmiotowego lasu do Lasów Państwowych, co odbyło się zdaniem przedstawiciela Lasów Państwowych, za wiedzą i zgodą ówczesnej gromady i sołtysa wsi. Przeciwne stanowisko zajęli przedstawiciele wsi U. stwierdzając na rozprawie, że nie wiedzieli o stabilizacji granic gruntów leśnych, przeprowadzanych w tamtym czasie przez Lasy Państwowe. Z przedłożonych przez Nadleśnictwo [...] dowodów, tj. Planu Gospodarczego Urządzania oraz mapy przeglądowej wynika, zdaniem organu, że na dzień 31 grudnia 1950 r. sporny las był w posiadaniu Lasów Państwowych oraz do dnia dzisiejszego teren ten był ujęty w planie. SKO zauważyło, że Starosta [...] nie uwzględnił podnoszonych w postępowaniu wyjaśnień złożonych przez świadków powołanych przez Gminę [...] (dając wiarę jedynie oświadczeniom złożonym przez Lasy Państwowe). Tymczasem z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 26 kwietnia 2001 r., na której przesłuchano świadków, tj. byłych jak i obecnych mieszkańców wsi U. wynika, że do 1944 r. wieś posiadała tzw. las wiejski, którym zarządzał sołtys wsi przy pomocy gajowego. Pieniądze uzyskane ze sprzedaży drewna przeznaczane były na potrzeby wsi tj. utrzymanie dróg i mostów. Od października 1944 r. do 1948 r. zarządzanie mieniem wsi, w tym również lasem, nie było możliwe z uwagi na działania oddziałów UPA, Polacy opuścili wówczas wieś. Dopiero od 1948 r. zaczęli ponownie uprawiać grunty w U., a od 1957 r. powrócili do wsi U., gdzie wybudowali nowe domy i uprawiali pola. W latach 1945 - 1947 lasami tymi gospodarowała narodowość ukraińska. W 1949 r. powstał PGR, który zagospodarował opuszczone grunty rolne, a Lasy Państwowe objęły w tym czasie (1949 r.) w swój zarząd, wszystkie lasy, w tym również las wiejski. Świadkowie podali, że w latach 50-tych były czynione przez mieszkańców wsi starania o zwrot tego lasu.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie dokonał pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie ustosunkował się do przeprowadzonych dowodów

z zeznań świadków, tj. mieszkańców wsi U. Wobec braku innych dowodów (czyli dowodów z dokumentów), pozwalających na ustalenie w czyim posiadaniu znajdował się przedmiotowy las w okresie od 1 stycznia 1947 r. do 28 września 1954 r., organ zobowiązany był do podjęcia prób ustalenia tej okoliczności przy pomocy innych dowodów (w tym również z zeznań świadków). Organ I instancji nie wyjaśnił więc w czyim posiadaniu była objęta postępowaniem parcela gruntowa 5307 w latach 1947- 1954.

Zatem zasadna byłaby próba pozyskania do akt sprawy innych, nowych dowodów świadczących o powstaniu przedmiotowej masy majątkowej

i sposobie jej użytkowania. Dowodami takimi mogłoby być badanie treści katastrów, tabel likwidacyjnych, aktów nadawczych. Zasadne byłoby dopuszczenie jako dowodu źródeł historycznych, opracowań monograficznych. Zalecono by organ wydając ponowną decyzję podjął działania w celu jej ogłoszenia w sposób przewidziany w art. 8 ust. 6 ustawy.

Reasumujac Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jako co najmniej przedwczesna, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną decyzję złożyło Nadleśnictwo [...], wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem strony skarżącej decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. jest zgodna ze stanem faktycznym. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że pgr 5307 nie spełnia kryteriów by zaliczyć ją do wspólnot gruntowych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 18 listopada 1948 r. o przejściu na własność Państwa niektórych lasów i innych gruntów samorządowych, przedmiotowa parcela przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Podano, że wieś U. pod koniec II Wojny Światowej i po jej zakończeniu została spalona i wysiedlona. Bezspornym jest, że od zakończenia działań wojennych i likwidacji band UPA, nieruchomość znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych. W 1952 r. objęta była planem urządzenia lasu, sporządzonym na dzień 31 grudnia 1950 r. Wieś U. nie należała do gromady D., lecz do gromady W. W rozgraniczeniu gruntów Nadleśnictwa [...] (lata 1963-1964), położonych m.in. we wsi U. uczestniczyli przedstawiciele gromady W., do której należała wieś U. Kopie materiałów z rozgraniczenia były przekazywane do akt sprawy. Powyższe wskazuje, że przedmiotowa parcela nie należała do gromady D. Na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie stanowiła wspólnoty gruntowej i nie stanowiła mienia gromadzkiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, tj. w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy wykazuje, że zanim zapadła zaskarżona decyzja Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 707/03 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], a którą wspomniany organ - wyniku wniesienia odwołania przez Nadleśnictwo [...] – uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] stwierdzającą, że parcela gruntowa nr 5307 o pow. 54,1730 ha, stanowiąca las poł. we wsi U., gm. [...] na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych stanowiła mienie gromadzkie Gminy [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W/w decyzja Starosty [...] została usunięta z obrotu w trybie art. 138 § 2 K.p.a. (decyzją z dnia [...].09.2005 r., nr [...]) i również w tym trybie orzekło SKO (decyzją z dnia [...].05.2007 r., [...]) wobec wydanej przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozstrzygnięcia, czy nieruchomość leśna poł. we wsi U., gm. [...] stanowiąca parcelę gruntową nr 5307 o pow. 54,1730 ha na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowiła wspólnotę gruntową czy mienie gromadzkie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...]) z powołaniem się na przepisy art. 1, 3 i 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stwierdził, że w/w pgr nr 5307 na dzień wejścia w życie ustawy w/w nie stanowiła wspólnoty gruntowej i nie stanowiła mienia gromadzkiego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wskutek zakwestionowania go w odwołaniu Wójta Gminy [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] wskazał art. 138 § 2 K.p.a. i ta decyzja stanowi przedmiot zaskarżenia przez Nadleśnictwo [...].

