II OSK 2496/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II VII SA/Wa 2358/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazującą dokonanie rozbiórki budynku garażowego na działkach nr ew. [...] w Sulejówku.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w trakcie postępowania przed organem I instancji ustalono, że inwestorzy prowadzili budowę budynku garażowego na podstawie decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lipca 2001 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego na samochód ciężarowy na działce nr [...], z tym, że z istotnymi odstępstwami od projektu polegającymi m. in. na zmianie lokalizacji (oprócz działki nr [...] budynek zlokalizowany jest również częściowo na działkach [...]), wykonaniu przewodu kominowego palno - wentylacyjnego wyprowadzonego ponad połać dachową na wysokości ok. 1m, wykonaniu wewnątrz budynku kanału samochodowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2006r. wstrzymał roboty budowlane przy budynku i nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku, a decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006r. nałożył na inwestorów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku garażowego.

Po złożeniu projektu zamiennego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym [...] kwietnia 2010 r. wezwał inwestorów do usunięcia braków w tym projekcie budowlanym poprzez złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr [...] na cele budowlane, zaświadczenia zgodnie z wymogami § 123 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 lutego 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz opinii i uzgodnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej, rzeczoznawcy d/s przeciwpożarowych , bezpieczeństwa i higieny pracy.

Wobec tego, że inwestorzy nie wykonali obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał H. W. – M. i A. M. rozbiórkę budynku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 9, art. 124 § 1 w zw. z art. 107 § 2-5 k.p.a.

W odwiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego - po ustaleniu, że inwestorzy realizują budowę budynku garażowego z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę - prawidłowo wszczął postępowanie na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego i po wstrzymaniu wykonywanych przez inwestorów robót budowlanych nałożył obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót. Wykonanie tego obowiązku umożliwiłoby organowi ( po sprawdzeniu przedstawionego projektu zamiennego w oparciu o art. 32 i 35 ustawy Prawo budowlane ) wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 w/w ustawy.

Zdaniem Sądu organ słusznie nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu zamiennego, a następnie po stwierdzeniu, iż przedstawiony projekt nie spełnia wymogów z art. 35 ustawy - nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia przedstawionego projektu o dokumenty istotne dla jego oceny. Po upływie wyznaczonego terminu organ sprawdził wykonanie nałożonych obowiązków i po stwierdzeniu, że nie zostały wykonane organ nadzoru budowlanego prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Projekt budowlany zamienny z października 2008 r. złożony do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2009 r., w części opisowej jako przedmiot inwestycji wskazuje " na działce nr ew. [...] o pow. 2960m2 położonej przy ul. S. w S. przebudowę budynku garażowego, która polega na budowie stropu nad częścią garażu i jego zabudowę dodatkowymi pomieszczeniami gospodarczymi" i dalej, że działki na których jest projektowana inwestycja są własnością A. M. W tej sytuacji zarzut bezzasadności żądania oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością nr [...] nie jest zasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M., reprezentowany przez radcę prawnego T. G., zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek niedostatecznego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjścia poza granice skargi, mimo że zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 142 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na nie rozpoznaniu przez MWINB, zaskarżonego w toku postępowania odwoławczego postanowienia PINB w Mińsku Mazowieckim nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.

2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i uznanie, iż niewypełnienie w terminie wszystkich obowiązków uzupełnienia projektu zamiennego skutkuje orzeczeniem całkowitej rozbiórki obiektu garażowego.

Podnosząc powyższe zarzuty A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyroku i nie odniósł się w żaden sposób do faktu, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] organ pierwotnie zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego i udzielił inwestorom, w tym skarżącemu, pozwolenia na użytkowanie. Brak jest również w uzasadnieniu wyroku jakiegokolwiek odniesienia i informacji na temat procedury zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w której MWINB stwierdził nieważność decyzji PINB w Mińsku Mazowieckim zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku garażowego, która wyeliminowała z obiegu prawnego decyzję z dnia [...] lipca 2009r., nr [...] PINB w Mińsku Mazowieckim.

W uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów art. 8, art. 9, art. 124 § 1 w zw. 107 § 2-5 k.p.a. Zdaniem A. M. niedostateczne przedstawienie stanu faktycznego oraz brak odniesienia się do zarzutów oraz brak ich pełnego wyjaśnienia nie pozwala na skontrolowanie stanowiska Sądu w tym zakresie i wskazuje ogólnikowość oceny Sądu. A zatem, uchybienie obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia wyroku uniemożliwiają nie tylko uznanie przesłanek rozstrzygnięcia, czy podjęcie przez stronę skutecznej kontrargumentacji, lecz uniemożliwiają także kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, dokonywaną przez pryzmat zarzutów kasacyjnych oraz uniemożliwiają dokonanie oceny zasadności bądź niezasadności tych zarzutów.

