II SA/Kr 1158/12

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2012r., znak [...] , wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 53 i 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołań A.J. i K.F.-H. , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] , ustalającą na wniosek Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. lokalizację inwestycji celu publicznego p.n.: budową kanału ulgi w ramach regulacji potoku [...]- odcinek" [...]" na działkach nr [...] ,[..] ,[...] ,[...] itd... obr. [...], [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr [...]" oraz umarzającej postępowanie dla zamierzenia zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] , objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]".

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że jak podał w uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji, w wyniku wniosku inwestora, w dniu 22 maja 2005r. została wydana decyzja nr [...]

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

z dnia 6 października 2005r. znak [...]. Niemniej jednak, decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 28 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1366/10, uchylił decyzje organów administracji obu instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż wydane w sprawie uzgodnienie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. obejmowało wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a nie - zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - projekt tej decyzji.

W wyniku powyższego wyroku Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 20 września 2011r. nr [...] ponownie ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego, jednak to rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011r. znak [...], a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji celem jej ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność rozważenia, czy ze względu na rodzaj inwestycji w przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Ponadto, projekt ten winien być opatrzony podpisem osoby go sporządzającej, posiadającej odpowiednie uprawnienia, a wydana decyzja prawidłowo doręczona wszystkim stronom postępowania, w szczególności współużytkownikowi wieczystemu działki nr [...].

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania podziałowi uległa działka nr [...] na działki nr [...] ,[...] , działka nr [...] na działki nr [...] ,[...] ,[...] oraz działka nr [...] na działki [...] ,[...], [...] , przy czym z tych ostatnich działek tylko działka nr [...] wchodzi w skład terenu planowanej inwestycji i jest ona objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", wobec czego brak jest podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji podał, że pozostała część terenu wskazanego we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nadal nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego zasadnym było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym planowana inwestycją jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, został uzgodniony z odpowiednimi do stanu faktycznego sprawy organami.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli A.J. oraz K.F.-H. .

A.J. w odwołaniu zarzucił, że zaskarżona decyzja nie zawiera właściwego opisu planowanej inwestycji, ponieważ w sentencji inwestycja została opisana jako "budowa kanału ulgi w ramach regulacji potoku [...] (...)", podczas gdy w załączniku nr 1 wskazano, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę kanału deszczowego 0 14 o długości 390 m, na odcinku od ujścia rzeki [...]) wzdłuż ul. [...] i [...] do pkt. A 1.4

a następnie z wykorzystaniem istniejącego przepustu pod ul.[...] do węzła "B". W związku z tym - powołując się na Słownik terminów związanych z gospodarowaniem zasobami wodnymi pod red. S. W. – podał, że pojęcia "kanał ulgi" i "kanał deszczowy" nie są tożsame, zaś punkty A1, A 1.4 oraz węzeł B nie są możliwe do zlokalizowania na załączonej mapie katastralnej. Przedstawione braki i niezgodności opisowe uniemożliwiają właściwe zapoznanie się z warunkami i szczegółowymi zasadami zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikającymi z przepisów odrębnych co stanowi naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. Skarżący zakwestionował także zawarte w decyzji stwierdzenie, iż parametry techniczne inwestycji podane są w sposób przybliżony, skoro precyzyjnie został określony zakres średnic kanału (0 1,4-1,6), a to nasuwa przypuszczenie, iż strony postępowania nie zostały zaznajomione z obliczeniami hydrologicznymi oraz całą dokumentacją. A.J. zaznaczył również, że planowana inwestycja przebiegać ma, zwłaszcza w końcowej części, przez tereny gęsto zabudowane, gdzie odległość między budynkami jest bardzo mała, a zaskarżona decyzja nie zawiera odniesienia do możliwych zagrożeń pod kątem ochrony środowiska przekształconego oraz życia i zdrowia ludzkiego, zwłaszcza że planowane położenie kolektora, dostosowane do poziomu wód rzeki [...], może zagrozić stabilności konstrukcji okolicznych budynków.

K.F.-H. , podniosła natomiast, że kwestionuje sposób uzgodnienia projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, między innymi

z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. poprzez tzw. "uzgodnienie milczące". Takie postępowanie narusza zarówno przepisy art. 7 i 8 k.p.a., jak i art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie Marszałka Województwa z dnia 26 marca 2012r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało zaskarżone do organu wyższego stopnia, wobec czego zaskarżona decyzja podjęta została przedwcześnie, bez wymaganego prawem uzgodnienia. Nawiązując do poglądów prezentowanych