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji wynika ze wspomnianego wyżej art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W ocenie Sądu zastosowanie w warunkach sprawy niniejszej przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. było prawidłowe i tym samym zasługuje na akceptację.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie zauważono, iż organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie w sprawie nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 r. WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 707/03, co oznaczać musi, że nie respektował zasady określonej przepisem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("Ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia"). Pomijając opieszałość organu orzekającego w pierwszej instancji uznać bowiem należy, że organ ten nie wyjaśnił (zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku w/w), czy "pgr 5307 w okresie od 1.01.1947 r. – 28.09.1954 r. stanowiła wyjątek gromady U. i w czyim była posiadaniu", co już z tego powodu dyskwalifikuje wydaną w pierwszej instancji decyzję z dnia [...] października 2012 r. Rację ma też Kolegium uznając, że przedwczesnym jest stwierdzenie tego organu, iż brak jest dokumentu potwierdzającego, iż orzeczenia PPRN – Powiatowego Zarządu Rolnictwa z dnia [...] września 1956 r. ([...]) objęło pgr nr 5307, poł. w U. (co należało wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu, wg wskazań wynikających z powoływanego wyżej wyroku WSA). Zdaniem Sądu w zebranym w sprawie materiale dowodowym brak jakichkolwiek śladów prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i dowodów wspierających takie stwierdzenie organu I instancji.

Eksponowany obszernie w uzasadnieniu wyroku WSA wątek historyczny (zbędnym jest jego powtarzanie), a więc i uwagi odnoszące się do prawnych aspektów dotyczących sposobu powstawania wspólnot gruntowych oraz stwierdzenia tego faktu w drodze decyzji administracyjnej pozostają aktualne. Nadmienić jedynie wypada, że zaliczenie nieruchomości do wspólnoty gruntowej uzależnione jest od tytułu prawnego stanowiącego źródło prawa własności. Jeżeli z tego tytułu nie wynika, aby nieruchomości stanowiły dobro gromadzkie (gminne), czyli dobro przeznaczone do wspólnego korzystania, to nie można twierdzić o istnieniu wspólnoty gruntowej choćby nieruchomości te były położone na obszarze jednego z byłych województw wymienionych w ustawie (zob. wyrok SA z dnia 16.09.2007 r., II OSK 733/2008).

Słusznie przyjął organ odwoławczy, że decyzja z dnia [...] października 2012 r., nr [...]) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80, a także art. 75 i nast. K.p.a.

Przypomnieć należy, że rozstrzygając sprawę organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 K.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. K.p.a. Stosownie zaś do przepisu art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 K.p.a. i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, warunkującego prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego.

Wskazane naruszenie obowiązków proceduralnych doprowadziło w istocie do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy nie dawał organowi orzekającemu w pierwszej instancji podstaw do jednoznacznego ustalenia, że pgr nr 5307 o pow. 54,1730 ha, poł. we wsi U. gm. [...], na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie stanowiła wspólnoty gruntowej i nie stanowiła mienia gromadzkiego.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, opisując uchybienia proceduralne (naruszenie zasad postępowania dowodowego) organu I instancji, jednocześnie w sposób dostatecznie klarowny i zarazem szczegółowy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Trafnie również w tym uzasadnieniu przyjął organ II instancji, iż konieczne jest wyjaśnienie "kiedy i na jakiej podstawie powstała masa majątkowa stanowiąca owo mienie" (obejmująca pgr nr 5307). Stwierdzenie bowiem, że sposób powstania masy majątkowej i jej użytkowania odpowiada przesłankom określonym w art. 1 ust. 1 pkt 1 – 7 ustawy zobowiązuje organ do ustalenia, że stanowi ona wspólnotę gruntową, chyba że grunty zostały przed dniem wejścia w życie ustawy prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne, albo podzielone między współuprawnionych na działki indywidualne lub uległy zasiedzeniu (art. 3 ustawy).

Nie ulega wątpliwości, że dokonanie ustalenia czy nieruchomość stanowi dobro gromadzkie (art. 1 ust. 1 ustawy) czy też mienie gromadzkie (art. 1 ust. 2 ustawy) może napotykać na trudności, a wyjaśnienia pojawiających się w związku z tym wątpliwościami szukać należy, jak prawidłowo podaje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, badając dokładnie treść księgi wieczystej, katastru i innych dokumentów, np. tabel likwidacyjnych, przeprowadzając badania archiwalne (w archiwach państwowych).

Tak więc Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż konieczne jest również (dla prawidłowego załatwienia sprawy) jednoznaczne ustalenie, czy strona skarżąca złożyła wniosek do sądu powszechnego o wpis prawa własności spornej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 18 listopada 1948 r. o przejęciu na własność Państwa lasów i innych gruntów samorządowych i jaki był tego skutek. Nadto konieczne jest dokonanie przez organ rozpoznający sprawę ponownie (I instancji) oceny zeznań świadków powołanych przez Gminę [...], zgodnie z regułami K.p.a., czego dotychczas organ ten zaniechał (zaniedbując tym samym obowiązki proceduralne wyżej omówione).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy trafnie wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i w rezultacie skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. nie narusza prawa.

Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.