Odnośnie zarzutu zaniechania wyjścia poza granice skargi skarżący podał, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie skontrolował prawidłowości zaskarżonego do MWINB na podstawie art. 142 k.p.a. postanowienia PINB w Mińsku Mazowieckim nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. nakładającego na inwestorów, w tym skarżącego, obowiązek usunięcia braków w projekcie zamiennym w terminie 30 dni od otrzymania wezwania. Postanowienie to zawiera wady, bowiem sformułowane jest w sposób niejednoznaczny, z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynikało jednoznacznie dlaczego takie rozstrzygnięcie zostało zastosowane. Nadto organ kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. winien był pouczyć skarżących, o konsekwencjach niedotrzymania terminu oraz o uprawnieniach skarżących wynikających z art. 58 § 1 k.p.a., czyli o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu na prośbę zainteresowanego.

W ocenie skarżącego Sąd prawidłowo uznał, że organ nadzoru winien uruchomić postępowanie naprawcze celem doprowadzenia budynku do zgodności z prawem i nałożył obowiązek sporządzenia projektu zamiennego. Nieprawidłowo jednak Sąd uznał, że nieuzupełnienie przez skarżącego projektu zamiennego w wyznaczonym przez organ terminie 30 dni winno skutkować natychmiastową i całkowitą rozbiórką budynku garażowego realizowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] obręb [...] położonych w miejscowości S.

Skarżący podkreślił, że składał ustną petycję o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków projektu. Termin wykonania obowiązku dostarczenia projektu zamiennego, określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane ma charakter procesowy, a zatem w przypadku jego uchybienia, zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., organ winien go przywrócić na prośbę zainteresowanego. O takiej możliwości organ winien więc pouczyć skarżących. Organ w tym zakresie dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji.

Zdaniem skarżącego Sąd nieprawidłowo ocenił działanie organu stwierdzając, że przypadku upływu terminu organ niezwłocznie winien był zastosować najbardziej dotkliwą dla skarżącego sankcję w postaci rozbiórki całego obiektu. Skarżący przytoczył art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ po upływie terminu określonego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego lub na wniosek inwestora, sprawdza wykonanie obowiązku oraz wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została "zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z brzmienia przepisu wynika, że rozbiórkę można nakazać w części w takim zakresie, w jakim "wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Skarżący podkreślił, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter restytucyjny, a nie represyjny, gdyż jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Wobec powyższego Sąd niewłaściwie zastosował przepisy ustawy art. 51 ust 5 ustawy Prawo budowlane, uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu nakazujące skarżącemu całkowitą rozbiórkę obiektu garażowego.

Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący A. M. podniósł, że nieruchomość sąsiednia do nieruchomości skarżącego A. M. i H. W.-M., położona w Sulejówku przy ul. S., zaznaczona w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie [...],uregulowana w Księdze wieczystej KW [...] stanowi od 2008 roku współwłasność A. B. i M. K., którzy nabyli ją od K. B. Tymczasem w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (organ I instancji), i w postępowaniu przed Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego (organ II instancji), jako strona traktowana była poprzednia właścicielka (do 2008 roku) K. B., do niej też kierowane były zawiadomienia o wszczęciu postępowania i podejmowanych czynnościach. K. B. traktowana była również jako uczestnik na prawach strony w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz w dotychczasowym postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W ten sposób aktualni współwłaściciele: A. B. i M. K. nie brali udziału ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowym (przed WSA i NSA), przez co zostali pozbawieni możności obrony swoich praw, co zgodnie z treścią art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje nieważność postępowania. Do pisma skarżący dołączył odpis z Księgi wieczystej [...] oraz postanowienie z dnia [...] lipca 2012r. Burmistrza Miasta Sulejówek o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego..

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, że budynek garażowy nie jest posadowiony na trzech działkach (nr [...]), tak jak było błędnie przyjęte w dotychczasowym postępowaniu, tylko na dwóch: nr [...] (stanowiącej własność Skarżącego) i [...]. Do pisma załączono zaświadczenie z dnia [...] listopada 2011 r. wydane przez Starostwo Powiatowe w Mińsku Mazowieckim mające dowodzić, że fragment budynku garażowego znajdującego się na gruncie skarżącego (działka nr [...]), którego rozbiórka jest przedmiotem niniejszego postępowania, znajduje się na działce nr [...], z której właścicielami skarżący prowadzi postępowanie rozgraniczeniowe, natomiast budynek ten w najmniejszej nawet części nie znajduje się, ani nie narusza działki nr [...], której właścicielem jest uczestnik postępowania Z. R.

