II SA/Kr 458/13

Uzasadnienie

Starosta D. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 82 ust. 2 w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.S. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego, obejmującego: budowę budynku garażowego na działce nr [...] bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią nr [...] zabudową plombową między istniejącymi budynkami. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Z.D. zapoznała się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i w dniu 3 września 2012 r. wniosła swoje uwagi i zastrzeżenia. W dniu 17 września 2012 r. inwestor – J.S. ustosunkowała się do tych uwag. Projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. , zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 30 listopada 1999 r. Przedłożone do zatwierdzenia projekty budowlane inwestycji położonej przy ul. [...] w D. są zgodne z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi.

Od decyzji tej odwołanie wniosła Z.D. , domagając się jej uchylenia. Zarzuciła między innymi, że z projektu wynika, iż budynek będący przedmiotem pozwolenia na budowę został zaprojektowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w D. , sposób zaprojektowania dachu narażą budynek sąsiedni na zamakanie spowodowane opadami atmosferycznymi, a ponadto przyjęte rozwiązania naruszają zasady dobrego sąsiedztwa.

Po przeprowadzeniu procedury odwoławczej Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, projekt budowlany na budowę garażu jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia 30 listopada 1999 r. Zgodnie z zapisem tego planu oznaczony symbolem A301 MNUC teren ten przeznaczony jest pod usługi komercyjne z możliwością wykorzystania powierzchni wyższych kondygnacji na cele mieszkaniowe, usługi komercyjne nie mogą być uciążliwe dla otoczenia. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi określonymi w szczególności w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem garaż został usytuowany w granicy działki budowlanej, w zabudowie plombowej. Ponadto projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odpowiadając na pozostałe zarzuty organ stwierdził, że dach powinien zostać wyposażony w niezbędne obróbki blacharskie zabezpieczające sąsiedni budynek przed opadami atmosferycznymi, zgodnie z projektem. Przyjęte w projekcie rozwiązania nie naruszają również zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 144 kodeksu cywilnego.

Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z.D. , domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawo i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca stwierdziła, że budowa garażu na działce nr [...] jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zapisy planu nie mówią o możliwości realizowania budowy plombowej. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] teren oznaczony symbolem A301 MNUC przeznaczony jest pod usługi komercyjne z możliwością wykorzystania powierzchni wyższych kondygnacji na cele mieszkaniowe. Jak wynika z treści tegoż zapisu, garaż, którego funkcja nie mieści się w zakresie usług komercyjnych, nie może być wybudowany na tej działce. Projekt narusza również § 12 pkt 2 rozporządzenia o warunkach technicznych, który mówi, że dopuszcza się usytuowanie budynku w granicy działki, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu. W tym przypadku plan miejscowy nie zawiera zapisu zezwalającego na taką lokalizację. Zgodnie z § 204 pkt 5 i § 206 rozporządzenia o warunkach technicznych, budowa garażu w sposób przedstawiony w projekcie powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną uwzględniającą oddziaływanie wzniesienia nowego budynku na budynki istniejące. Ponadto sposób zaprojektowania budynku nie spełnia wymagań § 315 i § 317 rozporządzenia o warunkach technicznych. Kierunek odprowadzenia wód opadowych z dachu na budynek sąsiedni może spowodować, w przypadku nieszczelności odwodnienia, zamakanie ściany tego budynku. Woda opadowa z dachu garażu odprowadzana będzie tuż pod fundament budynku sąsiedniego rurą spustową, co może powodować "podmywanie" fundamentu i w rezultacie pękanie ścian.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Biorąc pod uwagę tak zakreślone granice kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 21 lutego 2013 r., który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty D. z dnia 27 grudnia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] w D. Zdaniem sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej niezasadnie przyjęły iż posadowienie projektowanego obiektu zgodnie jest z planem miejscowym oraz przepisami normującymi wymogi co do odległości obiektu budowlanego od działki sąsiedniej. Przepisem regulującym tzw. normy odległościowe posadowienia budynków jest przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2002 r. Nr. 75. poz 690.) – dalej rozporządzenie. Stanowi on, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (ust 1 ).

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust 2).

W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m,

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej,

3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych,

4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych (ust 3).

Analiza tych przepisów w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zasadą jest możliwość realizacji budynku lub 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wyjątkiem od tej reguły (który jednakże niezależnie od prawnej możliwości musi być też uzasadniony) jest możliwość posadowienia dowolnego budynku lub budowli tj. niekoniecznie w zabudowie jednorodzinnej, w granicy z działką sąsiednią jeżeli wynika to z postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy). Jeżeli natomiast z planu zagospodarowania przestrzennego taka możliwość nie wynika przepisy (§ 12 ust 3 pkt 4) dopuszczają sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych ale jedynie w zabudowie jednorodzinnej.

