V SA/Wa 1122/13

Uzasadnienie

M. C. (dalej: "skarżący") złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "[...]", w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dalej "PO IG"), 8. Oś priorytetowa: Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1: Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie elektronicznej. Wniosek ten został oceniony negatywnie na etapie oceny merytorycznej. Wniesiony protest został rozpatrzony pozytywnie i pismem z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S. A. w [...], działająca jako Regionalna Instytucja Finansująca (dalej: RIF), poinformowała wnioskodawcę, iż ze środków PO IG przyznano dofinansowanie na realizację jego projektu. W piśmie wskazano nadto, iż w celu przygotowania umowy należy przesłać do RIF określone dokumenty – w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma.

W dniu [...] listopada 2012 r. RIF wystosowała do wnioskodawcy pismo zawierające informację, iż umowa o dofinansowanie nie może zostać zawarta z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wskazano, iż Skarżący w dniu 10 sierpnia 2011 r. złożył wniosek o usunięcie wpisu z Ewidencji Działalności Gospodarczej a następnie – w związku z otrzymaniem informacji o pozytywnym rozpatrzeniu protestu - ponownie zarejestrował działalność gospodarczą w dniu 1 sierpnia 2012 r. Tak więc w trakcie procedury wyboru projektów wnioskodawca utracił status przedsiębiorcy na skutek własnych działań, a tym samym nie spełniał przez pewien czas jednego z kryteriów formalnych dla działania 8.1 PO IG.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący zwrócił się do RIF o ponowne przeanalizowanie sytuacji, zmianę decyzji i niezwłoczne zawarcie umowy o dofinansowanie zaopiniowanego projektu.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2013 r. RIF poinformowała, iż uzyskała stanowisko Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP), dotyczące możliwości podpisania umowy o dofinansowanie, którego treść przedstawiła w dalszej części pisma. Wynika z niego, iż umowa o dofinansowanie nie może zostać zawarta, bowiem wnioskodawca zakończył prowadzenie działalności gospodarczej po złożeniu wniosku o dofinansowanie. Natomiast okoliczność, że skarżący rozpoczął ponownie prowadzenie działalności gospodarczej powoduje, iż umowa musiałaby zostać podpisana z nowym podmiotem gospodarczym, który nie jest tożsamy z wnioskodawcą, którego wniosek podlegał ocenie.

Na powyższe rozstrzygnięcia M. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, iż dotyczy ona negatywnej oceny projektu. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, iż spełnione zostały przesłanki do wniesienia skargi, określone w art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: "ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju". W szczególności wskazano, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, za negatywną ocenę projektu uważa się każdy przypadek, w którym właściwa instytucja podejmuje decyzję prowadzącą do niezawarcia umowy o dofinansowanie.

W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o odrzucenie skargi podnosząc w uzasadnieniu, ze niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie przypomnieć należy, iż na podstawie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje, akty, czynności w nim wymienione. Ponadto zgodnie z § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Artykuł 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Według art. 30c ust. 3 tej ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

W pierwszej kolejności należało rozpatrzyć zagadnienie dopuszczalności skargi w przypadku odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku.

Sąd podziela pogląd zarysowany w orzecznictwie sądów administracyjnych – na kanwie brzmienia art. 30c ust.1 i art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - że przy braku legalnego zdefiniowania pojęcia "negatywnej oceny projektu" zasadne jest przyjęcie, iż chodzi o przypadki, gdy ocena taka doprowadza do sytuacji, w której projekt nie otrzyma dofinansowania (por. postanowienie NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1494/10 , Centralna Baza Orzeczeń). Odmowę podpisania, zawarcia umowy o dofinansowanie, w razie gdy instytucja zarządzająca dopatrzyła się niespełnienia pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych, należy uznać za taką "negatywną ocenę", choć skutkuje ona w istocie odmową dokonania czynności cywilnoprawnej, jaką jest rzeczona umowa. Instytucja zarządzająca ma prawo, także na etapie popisywania umowy do weryfikowania, czy wszelkie przesłanki przyznania pomocy zostały przyznane, jednakże jeśli tego rodzaju (ponowna) weryfikacja jest negatywna w skutkach dla wnioskodawcy poprzez odmowę dofinansowania – winna być uznana za "ocenę negatywną", o której mowa w treści art. 30b ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Inaczej ujmując, z racji celu unormowania tej ustawy nie ma znaczenia, na jakim etapie postępowania doszło do wyrażenia de facto negatywnej oceny projektu, czy następuje to w fazie wstępnej, czy też dopiero przed zawarciem umowy. Przyjęcie przeciwnej wykładni art. 30a ust. 1 ustawy pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania prawidłowości dokonanych ocen. W tym stanie rzeczy, skarga do sądu administracyjnego na odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie jest dopuszczalna.

Zgodnie z przepisem art. 30 c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej. Według art. 30d ust. 3 na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30b ust. 1 i 4.

W rozpoznawanej sprawie wymogi formalne do wniesienia skargi zostały spełnione, albowiem skarżąca spółka wniosła skargę w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, jak również załączyła wymaganą dokumentację oraz uiściła stosowny wpis sądowy. Skarga została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który postanowieniem z 4 kwietnia 2013 r. przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości.