Nadto, składając spis dokumentów w postępowaniu przed PINB w Mińsku Mazowieckim, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że jest to dowód, że przed upływem 30-dniowego terminu skarżący był w PINB prosząc o przedłużenie terminu do usunięcia braków w złożonym projekcie zamiennym - skarżący pobrał 1 egzemplarz projektu zamiennego. Przedłużenie takie zostało mu udzielone ustnie, lecz pracownica urzędu, z którą rozmawiał następnie korzystała z urlopu a organ wydał nakaz rozbiórki budynku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z. R. wniósł o jej oddalenie i zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zdaniem Z. R. zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. W toku przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wykazane zostało, iż kontrolowana decyzja wbrew temu, co twierdzi skarżący, została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Nawet gdyby, z ostrożności procesowej przyjąć, iż uzasadnienie orzeczenia było niepełne czy błędne to uchybienia te nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Niewątpliwe jest, iż nawet gdyby usunąć ewentualne wadliwości uzasadnienia, sentencja wyroku pozostałaby w niezmienionej treści.

W ocenie Z. R. Sąd nie naruszył również art. 134 § p.p.s.a. Sąd skoncentrował się na kwestiach o istotnym znaczeniu dla sprawy. Zaskarżona decyzja administracyjna wyeliminowała z obrotu prawnego akt wydany w oparciu o nieprawdziwie podane informacje przez skarżącego, skarżący zaniechał czynności, do których był zobowiązany, nadto nadużył i nadużywa swojego prawa podmiotowego. Taki stan rzeczy nie może być utrzymany, a jedyną konsekwencją działań negatywnych i nielegalnych skarżącego jest i musi być nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, wydany przez kompetentny organ i utrzymany przez sąd po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego. Każda inna kwestia ma charakter uboczny, nie wpływa na rozstrzygnięcie i nie stanowi żadnego uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie wskazania przez pełnomocnika skarżącego w piśmie, iż "skarżący składał ustnie petycję o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków" uczestnik postępowania podkreślił, że nawet gdyby skarżący ustnie zwrócił się z takim wnioskiem to zostałoby to utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Nadto w postępowaniu administracyjnym jedną z zasad ogólnych jest zasada pisemności i nie przywraca się terminu z urzędu. Zainteresowany podmiot - skarżący - musi złożyć wniosek w tej sprawie do organu, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Prośbę o przywrócenie terminu należy umotywować. Prośbę należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie dopełnić czynności, dla której określony był termin, któremu uchybiono.

Z. R. stwierdził, iż skarżący wykonał całą inwestycję z rażącą ignorancją dla przepisów prawa, nie wykonał obowiązku nałożonego nań przez organ administracji, a nadto składał i składa fałszywe oświadczenia, świadomie z celowym zamierzeniem wprowadzenia organu w błąd, aby tylko uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygniecie. Ponadto, skarżący nie wystąpił do Z. R. z prośbą o wyrażenie zgody na prowadzenie jakichkolwiek prac na jego działce, czy też z jego działki. Jeżeli wykonał jakieś prace to uczynił to ignorując prawo uczestnika postępowania jako właściciela nieruchomości i bezprawnie wkraczając na jego działkę. Z. R. wskazał na art. 5 Kodeksu cywilnego i przytoczył wyrok SN z dnia 19 maja 2006r., III CZ 28/06 – LEX nr 188379. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 28 czerwca 2013r. uczestniczka postępowania B. R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i złożyła trzy zdjęcia dotyczące przedmiotowego budynku. Uczestniczka podniosła, że skarżący dokonał budowy niezgodnie z projektem budowlanym i dalsze roboty wykonywał niezgodnie z prawem, a teraz poszukuje ochrony prawnej swoich niezgodnych z prawem działań.

Uczestnik postępowania A. B. oświadczył, że nie wypowiada się odnośnie prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji, gdyż nie będąc prawnikiem nie jest w stanie ocenić, czy rację ma Sąd pierwszej instancji czy skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, trafny są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wprawdzie podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.), lecz nie wyjaśnił w dostateczny i klarowny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i niejasne; nie daje jasnego obrazu przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji oceny postępowania administracyjnego. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego nosi znamiona dowolności i jest niekompletna. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi w istocie jedynie ogólnikowe powołanie się na przepisy Prawa budowlanego bez wskazania chociażby w jednym miejscu zaskarżonego wyroku, którą ustawę – Prawo budowlane Sąd pierwszej instancji ma na myśli i w jakim brzmieniu. Brak jest wskazania - tak w stanie faktycznym sprawy jak i w rozważaniach prawnych – daty ustawy - Prawo budowlane i miejsca publikacji. Tylko dysponowanie aktami administracyjnymi pozwala na ustalenie, że organ stosował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Takie sporządzanie uzasadnienia wyroku Sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, stanowi rażące naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z uzasadnienia wyroku musi wynikać, którą ustawę i które jej przepisy zastosował organ administracji publicznej oraz ocena Sądu administracyjnego, czy organ zastosował właściwą ustawę, właściwe przepisy a także, czy dokonał właściwej ich wykładni ( jeśli dokonywał wykładni przepisów prawa ) i dokonał właściwej subsumcji przepisów prawa, a więc czy do stanu faktycznego danej sprawy zastosował właściwe przepisy.