w orzecznictwie sądów administracyjnych skarżąca podała również, że przedmiotowa inwestycja w postaci ujętej we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego abstrahuje od walorów ekonomicznych przestrzeni i ochrony prawa własności, a więc od kryteriów, które należy uwzględniać w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w oparciu o które możliwa jest odmowa ustalenia tejże lokalizacji. Ponadto, planowana inwestycja miałaby przebiegać po działkach zabudowanych, pomiędzy domami jednorodzinnymi z urządzonymi ogrodami, mimo że istnieje możliwość jej poprowadzenia po działkach stanowiących mienie komunalne wzdłuż drogi publicznej, co nie wiązałoby się z uszczerbkiem dla właścicieli domów jednorodzinnych, a także byłoby o wiele łatwiejsze, jak również nie kolidowałoby z przebiegiem ciepłociągu zlokalizowanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] Zgodnie zaś z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona obiektywnie istniejącym interesem publicznym większej wagi, który w niniejszej sprawie nie występuje. Wprawdzie organ administracji nie może badać zasadności lokalizacji samej inwestycji, względnie nakazać inwestorowi zmiany trasy kanału lub ustalić innego jego przebiegu, to jednak nie jest zwolniony od dokonania oceny, czy zamierzona przez inwestora ingerencja w prawo własności strony postępowania jest uzasadniona i konieczna, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło następnie, że sprawa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego planowanej przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. była już przedmiotem kilkukrotnego rozpatrzenia zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i przez skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , wskazane zostały także tryb i zasady ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, z podaniem przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji, które zostały również przytoczone w zaskarżonej decyzji. Znaczenie mają również zalecenia zawarte w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie jest inwestycją celu publicznego, gdyż stanowić może realizację celu w zakresie budowy i utrzymania publicznych urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników wodnych i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacji i utrzymywania wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego braku precyzji w oznaczeniu inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sentencji decyzji nazwa inwestycji została podana w sposób opisowy jako budowa kanału ulgi w ramach regulacji potoku [...] , z podaniem działek, na których inwestycja ma być realizowana, natomiast w załączniku nr 1 do decyzji, stanowiącym jej integralną część, rodzaj inwestycji został określony jako obiekt infrastruktury technicznej, czyli w sposób przewidziany wprost w § 2 pkt. 1 lit. h rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei załącznik nr 2 (graficzny) do decyzji odzwierciedla przebieg zamierzonej inwestycji, który odpowiada działkom wskazanym, w części tekstowej rozstrzygnięcia. Tym samym podnoszone zarzuty są, nietrafne.

Badając dalej prawidłowość zaskarżonej decyzji, należy mieć na uwadze nie tylko kontekst dalszych zarzutów podniesionych w odwołaniach A.J., oraz K.F.-H. ale również wskazania co do sposobu przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, zawarte w poprzedniej decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] przy uwzględnieniu zaleceń w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie.

W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji sporządził prawidłowo podpisany i opieczętowany projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, wobec czego zasadnym było wystąpienie o uzgodnienie tegoż projektu do właściwych organów: Wojewody [...], Marszałka Województwa oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. . Powyższych uzgodnień właściwe organy dokonują co do zasady w formie postanowienia, na które inwestorowi służy zażalenie (art. 53 ust. 5 ustawy w zw. z art. 106 k.p.a.), z tym jednak, że w przypadku braku stanowiska organu uzgadniającego w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie to uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 ustawy). W przedmiotowej sprawie uzgodnienie zostało wydane jedynie przez Marszałka Województwa [...], który postanowieniem z dnia 26 marca 2012r. nr [...] uzgodnił tenże projekt - w odniesieniu do tej części terenu planowanej inwestycji, która w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta K. usytuowana była w obszarze oznaczonym symbolem[...] - Obszar Tras Komunikacyjnych. Z kolei Wojewoda oraz Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w terminie dwóch tygodni nie wyrazili swego stanowiska co do planowanej inwestycji, a zatem uzgodnienia zostały dokonane w sposób milczący, stosownie do powołanego wcześniej art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem przepis ustawy wyraźnie określa, że w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie przez organ uzgadniający, uzgodnienie uważa się za dokonane, to trudno przyjąć, że zarzut niedochowania trybu uzgodnienia i naruszenia art. 53 ust. 4 cyt. ustawy, a tym bardziej art. 7 i 8 k.p.a., jest uzasadniony. Zarzut wydania zaskarżonej decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 26 marca 2012r. nr [...] zostało złożone zażalenie nie jest nietrafny w tym znaczeniu, że także zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy środek zaskarżenia w postaci zażalenia przysługuje wyłącznie Inwestorowi, a nie wszystkim stronom postępowania. Stąd też fakt ewentualnego złożenia zażalenia przez stronę postępowania, ale nie przez Inwestora, pozostaje bez wpływu na postanowienie uzgadniające, ponieważ w takiej sytuacji zażalenie na to postanowienie jest z mocy ustawy niedopuszczalne. Odpowiednie pouczenie w tym zakresie zawiera także postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia 26 marca 2012r. W rezultacie zalecenia Kolegium Odwoławczego co do rozważenia zasadności uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej zostały wykonane. Stosownie do tych zaleceń zaskarżona decyzja została także prawidłowo doręczona stronom postępowania, w tym współużytkownikowi wieczystemu działki nr [...].

Nawiązując do pozostałych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie są uprawnione do badania zasadności, celowości, czy ekonomicznej opłacalności planowanego przez inwestora przedsięwzięcia i są związani treścią wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to bowiem z przepisu art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Kolegium wskazuje również, iż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzji o warunkach zabudowy nie daje prawa do wejścia na teren budowy, ani tym bardziej do rozpoczęcia prac budowlanych, lecz pozwala dopiero ubiegać się o pozwolenie na budowę na terenie objętym decyzją i na warunkach w niej określonych, ponieważ zgodnie z przepisem art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i dopiero w tym postępowaniu, tj. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dochodzi do konkretyzacji zapisów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w postaci określonych rozwiązań projektowych i techniczno -budowlanych.

Od powyższej decyzji skargi wnieśli A.J. oraz K.F.-H. .

Skarga A.J. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Kr 1158/12, zaś skarżący podnosił w niej, że postępowanie prowadzone jest od początku w sposób nierespektujący procedur zapisanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz k.p.a. Inwestor już we wniosku powinien przedstawić wiarygodne informacje będące później podstawą sporządzenia projektu decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dotyczy to charakterystyki inwestycji, obejmującej określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zatem już na tym etapie ustawodawca zastrzegł sobie konieczność podania właściwych parametrów dotyczących spodziewanych ilości wody (przepływów), wymiarów kanału ulgi oraz spodziewanego oddziaływania zamierzenia na środowisko w każdej fazie, realizacji inwestycji oraz jej funkcjonowania.