Przenosząc rozważania te na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej w D. z dnia 30 listopada 1999 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta D. stwierdza, że teren oznaczony jako A 301 MNUC (czyli działka nr [...] o pow. 660 m2) jest to teren usług komercyjnych z możliwością wykorzystania powierzchni wyższych kondygnacji na cele mieszkaniowe, usługi komercyjne nie mogą być uciążliwe dla otoczenia. Nowe budynki winny nawiązywać do sąsiedniej istniejącej zabudowy. Nie dopuszcza się stosowania dachów płaskich. Zatem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żadnym punkcie nie wskazują na możliwość zabudowy działki nr [...] w bezpośredniej granicy z działką sąsiednią. Ponadto z planu nie wynika także, żeby był to teren zabudowy jednorodzinnej. Jak wynika to z twierdzeń skarżącej działka na [...] jest zabudowa handlowo-usługowa bez wykorzystanej możliwości zajęcia powierzchni wyższych kondygnacji na cele mieszkaniowe. Okoliczność ta wobec braku ustosunkowania się do niej przez organ sąd uznał za przyznaną. Zresztą gdyby nawet takie zajęcie wyższych kondygnacji na cele mieszkalne było zrealizowane to i tak nie można takiej zabudowy traktować jako jednorodzinnej. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 2 rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Z przyczyn oczywistych przeznaczenie na usługi komercyjne i to jako przeznaczenie podstawowe niższych kondygnacji budynku przesądza, iż budynek taki nie może być traktowany jako jednorodzinny.

Konkludując stwierdzić należy, iż realizacja przedmiotowego garażu w granicy z działką sąsiednią nie była możliwa bo po pierwsze taka możliwość nie wynikała z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po drugie z uwagi na fakt, iż miał on być sytuowany w terenie usług komercyjnych a nie budownictwa jednorodzinnego.

Wskazać też należy, iż jeżeli nawet potencjalnie istnieje możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią, pozwolenie na budowę może być wydane wyjątkowo, gdy istnieją szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę, stosownie do art. 9 K.p.a., pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Wydając z kolei decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 K.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r. II OSK 1955/06 w którym wskazano, iż organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości, lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę stosownie do art. 9 k.p.a. pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. W tym samym orzeczeniu NSA orzekł, iż kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy (3 m od granicy budynku bez otworów), z możliwością stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną. Nie jest dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania (inwestora) z podaniem, że jej wniosek jest zasadny ze względów optymalnych zagospodarowania działki inwestora, bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe, potraktowanie tego wniosku.

Niezależnie od tego wskazać należy, iż w opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki nr [...] wskazane jest, że odprowadzanie wód opadowych ma następować na terenie działki własnej. Z kolei na rzucie dachu, który znajduje się w aktach sprawy jej zaznaczone, że woda opadowa będzie odprowadzana do istniejącej studni chłonnej, do której odprowadzana jest woda opadowa z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce. Jednak na przedmiotowym rzucie nie ma naniesionej wspomnianej studni, stąd też wątpliwości skarżącej są w pełni uzasadnione. Zgodnie z § 315 cytowanego rozporządzenia budynek powinien być zaprojektowany i wykonany w taki sposób, aby opady atmosferyczne, woda w gruncie i na jego powierzchni, woda użytkowana w budynku oraz para wodna w powietrzu w tym budynku nie powodowały zagrożenia zdrowia i higieny użytkowania. Z tego punktu widzenia wyjaśnienie kwestii sposobu odprowadzania wód opadowych jest bardzo istotne. Obecnie istniejąca rozbieżność nasuwa istotne wątpliwości co do tego jakie rozwiązanie w rzeczywistości zostało przyjęte. Jeżeli faktycznie woda ma być odprowadzana do studni chłonnej, to jej lokalizacja powinna być ujęta w projekcie zagospodarowania działki.

Ponadto zgodnie z § 204 ust. 5 powołanego rozporządzenia wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania, zaś według § 206 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wyjaśniono co należy rozumieć przez "bezpośrednie sąsiedztwo". Jednakże skoro § 206 ust. 2 tego rozporządzenia dotyczy także rozbudowy, to wykluczyć należy rozumienie tego zwrotu w ten sposób, że chodzi jedynie o budynki, które stykają się. Pojęcie to należy rozumieć szerzej, a więc także w ten sposób, że chodzi o budynek na działce budowlanej w bezpośrednim sąsiedztwie. W realiach przedmiotowe sprawy, zdaniem Sądu taka ekspertyza techniczna powinna być wykonania i dołączona do akt sprawy.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję i decyzją ją poprzedzającą ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego wcześniej prawa budowlanego oraz § 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy organy administracji publicznej powinny wziąć pod uwagę zaprezentowane wyżej uwagi Sądu, a w szczególności zbadać, czy inwestycja planowana przez skarżącą spełnia wymogi określone w przepisach techniczno – budowlanych.

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.