III SA/Gd 19/13

Uzasadnienie

W dniu 19 grudnia 2011 r. T. C., właściciel działki nr [[...]] przy ul. S. w G., otrzymał zawiadomienie o zmianie wprowadzonej w dniu 30 listopada 2011 r. do danych ewidencji gruntów i budynków nr [[...]] obręb Ł.

W wyniku tych zmian z jego działki o pow. 849 m2 zaliczonej do gruntów ornych (klasa użytków "RIIIa") wydzielono 136 m2 powierzchni jako użytek "Bi" - inne tereny zabudowane. Nadto zmieniono oznaczenie budynku zlokalizowanego w rogu działki, z budynku gospodarczego "g"- na inny budynek niemieszkalny "i2" o pow 35 m2

T. C. (zwany dalej: "stroną" albo "skarżącym") wniósł zarzuty do powyższych zmian.

Zarzuty zostały wniesione w piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. oraz w piśmie z dnia 15 marca 2012 r. Strona zarzuciła wprowadzenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym, brak weryfikacji danych oraz naruszenie procedury modernizacji. Domagała się m.in. usunięcia z ewidencji gruntów i budynków nieprawdziwych danych, powtórzenia naruszonej procedury wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego, przede wszystkim zaś przywrócenia poprzedniego statusu użytków gruntowych i klasyfikacji budynku w ewidencji gruntów i budynków.

Decyzją z dnia 31 maja 2012 r., nr [[...]] Prezydent Miasta orzekł o uwzględnieniu zarzutów strony.

Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwany "k.p.a.", art. 6a, art. 7d, art. 22, art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.) - dalej: "p.g.k.", w zw. z § 9 ust. 1 oraz § 44, § 45, § 46, § 47, § 55, § 56, § 65 ust. 1 pkt 10, § 68 ust. 3 pkt 3 i § 78 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454).

W uzasadnieniu organ stwierdził jedynie, że w wyniku postępowania wyjaśniającego został złożony przez wykonawcę prac operat geodezyjny uwzględniający zarzuty w zakresie powierzchni budynku, liczby kondygnacji oraz aktualizacji użytku gruntowego.

Skarżący wniósł o uzupełnienie decyzji, gdyż nie jest ona sformułowana jednoznacznie i nie określa, jakie prawa nabył na jej podstawie. Nie odnosi się ona ponadto w żaden sposób do stanu faktycznego i ewentualnych dowodów zebranych w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, a także nie zawiera uzasadnienia.

Powyższa decyzja została uzupełniona postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 23 lipca 2012 r., nr [[...]] w którym ustalono nowy stan działki nr 116 w postaci: użytek "Rllla" o powierzchni 808 m2 (poprzednio - 713 m2), użytek "Bi" o powierzchni 41 m2 (poprzednio - 136 m2). Jednocześnie skorygowano powierzchnię zabudowy i ilość kondygnacji budynku - 1 kondygnacja o powierzchni zabudowy 34 m2 w kategorii - inne budynki niemieszkalne (poprzednio - inne budynki niemieszkalne - 2 kondygnacje o powierzchni zabudowy 35 m2).

Organ uzupełnił również uzasadnienie decyzji.

Wcześniej organ dokonał kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków -zawiadomienie z dnia 29 czerwca 2012 r. (zmiana nr [[...]], obręb Ł.), wprowadzona w dniu 29 czerwca 2012 r.). Zmiana ta odzwierciedlała nowy stan działki nr [[...]] ujęty w postanowieniu uzupełniającym.

Strona złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 maja 2012 r., uzupełnionej ww. postanowieniem z dnia 23 lipca 2012 r.