Skarżący podniósł, że w aktach brak kompleksowego przedstawienia oddziaływania kanału ulgi na szeroko rozumiane środowisko. Nie ma w nich koncepcja budowy kanału ulgi, która była prezentowana stronom w początkowej fazie poprzedniego postępowania administracyjnego. Przedstawiony powyżej sposób prowadzenia postępowania administracyjnego jest niezgodny z art. 6 i art. 7 k.p.a.

Zdaniem A.J , projekt decyzji oraz sama decyzja są kolejnym przykładem odstępstw od prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie z artykułem 54 ustawy, powinna określać w sposób właściwy rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Powyższe powinno być właściwie przedstawione w załączniku Nr 1 do decyzji Nr [...]. Tymczasem opis nie przedstawia zamierzenia inwestycyjnego pn. : "Budowa kanału ulgi w ramach regulacji potoku [...] - odcinek [...]", tylko sieć kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z rejonu ul.[...]. Kanał ulgi to zgodnie z definicją kanał służący do odprowadzenia nadmiaru wód wezbraniowych z danego odcinka rzeki, nie mający nic wspólnego z kanałem deszczowym służącym do odprowadzenia wód opadowych z powierzchni odwadnianego terenu. Kanał deszczowy to liniowa budowla przeznaczona do grawitacyjnego odprowadzenia ścieków opadowych (Polskie Normy i Warunki Techniczne Wykonania i Odbioru Instalacji Wodociągowych, Warunki Techniczne Wykonania i Odbioru Sieci Kanalizacyjnych). Występujące w tytule zamierzenia inwestycyjnego oraz w Załączniku 1 do decyzji (opis warunków i wymagań i kształtowania ładu przestrzennego) punkty A1, A 1.4 oraz węzeł B pojawiają się nie wiadomo skąd i nie są możliwe do zlokalizowania na załączonej mapie katastralnej. Przedstawione braki i niezgodności opisowe uniemożliwiają właściwe zapoznanie się stronom postępowania z warunkami i szczegółowymi zasadami zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającymi z przepisów odrębnych.

Skarżący zakwestionował sformułowanie zamieszone w decyzji organu pierwszej instancji, jakoby parametry techniczne inwestycji były podane w sposób przybliżony, skoro bardzo precyzyjnie określają zakres średnic kanału Φ 1,4-1,6. Nasuwa się przypuszczenie, że strony niniejszego postępowania nie zostały zapoznane z obliczeniami hydrologicznymi określającymi wielkości natężeń przepływów wód wezbraniowych i powodziowych oraz hydraulicznymi wymiarowania kanału ulgi.

A.J. podniósł też, że art. 53. ust. 3 pkt 1 ustawy podaje, iż właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Prezydenta Miasta K. nie zwalnia od właściwego postępowania w zakresie melioracji wodnych brak odpowiedzi od Marszałka Województwa [...] Służby Prezydenta Miasta K. powinny dokonać właściwej analizy warunków i zasad zabudowy terenu pod inwestycję biorąc pod uwagę prawidłowo określone charakterystyczne parametry techniczne inwestycji. Uwzględniając Zapis w decyzji - " Zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewyrażenie stanowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez Wojewodę , Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Marszałka Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych uznaje się za uzgodnienie decyzji ", należy zauważyć , że w ustawie powyżej cytowany zapis odnosi się jedynie do regionalnego dyrektora ochrony środowiska i nie znajduje zastosowania dla braku decyzji Wojewody [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Marszałka Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych.

Skarżący zarzucił następnie, że w załączniku nr 1 do decyzji nr [...] brak odniesienia do możliwych zagrożeń w zakresie ochrony środowiska przekształconego oraz zdrowia i życia ludzkiego. Przedmiotowa inwestycja przebiegać będzie gęsto zabudowanymi działkami, w końcowym odcinku kanału, przed zrzutem wód wezbraniowych do rzeki [...].

Zdaniem skarżącego, załącznik graficzny do decyzji nie koresponduje z jej opisem tekstowym. Na zaznaczonych polach domniemanego przebiegu trasy kanału ulgi niemożliwe jest odszukanie punktów A1, A1.4, B, zamieszczonych w tytule zamierzenia inwestycyjnego oraz opisie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Powyższe zrzuty skarżący rozwijał w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013r.

Skargę K.F.-H. , zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 1159/12, a sprawa ta zarządzeniem z dnia 9 sierpnia 2012r. została z połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą sygn. akt II SA/Kr 1158/12. Prawomocnym postanowieniem z dnia 17 października 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1158/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K.F.-H. . Uwzględniając jednak, że K.F.-H. jest uczestniczką postępowania sądowego jej zarzuty podniesione w wzięto pod uwagę, jako stanowisko uczestnika. Zarzuty zaś dotyczyły :

- naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji mimo braku uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie, wskazanym w tym przepisie;

- naruszenie art. 2 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 56 tej ustawy oraz § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez ustalenie warunków realizacji inwestycji w sposób kolidujący z przebiegiem istniejącego ciepłociągu, co może skutkować pozbawieniem działki uczestniczki dostępu do sieci ciepłowniczej oraz poprzez pominięcie wymogów wynikających z ekonomicznych walorów przestrzeni i prawa własności, polegające na ustaleniu trasy kanału objętego decyzją z nadmiernym uszczerbkiem dla nieruchomości strony, choć istnieje możliwość poprowadzenia trasy inwestycji bez uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich i znacznie mniejszym nakładem kosztów;

- naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty K.F.-H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, względnie – uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013r. skargę poparła uczestniczka I.J. .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wynika, że ten sam skutek ma stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.). Pierwszy z przepisów ( ust. 1) stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Drugi z przepisów ( ust. 2) przewiduje natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych regulacji wynika niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tam, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a także zróżnicowanie na dwa rodzaje decyzji wydawanych dla zmiany zagospodarowania terenu, tam gdzie brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwalifikacja trybu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wybór do zastosowania odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zaś zasadnicze znaczenie dla przebiegu postępowania administracyjnego, treści wydanych decyzji, ich skutków oraz trwałości.