W istocie w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił się od dokonania należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku lakonicznych stwierdzeń, że organ słusznie nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego, a następnie po stwierdzeniu, iż przedstawiony projekt nie spełnia wymogów z art. 35 ustawy – nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia przedstawionego projektu o dokumenty istotne dla jego oceny, a po upływie wyznaczonego terminu organ po stwierdzeniu, że nie zostały wykonane nałożone obowiązki prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nie stanowi o przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentów i wywodów prawnych, które mogłyby przemawiać za prawidłowością stanowiska Sądu pierwszej instancji. W szczególności brak jest rozważań merytorycznych uzasadniających stwierdzenie, że organ zasadnie nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego i zasadne było nałożenie na inwestorów obowiązku uzupełnienia przedstawionego projektu o określone dokumenty. Od stwierdzenia prawidłowości nałożenia powyższych obowiązków uzależnione jest wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Z uwagi na nienależyte wykonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

Jak już wyżej wskazano, treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Sąd pierwszej instancji sprawując kontrolę legalności winien mieć też na uwadze, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Rację ma skarżący, iż Sąd pierwszej instancji winien swojej kontroli poddać także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] nakładające obowiązek usunięcia braków w projekcie budowlanym zamiennym.

Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Okoliczność, iż na określone postanowienia nie służy zażalenie nie może oznaczać całkowitego wyłączenia postanowienia z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania takiego postanowienia – za sprawą regulacji zawartej w art. 142 k.p.a.- jest dostępna dla stron postępowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W konsekwencji zakres rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym jest faktycznie rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego. Zarzuty dotyczące postanowienia mogą wskazywać na naruszenie przez postanowienie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej co do jej istoty w drodze decyzji.

Skoro zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji, to Sąd pierwszej instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji także w tym zakresie. Nawet wówczas, gdy strona nie postawiła w odwołaniu i nie stawia w skardze zarzutów przeciwko postanowieniu, Sąd pierwszej instancji winien skontrolować prawidłowość i zasadność jego wydania w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie.

W niniejszej sprawie skarżący w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji zgłosił zarzuty do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., a mimo to Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do tych zarzutów. Skarżący kierował się pouczeniem zawartym w powyższym postanowieniu, że jest ono niezaskarżalne i można je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji ( art. 142 k.p.a.). W szczególności skarżący podniósł, iż obowiązki nałożone tym postanowieniem są niezasadne i postanowienie nie zawiera podstawy prawnej, na której organ mógł nałożyć obowiązki. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się także do zarzutów przedstawianych w skardze dotyczących naruszenia art. 8, art. 9, art. 124 § 1 w związku z art. 107 § 2 – 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji Sąd nie dokonał oceny powyższego postanowienia mimo, że niewykonanie obowiązków nałożonych tym postanowieniem stanowi podstawę orzeczenia rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim jako podstawę prawną decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. - nakazującej dokonanie rozbiórki budynku garażowego na działkach nr ew. [...] w S. – powołał art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane( t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.)

Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 ( tj. w art. 51 ust. 1pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane), właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji, utrzymał w mocy tą decyzję organu I instancji.

Podkreślić należy, iż termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane ma charakter procesowy. W związku z tym, należy przyjąć, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony (art. 58 k.p.a.) ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10 - LEX nr 1123114) Także termin, o który mowa w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nie jest terminem materialnoprawnym, lecz procesowym ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 996/11 LEX nr 1138218).

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do twierdzeń skarżącego dotyczących stawiennictwa w siedzibie organu I instancji celem przedłużenia terminu do wykonania nałożonych obowiązków.

Sąd pierwszej instancji nie rozważył też, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], którą Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji pozwalającej na użytkowanie budynku garażowego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie spełniające wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także niewłaściwe przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji i postępowania administracyjnego, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku. Niestaranne sporządzenie uzasadnienia wyroku i nader "pobieżna" ocena legalności zaskarżonej decyzji uniemożliwiają sądowi kasacyjnemu odniesienie się do aspektów merytorycznych niniejszej sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien usunąć stwierdzone uchybienia i przeprowadzić należytą kontrolę zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a jak też art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji winien także przy wyznaczaniu terminu rozprawy i zawiadamianiu stron oraz uczestników postępowania uwzględnić zmianę właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Jak wynika z odpisu z dnia [...] kwietnia 2013r. z Księgi wieczystej [...] właścicielami działki nr [...] położonej w S. są A. B. i M. K., których Naczelny Sąd Administracyjny powiadomił o terminie rozprawy w dniu 28 czerwca 2013r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.