W odwołaniu zrzuciła, że organ ewidencyjny dokonał bez jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych zmian oznaczenia jego działki.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 5 listopada 2012 r., nr [[...]], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 24a ust. 1 p.g.k., §65 ust. 1 pkt 10 i ust. 2, § 68 ust. 3 pkt 3 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta zgodnie z art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego zarządził w 2009 r. przeprowadzenie prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków między innymi dla obrębu [[...]] - Ł. Czynności techniczne zostały powierzone A.). Zawiadomienie o rozpoczęciu prac geodezyjnych zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego. Informacja o przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz możliwości wniesienia uwag była ogólnie dostępna w siedzibie Urzędu Miejskiego, jak i w prasie krajowej.

Efektem prac modernizacyjnych stała się aktualizacja przedmiotowej działki nr [[...]] polegająca m.in. na zmianie użytku z 0.0849 ha "Rllla" na 0.0713 ha "Rllla" oraz 0.0136 ha "Bi", a także zmianie oznaczenia "g" - budynku produkcyjnego, usługowego i gospodarczego dla rolnictwa na budynek ewidencyjny o funkcji inne niemieszkalne "i2" o powierzchni zabudowy 35 m2.

Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 9 maja 2012 r. wizji, ustalone zostało, że ze względu na jednolity sposób użytkowania i zagospodarowania wydziela się ciągły obszar gruntu, na którym położony jest budynek niemieszkalny z przyległym do jego fundamentu pasem gruntu o szerokości 0,50 m, któremu przypisano symbol "Bi" - inne tereny niemieszkalne oraz budynek niemieszkalny o jednej kondygnacji, któremu nadano oznaczenie "i" - inne budynki niemieszkalne, natomiast pozostały teren działki oznaczony symbolem - "Rllla" - grunty orne pozostawiono bez zmian. Protokół został podpisany przez wszystkie osoby uczestniczące w oględzinach. Mimo późniejszego wycofania się z ustaleń protokołu przez skarżącego - z powodu wprowadzenia go w błąd, nie mogło ono być prawnie skuteczne.

Organ odwoławczy zaznaczył, że stosownie do § 65 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych, wprowadzonej na podstawie przepisów o statystyce publicznej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. nr 242, poz. 1622), pozostałym budynkom niemieszkalnym oprócz szczegółowo wskazanych i opisanych budynków, został przyporządkowany zapis "pozostałe budynki niemieszkalne, gdzie indziej niesklasyfikowane", co wyraźnie wskazuje, że powyższy katalog nie jest wyliczeniem enumeratywnym, a oznaczenie budynku jako "i" odnosi się właśnie do tego opisu.

W świetle obowiązujących przepisów niemożliwe jest zakwalifikowanie tego budynku do kategorii budynków gospodarczych oznaczonych jako "g", a co za tym idzie grunt, na którym znajduje się wskazany budynek nie może być uznany za grunt rolny.

Z treści ust. 1 pkt 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, iż do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno -spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe gospodarstw rolnych. Przepis ten należy interpretować w powiązaniu z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, który wyraźnie stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1 powyższej ustawy, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Natomiast ust. 2 tego przepisu opisuje, że za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb.

Działka strony nie spełnia podstawowego i koniecznego warunku uznania gruntów za gospodarstwo rolne, tzn. nie przekracza 1 ha lub 1 ha przeliczeniowego.

Z treści art. 24a p.g.k. nie wynika obowiązek wprowadzenia danych do ewidencji gruntów i budynków dopiero po terminie wyłożenia projektu opisowo - kartograficznego, w związku z czym nie można przyjąć, iż organ naruszył procedurę modernizacyjną wprowadzając nowe dane do ewidencji przed upływem okresu wyłożenia.

W zakresie zarzutów utrudniania stronie dostępu do dokumentacji sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy widnieją notatki służbowe dotyczące udostępnienia wszelkich danych dotyczących przedmiotowej sprawy (sporządzone cw dniach: 21 grudnia 2011 r. oraz 9 marca 2012 r.). Jedynie w piśmie z dnia 27 stycznia 2012 r. stwierdzono, że odmówiono zgody na wykonanie kserokopii, co stanowiło naruszenie art. 73 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy uznał, że w czasie prowadzenia postępowania organ pierwszej instancji wielokrotnie dopuścił się uchybień proceduralnych. Nie mogły one jednak skutkować uchyleniem decyzji, gdyż merytorycznie jest ona prawidłowa.