W szczególności, przy wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego istotne znaczenia mają regulacje zawarte w art. 50 – 58 u.p.z.p., w licznych odrębnych ustawach, do których ona odsyła, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy, ze zmianami wprowadzonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy odbywa się natomiast z uwzględnieniem regulacji art. 60 – 64 u.p.z.p., a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Poza już wymienionym rozporządzeniem, czy ustawami odrębnymi ( jak w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ) znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Z prawidłowych ustaleń zawartych w obu kontrolowanych decyzjach wynika, że część wnioskowanej inwestycji zaprojektowana na działce nr [...] obręb [...] ewidencyjna [...] w K. , położona jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] , uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 7 października 2009r. Dla tej części terenu inwestycji wydanie któregokolwiek z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było bezprzedmiotowe z uwagi na brak sprawy administracyjnej oraz kompetencji do orzekania przez organy administracji publicznej, zaś postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie jest lub staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała albo nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16) . Co do części inwestycji, planowanej na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], postępowanie podlegało umorzeniu, co wynika w szczególności z części graficznych powyższych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy znalazło to również odzwierciedlenie w załączniku graficznym do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdzie ta działka pozostała poza obszarem objętym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W tej części teren inwestycji objęty wnioskiem, a zarazem położony na obszarze, który obejmuje plan miejscowy, został także wyodrębniona linią przerywaną. Zatem oznaczenia w załączniku graficznym do decyzji wprowadzono z zaznaczeniem obszaru obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Na marginesie wypada zauważyć, że w analizowanych zakresie wadą kontrolowanych decyzji jest to, że w ich podstawie prawnej nie powołanego art. 105 § 1 k.p.a., będącego procesową podstawą prawną umorzenia postępowania administracyjnego, jednakże wskazane uchybienie, jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy, nie stanowi przesłanki do uchylenia kontrolowanych aktów.

Kolejna wada - tym razem istotna, dotyczy sporządzenia załącznika graficznego do decyzji rozstrzygającej o żądaniu zawartym we wniosku w pozostałej części, tj. w zakresie, w jakim nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. To zagadnienie z uwagi na szerszy kontekst i zostanie omówione odrębnie.

Przy kwalifikacji żądania w pozostałym zakresie, tj. tam gdzie nadal mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, należy mieć na uwadze art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który zawiera legalną definicję inwestycji celu publicznego. Zgodnie z tym przepisem, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675 – dalej w skrócie u.g.n.). Ażeby uznać zatem, że dana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: 1) przedmiot (cel) inwestycji powinien mieścić się w wyliczeniu zawartym w art. 6 u.g.n., 2) inwestycja o tak określonym przedmiocie powinna mieć co najmniej znaczenie lokalne (gminne) - tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 222/07 (Lex Omega nr 401751). Przyjmując, że w konkretnej sprawie będziemy mieli do czynienia z inwestycja celu publicznego organ administracyjny powinien poczynić stosowne ustalenia, z których będzie wynikało, że zamierzona inwestycja będzie realizowała cele publiczne określone w art. 6 u.g.n., jak również, że spełniająca te wymogi inwestycja będzie miała znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie lub krajowe). Ustalenia tego rodzaju znalazły się w decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał on, że zgodnie z art. 6 ust. 4 u.g.n. celem publicznym jest budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Należy w tym miejscu zauważyć, że przedmiotowa inwestycja mogłaby zostać uznana za inwestycję celu publicznego na podstawie powołanego przez Prezydenta Miasta K. przepisu pod warunkiem, że wyjaśniona zostałaby kwestia, czy w swojej istocie (a nie tylko nazwie) stanowi ona kanał ulgi.

W ocenie Sądu organy administracji publicznej nie dokonały w sposób właściwy analizy tego, czy objęta wnioskiem inwestycja w swojej istocie jest kanałem ulgi, czy też zwykłą kanalizacją deszczową

W przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest definicji kanału ulgi. Kwestia ta również stosunkowo rzadko poddawana była analizie orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazuje się jednak, że kanał ulgi stanowi formę urządzenia przeciwpowodziowego. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 15 listopada 2010r., sygn. akt I SA/Gl 416/10, Lex Omega nr 748234). Można jednak wyodrębnić podstawowy cel budowy takiego kanału, określanego również jako "kanał przeciwpowodziowy". Jest on wykonywany po to, aby przeprowadzić dodatkowym korytem wody powodziowe przez dany teren. Ma zatem na celu swego rodzaju odciążenie głównego koryta cieku wodnego. W literaturze fachowej wskazuje się, że wykonanie kanału ulgi powoduje zwiększenie przekroju całkowitego koryta cieku wodnego (liczonego jako suma przekroju naturalnego koryta oraz wykonywanego kanału), co zwiększa przepustowość i umożliwia obniżenie poziomu wody. (zob. W. Depczyński, A. Szamowski, Budowle i zbiorniki wodne, Warszawa 1997 r.; J. Dziopak, Krakowski kanał ulgi nam nie ulży, [w:] "Nowoczesne Budownictwo Inżynieryjne", wrzesień – październik 2010). Aby działać w taki sposób, kanał ulgi musi posiadać z odciążanym ciekiem wodnym dwa połączenia: w miejscu, w którym wody powodziowe miałyby wpływać do kanału ulgi oraz w miejscu, w którym byłyby do tego cieku wodnego z powrotem odprowadzane, po bezpiecznym przeprowadzeniu ich przez teren zagrożony powodzią. Za pomocą kanału ulgi możliwe jest odciążanie zarówno cieków naturalnych, jak i sztucznych (np. kanalizacji deszczowej). Nie ma przy tym znaczenia – przynajmniej na gruncie kwalifikacji prawnej, czy kanał ulgi wykonywany jest w formie koryta otwartego, czy też będzie zabudowany, np. wykonany w formie rurociągu. Istotne jest jego zadanie, które polega na odprowadzaniu wód z cieku wodnego, a nie wód opadowych. Ta druga bowiem funkcja jest zadaniem kanalizacji deszczowej, która zbiera wody opadowe z danego terenu i zapewnia ich odpływ, np. do cieku wodnego. Taka kanalizacja posiada z ciekiem wodnym tylko jedno połączenie – w miejscu, w którym odprowadza do niego wodę. Zaznaczyć też należy, że "kanał ulgi" może występować również w funkcji nazwy własnej. Niekoniecznie musi w takim wypadku spełniać wyżej opisane cechy właściwego kanału ulgi.

Jeżeli rzeczywiście projektowana inwestycja odpowiada wyżej wskazanym cechom kanału ulgi (przeciwpowodziowego), a nie jest kanalizacją deszczową, to dokumentacja dołączona do wniosku pozwala stwierdzić, że obejmuje on jedynie fragment całego zamierzenia. O ile bowiem projektowany kanał posiada ujście do koryta [...] ) w miejscu, oznaczonym we wniosku jako "A", o tyle punkt "B" znajduje się w miejscu, nie przylegającym do żadnego cieku wodnego. Zatem na podstawie dokumentacji, dołączonej do wniosku nie sposób ustalić, czy projektowana inwestycja rzeczywiście stanowi element przyszłego kanału ulgi. Co prawda w "informacjach o planowanej inwestycji" (k. [...] t. I akt administracyjnych) zaznaczono, że inwestycja ma uregulować odpływy wód opadowych w przypadku przeciążenia sieci kanalizacji deszczowej, a także odciążać kolektor w ul. [...]j, jednakże z dołączonych do wniosku map nie wynika, aby wniosek obejmował inwestycję, sięgającą w rejon ul. [..]. Nie wiadomo też, czy objęte wnioskiem zamierzenie jest częścią większej inwestycji, a jeżeli jest – to jaki jest planowany charakter całości. Możliwe jest w ocenie Sądu etapowanie zamierzenia, polegającego na wykonaniu kanału ulgi. Wówczas jednak na każdym etapie realizacji (oraz uzyskiwania właściwych decyzji) konieczna jest analiza charakteru całości przedsięwzięcia, aby ustalić, czy rzeczywiście należy ono do inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie sama treść wniosku oraz dołączone do niego dokumenty nie pozwalają na ustalenie, czy inwestycja rzeczywiście stanowi kanał ulgi. Organy administracji publicznej nie poczyniły w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, zakładając, że charakter inwestycji jest tożsamy z nazwą nadaną jej przez wnioskodawcę. Z przyczyn uprzednio wskazanych należy powyższe uznać za naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a brak rozważań w tym zakresie w uzasadnieniach obu decyzji stanowi dodatkowo uchybienie wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ od ustaleń we wskazanym zakresie zależy wybór trybu, w którym prowadzone jest postępowanie, przy czym po uzupełnieniu materiału należało rozważyć także ewentualnie inne podstaw wymienionych w art. 6 u.g.n. , które z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym kwalifikują konkretną inwestycje, jako inwestycji celu publicznego. Nie tylko zaś w wypadku naruszenia trybu, ale także w sytuacji, gdyby zamierzenie uznać za inwestycję celu publicznego na innej podstawie z art. 6 u.g.n., niż przyjmowana dowolnie przez organu administracji publicznej , powyższe może przełożyć się na zakres koniecznych ustaleń, jakie winny zostać zawarte w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto przesłankę do eliminacji z obrotu prawnego obu kontrolowanych aktów administracyjnych stanowi między innymi niewłaściwe określenia przez organy administracji publicznej terenu inwestycji, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W tym zakresie należy mieć na uwadze, że wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1i 3 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p., stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Kolejne przepisy , które należy uwzględnić dla prawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy .

Artykuł 54 pkt 3 u.p.z.p. stanowi, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznacza się na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Wskazanie numerów działek w terenie i ich granic jest treścią wszystkich typów wyżej wymienionych map. Paragraf 3 ust. 1 rozporządzenia określa że w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy , stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji zawiera ustalenie lokalizacji dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa kanału ulgi w ramach regulacji pot [...] – odcinek "[...]". Prezydent Miasta K. użył zatem oznaczeń punktów, przez które ma przebiegać inwestycja, według nazewnictwa przyjętego we wniosku. Trzeba jednak zauważyć, że graficzny załącznik nr 2 do decyzji nie zawiera oznaczenia tych punktów. Zatem część graficzna decyzji nie daje się powiązać z jej częścią tekstową. Co więcej, z takiego zapisu decyzji wynika, że ustalenie lokalizacji celu publicznego obejmuje zamierzenie aż do punktu "B", gdy tymczasem analiza map, dołączonych do wniosku wskazuje, że punkt "B" znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tak wydana decyzja jest wewnętrznie sprzeczna i może budzić wątpliwości m. in. przy jej wykonywaniu w rozumieniu art. 55 u.p.z.p. Należy też zauważyć, że brak w aktach sprawy potwierdzenia, aby załącznik nr 2 do decyzji został sporządzony na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zważyć należ dalej, że ustalenie przez organy administracji publicznej, iż część obszaru którego wniosek dotyczy, znalazła się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego winno skutkować podjęciem przez organ administracji publicznej dalszych czynności wyjaśniających co do jego aktualności skoro dotyczy inwestycji liniowej. Na zaszłe wtoku postępowania administracyjnego zmiany w stanie prawnym mianach pouczyć inwestora w trybie art. 9 k.p.a. oraz zwrócić się do niego o informacje, czy w związku z tym podtrzymuje wniosek w dotychczasowym kształcie. Alternatywą dla powyższego mogło by być ewentualnie rozważenie w uzasadnieniu wydanych, czy w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacja całości inwestycji, objętej wnioskiem, jest nadal możliwa na tle zapisów planu dla tej jej części, która znalazła się na działce nr [...] obręb [...] w K. W kontrolowanych decyzjach takich pouczeń i rozważań brak, co należy uznać za naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 – 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd dostrzegł w niniejszej sprawie również dalsze naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. W myśl art. 54 pkt 3 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 .

Dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę wykładnia językowo-logiczna , celowościowa i systemowa art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., których wyniki są tożsame, prowadzi do wniosku, że używane w tym przepisie pojęcia " terenu objętego wnioskiem" i " terenu, którego wniosek dotyczy" oznaczają ten sam teren - tj. teren, na którym ma być zlokalizowana planowana inwestycja. W efekcie są to zaznaczone na mapach działka lub działki ewidencyjne w całości, albo w części. Pojęcie te są zasadniczo różne od pojęcia - " obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać ." Obsza ten może bowiem obejmować dodatkowo także inną działkę lub inne działki ewidencyjne w całości, albo w części. Z analizowanej regulacji wynika dalej, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać graficzne określenie granic terenu objętego wnioskiem, a więc terenu którego wniosek dotyczy – tj. terenu, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, nie zaś ternu, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Obowiązkiem inwestora jest również, by do wniosku dołączyć mapy wskazane w tym przepisie, obrazujące nie tylko teren objęty wnioskiem, tj. teren, którego wniosek dotyczy, ale również obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać.

Przy interpretacji językowo – logicznej uwzględniono w szczególności :

1) zamierzone rozróżnienie przez ustawodawcę pojęcia " terenu " od pojęcia " "obszaru" ;

2) konstrukcję przepisu, jako zdania rozbudowanego, w którym gramatycznie (znaki interpunkcyjne, spójniki ) i z uwagi na sens wyodrębniono następujące fragmenty :

a) wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać - fragment informujący o przedmiocie regulacji;

b) określenie granic terenu objętego wnioskiem – fragment artykułujący wymóg wniosku;

c) przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - fragment informujący o sposobie określania granic terenu objętego wnioskiem;

d) przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000 – fragment odnoszący się do map ( ich rodzaju, skali i zakresu), a nie wcześniejszej części zdania z pkt b).

Celowościowo zwrócono uwagę na fakt, że zadaniem wniosku jest określenie żądania – tym przypadku zamiaru inwestora odnośnie planowanej zmiany zagospodarowania terenu. Powyższe wynika także systemowo z przepisów art.63 § 1-2 k.p.a. oraz pozostałych postanowień art. 52 ust. 2 u.p.z.p. (pkt 2 a-c), albowiem odnoszą się one do inwestycji, a nie jej otoczenia. Granice terenu objętego wnioskiem ( granic, terenu którego wniosek dotyczy ), to zatem granice terenu, na którym wnioskodawca zmierza zlokalizować inwestycję. Nie znajduje uzasadnienia przyjęcie, że obowiązkiem inwestora jest określenie we wniosku granic obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, skoro nie jest on objęty żądaniem, a jego ustalenie należy do organu administracji publicznej - m. in. w celu określenia kręgu stron.

Wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje dalej na ścisłe powiązanie regulacji z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - oraz tam pojawiających się pojęć " terenu objętego wnioskiem" i " terenu, którego wniosek dotyczy" – z regulacją objętą art. 54 pkt 3, gdzie jako wymóg decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego przewidziano obowiązek określenia w niej linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W żadnej części regulacji z art. 54 u.p.z.p. nie ma mowy o obowiązku oznaczenia jakiegoś obszaru. Takie ścisłe powiązanie jest adekwatne do związku pomiędzy żądaniem wniosku, a rozstrzygnięciem o żądaniu wniosku.