Przystępując do rozstrzygnięcia meritum sporu Sąd stwierdził, że odmowa podpisania umowy o dofinansowanie była zasadna.

Jak wynika z danych zawartych we wniosku o dofinansowanie, przedmiotowy wniosek został złożony przez M. C., prowadzącego działalność gospodarczą - mikroprzedsiębiorstwo – pod nazwą p., NIP [...], REGON [...], data rejestracji 21.07.2010 r. pod numerem Ewidencji Działalności Gospodarczej [...]. Natomiast przedkładając dokumenty niezbędne do zawarcia umowy o dofinansowanie skarżący przedłożył m.in. informację z Centralnej Ewidencji o Działalności Gospodarczej z której wynika, że M. C., prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą P., NIP [...], REGON [...], przy czym jako datę rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej wskazano 1 sierpień 2012 r.

W ocenie Sądu racje ma Instytucja Pośrednicząca (PARP) podnosząc w pismach skierowanych do skarżącego, że zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej po złożeniu wniosku o przyznanie dofinansowania, uniemożliwia podpisanie umowy o dofinansowanie, nawet jeśli podmiot został ponownie wpisany do rejestru.

Jak wynika z wyjaśnień złożonych przez skarżącego w toku postępowania o przyznanie dofinansowania oraz ze skargi do Sądu, skarżący był przedsiębiorcą na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. Działalność została zarejestrowana 21.07.2010 r. Pierwotnie wniosek został odrzucony z przyczyn merytorycznych. Na negatywną ocenę merytoryczną tego wniosku wniósł w kwietniu 2011 r. protest. Ponieważ odpowiedź na protest nie wpłynęła w terminie, skarżący w dniu 10 sierpnia 2011 r. złożył wniosek o wykreślenie wpisu z rejestru. Po otrzymaniu informacji o pozytywnym rozpatrzeniu protestu (pismo z dnia 11 lipca 2012 r.) - ponownie zarejestrował działalność gospodarczą w dniu 1 sierpnia 2012 r. pod tym samym numerem REGON i NIP.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że ponowne zarejestrowanie działalności gospodarczej po uprzednim jej wyrejestrowaniu nie spowodowało jej kontynuacji lecz rozpoczęcie nowej działalności. Kontynuacja miałaby miejsce wyłącznie w sytuacji zawieszenia wykonywania działalności zgodnie z art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 220, poz.1447 ze zm.). Nie są przy tym zasadne twierdzenia skarżącego, że zmuszony był wyrejestrować działalność gospodarczą, ponieważ nie mógł wykonywać żadnej działalności, bo stały temu na przeszkodzie przepisy odnoszące się do dofinansowania. W pkt 10 i) wniosku wnioskodawca oświadczył, że nie rozpoczął realizacji projektu oraz nie planuje jej rozpoczęcia do czasu uzyskania oceny niniejszego wniosku. Nie wykluczało to prowadzenia innej działalności gospodarczej, zgodnej z zakresem działania przedsiębiorcy bądź zawieszenia jej wykonywania.

Nie ma także wpływu na powyższą ocenę fakt opieszałości Instytucji Pośredniczącej w rozpatrzeniu protestu. W sprawie rzeczywiście rozstrzygnięcie protestu przez Instytucję Pośredniczącą nastąpiło po upływie terminów określonych Szczegółowym opisie priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Należy jednakże zauważyć, że nie wynika z akt sprawy ani z wyjaśnień skarżącego, żeby podjął jakąkolwiek próbę wyjaśnienia, co się dzieje z jego protestem, jaki jest przewidywany termin rozpatrzenia protestu i zdyscyplinowania IP w tym zakresie. Co prawda zgodnie z art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wyłączone jest także zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stosowanie przepisów art. 52 – 55 ustawy p.p.s.a., nie jest więc możliwe zastosowanie przewidzianego w procedurze administracyjnej i sądowej trybu skargi na bezczynność, niemniej jednak każdy obywatel ma zagwarantowane w konstytucji prawo składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej (art. 63 Konstytucji RP).

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest agencją rządową, podlegającą Ministrowi właściwemu ds. gospodarki, utworzoną na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, tak więc Minister Gospodarki jest organem właściwym do rozpatrzenia ewentualnej skargi

Należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz.U. Nr 153, poz.956 ze zm.) obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia - wsparcie może być udzielone mikroprzedsiębiorcy lub małemu przedsiębiorcy, który spełnia łącznie m. in. następujące warunki: prowadzi działalność gospodarczą i złożył wniosek o udzielenie wsparcia nie później niż przed upływem 1 roku od dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej zgodnie z zaświadczeniem z Ewidencji Działalności Gospodarczej lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, licząc od dnia rozpoczęcia działalności gospodarczej. Z powyższego przepisu wprost wynika, że działalność gospodarcza musi być rozpoczęta przed złożeniem wniosku i być prowadzona w dacie sporządzania umowy. Skarżący wyrejestrował prowadzoną działalność, a więc na dzień weryfikacji dokumentów złożonych do zawarcia umowy o dofinansowanie, do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wpisane było przedsiębiorstwo, które rozpoczęło działalność gospodarczą z dniem 1 sierpnia 2012 r., a więc po dacie złożenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. To – w ocenie Sądu – nie zezwala na podpisanie umowy o dofinansowanie.

Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa oraz uznając zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, oddalił skargę.