Pojęcie " linii rozgraniczających teren inwestycji " oznacza linie, którymi zaznacza się teren inwestycji. Nie jest to zatem obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, na co poza znaczeniem słów tworzących analizowane pojęcie (wykładnia gramatyczna), naprowadzają także wyniki wykładni celowościowej i systemowej. I tak, mając na uwadze, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 u.p.z.p.) dla projektowania inwestycji, a potem wydania pozwolenia o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma znaczenie teren, na którym inwestycja ma zostać zlokalizowana, a nie obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Zważyć należy dalej na dyrektywy planowania i zagospodarowania przestrzennego wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., wśród których znajduje się dotycząca ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Takie odwołanie stanowi dla procedujących organów administracji publicznej dodatkową wyraźną wskazówkę, że kształtowanie zagospodarowania terenu w drodze decyzji powinno być dokonywane zgodnie z wyrażoną w art. 21 Konstytucji zasadą ochrony własności oraz uzupełniającą ją regulacją z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Według tego ostatniego przepisu, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Uwzględniając rozwiązania systemowe nie można nie dostrzegać, że w przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może stanowić pierwszy krok w kierunku ingerencji w prawo własności z uwagi na regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. O ile bowiem w przypadku realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy inwestor nie legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, chcąc zrealizować przedsięwzięcie tytuł taki każdorazowo będzie zmuszony pozyskać we własnym zakresie na drodze cywilnoprawnej, o tyle w przypadku realizacji przedsięwzięcia będącego inwestycją celu publicznego, w razie braku porozumienia z osobami uprawnionymi do nieruchomości, ma potencjalną możliwość wszczęcia procedury wywłaszczeniowej na podstawie art. 112 ust. 3, czy też art. 124 ust. 1 powyższej ustawy, w następstwie czego może dojść do pozbawienia lub ograniczenia prawa własności osób trzecich, wbrew ich woli w drodze decyzji administracyjnej. Poza zakresem rozważań organu administracji właściwego w sprawach o wywłaszczenie pozostaje już przy tym kwestia realizacji przedsięwzięcia w określonej lokalizacji. Orzeka on bowiem w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, będąc związanym jej ustaleniami. Pomimo tego, że na podstawie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie dochodzi bezpośrednio do ograniczenia prawa własności osób trzecich, lecz stwarza ona możliwość uruchomienia w tym zakresie dalszej procedury, uwzględniając powyższe, organ administracji publicznej już na tym etapie jest obowiązany mieć na uwadze zasady określone w art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji, przepisy interpretować ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem, a nawet - przy braku jasnego rezultatu, w sposób zawężający, na korzyść ochrony własności, nigdy zaś rozszerzająco. Interpretując również w tym kontekście pojęcie "linii rozgraniczających teren inwestycji", należy mieć na uwadze ich doniosłość jako wyznacznika, do jakich granic może dojść w przyszłości do ewentualnego wywłaszczenia albo ograniczenia praw własności.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że na kopiach mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 inwestor zaznaczył granice: "trasy kanału" oraz "obszaru czasowego zajęcia terenu". Nie zostało sprecyzowane, czy wniosek inwestora obejmuje cały ten drugi teren (także teren czasowego zajęcia), czy też wyłącznie teren, po którym ma przebiegać kanał. Nadto nie wiadomo czy "trasa kanału" jest tożsama, czy szersza niż trasa wyznaczono przez przekrój rur, a jeżeli szersza, to jakie parametry posiada wykop, w którym mają one zostać ułożone.

Analiza załącznika nr 2 do decyzji z dnia 10 kwietnia 2012r. wskazuje nadto, że organ pierwszej instancji przyjął "obszar czasowego zajęcia terenu" oznaczony we wniosku za teren inwestycji. Jednak z treści wniosku nie wynika, aby zamiarem inwestora było otrzymanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla całego tak oznaczonego na kopii mapy obszaru, który przecież miał być zajęty jedynie czasowo. Nie było zatem podstaw, aby tak wyrysowane przez inwestora linie uznać za linie, rozgraniczające teren inwestycji w rozumieniu art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Ponadto należy zauważyć, że o ile inwestor naniósł granice "obszaru czasowego zajęcia terenu" na kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej, o tyle organ pierwszej instancji sporządził załącznik nr 2 do decyzji na kopii mapy ewidencyjnej. Nie można zatem dokładnie porównać, czy granice "obszaru czasowego zajęcia terenu" oraz "linie rozgraniczające teren inwestycji" się pokrywają, przy czym porównanie mapy, dołączonej do wniosku oraz załącznika nr 2 do decyzji zdaje się wskazywać, że tak nie jest.

Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na większość zarzutów skargi, które okazały się zasadne.

Odnosząc się do pozostałych trzeba wskazać, że nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak określania w charakterystyce inwestycji zapotrzebowania na wodę oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, charakterystycznych parametrów technicznych i danych charakteryzujących wpływ na środowisko. Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 2, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Analiza wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie prowadzi do wniosku, że to od rodzaju zamierzenia inwestycyjnego zależy, który z nich pojawi się w charakterystyce inwestycji. Należy to rozumieć w taki sposób, że jeżeli jakaś inwestycja będzie wymagała zaopatrzenia w wodę (np. budynek użyteczności publicznej), we wniosku winno zostać określone zapotrzebowane na nią. Nie można jednak tego przepisu odczytywać w taki sposób, że każda inwestycja musi zawierać określenie wszystkich cech, wymienionych w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W przypadku inwestycji, będącej kanałem, nie sposób wymagać np. podania zapotrzebowanie na wodę – ponieważ kanał taki (niezależnie, czy będzie to kanał ulgi, czy kanalizacja deszczowa) nie będzie wymagał zaopatrzenia w wodę. Samą jego funkcją jest odprowadzanie nadmiaru wody, a nie jej czerpanie z sieci wodociągowej. Opis inwestycji zawiera jedynie wskazania o zapotrzebowaniu na wodę na etapie prób szczelności. Jednak chodzi tu o pobór wody w nieznacznych ilościach w toku wykonywania inwestycji, nie zaś jej użytkowania. Podobnie trudno wymagać określenia potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej wówczas, gdy w ramach danej inwestycji takich potrzeb nie ma. Gabaryty i parametry techniczne projektowanego kanału zostały we wniosku określone poprzez podanie średnicy rur w sposób wariantowy, co uniemożliwia jednak rozstrzygania wobec dopuszczalności wyznaczenia określonych parametrów jako minimalne i maksymalne. Wniosek zawierał także dane, charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko, zaś zarzuty pod tym kątem zostały rozważone wiążąco w ocenie prawnej zawartej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1366/10.

Skarżący kwestionował również prawidłowość dokonanych w sprawie uzgodnień. W decyzji organu pierwszej instancji znalazł się zapis, że o uzgodnienie projektu decyzji wystąpiono do Wojewody , Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Marszałka Województwa [...]. Powołując się na art. 53 ust. 5c u.p.z.p. organ stwierdził, że wobec niezajęcia stanowiska przez wymienione organy w terminie 14 od otrzymania projektu decyzji, uzgodnienie uznaje się za dokonane. A.J. podniósł w skardze, że takie uzgodnienie dotyczy wyłącznie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (z terminem 21, a nie 14 dni), a nie pozostałych organów uzgadniających. W tym zakresie trzeba wskazać, że uzgodnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 53 ust. 5, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający

w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zasadą jest zatem, że tzw., "milczące uzgodnienie", które następuje w terminie 14 dni. Wyjątkiem od powyższego jest regulacja dotycząca uzgodnienia projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5c, niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Z powyższego wynika, że każde z uzgodnień może nastąpić w dorozumiany sposób, poprzez braku zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający. Różnica dotyczy jedynie terminu,

z upływem którego uzgodnienie uznaje się za dokonane.

Z materiału dowodowego wynika, że pismami z dnia 19 marca 2012r. organ pierwszej instancji zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody , który otrzymał pismo w dniu 21 marca 2012r. (k. [...] akt administracyjnych), Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (k. [...] akt administracyjnych) oraz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych – jednostki organizacyjnej Marszałka Województwa [...] (k. [...] akt administracyjnych) doręczone w dniu 23 marca 2013r. W odniesieniu do Wojewody skutek w postaci milczącego uzgodnienia nastąpił w dniu 4 kwietnia 2012r., natomiast w odniesieniu do Marszałka Województwa [...] – w dniu 6 kwietnia 2012r., w obu wypadkach na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Inaczej ma się rzecz z uzgodnieniem decyzji przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W tym bowiem zakresie zastosowanie miał przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p., a zatem uzgodnienie można było uznać za dokonane z dniem 13 kwietnia 2012r., tj. trzy dni po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Prezydent Miasta K. nie uwzględnił tego terminu, wydał więc decyzję bez uzyskania wszystkich niezbędnych uzgodnień.. Jak dalej wynika z akt sprawy, w terminie określonym w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie zajął stanowiska. Zatem uzgodnienie zostało dokonane, zanim decyzja uzyskała walor ostateczności. W braku wyrażenia przez organ uzgadniający negatywnego stanowiska wobec decyzji, przedwczesne jej wydanie nie miało w tym wypadku żadnego wpływu na wynik sprawy. Zarzucane naruszenie przepisów prawa istotnie zatem miało miejsce, ale nie mogło stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W tym miejscu należy również odnieść się do zarzutów uczestniczki K,.F.-H. , która wskazywała, że ze względu na charakter inwestycji, organy uzgadniające powinny były wydać postanowienia i nie należało poprzestawać na uzgodnieniach milczących. Trzeba zauważyć, że art. 53 ust. 5 i ust. 5c u.p.z.p., nakazujące uznać decyzję za uzgodnioną w wypadku braku zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w określonym terminie nie przyznają organowi prowadzącemu właściwe postępowanie prawa do takiego działania, ale zobowiązują go do traktowania uzgodnienia jak dokonanego. Nie ograniczają też inwestycji, których ten mechanizm dotyczy, do wyłącznie przedsięwzięć o mniejszej skali czy ograniczonym charakterze. W każdym postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organ, prowadzący taką sprawę, ma obowiązek uznać uzgodnienia za dokonane z upływem terminów z art. 53 ust. 5 lub ust. 5c u.p.z.p. Zwlekanie z wydaniem decyzji, w sytuacji gdy przepisy prawa nakazują uznać ją za uzgodnioną, pozbawione byłoby podstaw prawnych i narażałoby organ publiczny na zasadne zarzuty przewlekłości postępowania i bezczynności.

K.F.-H. zarzucała ponadto, że naruszono § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż ustalono warunki realizacji inwestycji w sposób kolidujący z przebiegiem istniejącego ciepłociągu, a nadto, ze inwestycja mogłaby zostać poprowadzona inną, mniej uciążliwą dla nieruchomości sąsiednich trasą.

W odniesieniu do pierwszej z powyższych kwestii Sąd wskazuje, że powołane rozporządzenie należy do przepisów techniczno – budowlanych w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm.) i znajduje zastosowanie na dalszym etapie procesu inwestycyjnego – w trakcie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. W momencie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma możliwości przyjęcia konkretnych rozwiązań w celu uniknięcia kolizji z innymi sieciami. Nie oznacza to jednak, że decyzja lokalizacyjna zezwala na takie kolizje, natomiast ich rozwiązanie należy do fakty projektowania, zaś następnie wydania pozwolenia na budowę.

Co do drugiego z zarzutów uczestniczki należy podnieść, że decyzja, o której mowa w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. wydawana jest wyłącznie na wniosek inwestora,

a organ administracji publicznej nie ma prawa tego wniosku modyfikować, np. poprzez zmianę przebiegu planowanej inwestycji liniowej. Jeżeli we wnioskowanym kształcie inwestycja narusza przepisy prawa, organ ma obowiązek wydać decyzję odmowną. Jednakże z art. 56 u.p.z.p. wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne

z przepisami odrębnymi. Organ administracji