T. C. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący domaga się uchylenia tej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (wraz z uzupełnieniem).

Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającemu ją postępowaniu administracyjnemu zarzucił:

Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przeprowadzeniu postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, naruszeniu zasady dwuinstancyjności, braku wyczerpującego rozpatrzenia sprawy pod względem faktycznym i merytorycznym, braku zebrania całego materiału dowodowego i rozpatrzenia go w sposób wyczerpujący, nieprawidłowym ustaleniu i ocenie stanu faktycznego, nierozpatrzeniu dowodów przedstawionych przez stronę postępowania - co miało wpływ na wynik sprawy;

Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24a p.g.k. poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu dotyczącego procedury modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a w szczególności naruszenie ust. 8 tegoż artykułu, poprzez błędną interpretację jego treści - co miało wpływ na rozstrzygnięcie postępowania przed organem odwoławczym.

Skarżący stwierdził, że mimo wielu jego wystąpień organ pierwszej instancji nie ujawnił przesłanek, na podstawie których wprowadził zmiany w rejestrach ewidencyjnych, jak również nie wytłumaczył przyczyn naruszeń, popełnionych w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Jego zdaniem, główną kwestią sporną jest określenie funkcji budynku zlokalizowanego na jego działce nr [[...]] w G. i wynikająca z tej funkcji zmiany użytku gruntowego pod budynkiem.

Podniósł, że organy obu instancji nie odniosły się do bogatej dokumentacji fotograficznej przedmiotowej działki i budynku dołączonej do jego pisma z dnia 29 grudnia 2011 r. Nadto nie przeprowadziły żadnych dowodów, dotyczących tegoż budynku. Nie wskazały żadnych cech budynku, stanowiących przesłankę do zaliczenia go do grupy innych budynków mieszkalnych. Geodeta prowadzący wizję lokalną z udziałem skarżącego w dniu 17 kwietnia 2012 r., co prawda wykonał zdjęcia działki i budynku, natomiast nie zostały one zamieszczone w materiale nadesłanym przez A. do Urzędu Miejskiego przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2012 r. Z kolei organ drugiej instancji w trakcie wizji lokalnej w dniu 9 maja 2012 r. nie wykonał ani zdjęć terenu, ani zlokalizowanego na działce budynku, odmówił też przyjęcia zdjęć wnętrza budynku, wykonanych kilka dni wcześniej.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy zignorował całkowicie dowód w postaci oświadczenia o funkcji gospodarczej budynku, złożonego przez skarżącego w piśmie z dnia 16 października 2012 r. Tymczasem oświadczenie osoby uprawnionej do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie - jaką jest skarżący, w połączeniu z wizją w terenie, udokumentowaną zdjęciami - winno w zupełności wystarczyć do ustalenia funkcji spornego budynku. Co istotne, o zmianie pierwotnego przeznaczenia budynku na stałe decyduje każdorazowo wykonanie odpowiednich robót budowlano-adaptacyjnych.

Organy obu instancji nie przejawiły jakiegokolwiek zainteresowania konstrukcją i wyposażeniem spornego budynku, ani w trakcie wizji lokalnych, ani poprzez analizę materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego. Dla przykładu, wysokość wnętrza kondygnacji przyziemia tego budynku wynosi ok. 2,2 m, co w świetle obowiązujących aktualnie przepisów ustawy - Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też w świetle analogicznych przepisów, obowiązujących w momencie wzniesienia tego budynku (tj. w latach 80-tych ubiegłego wieku) - powinna dać organom jasną wskazówkę, iż obiekt o takich parametrach nie może pełnić np. funkcji mieszkalnej czy usługowej.

Ponadto § 46 ust. 2 Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazuje, że zmiany danych ewidencyjnych mogą być wprowadzane na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. Niemniej jednak brak jakichkolwiek dowodów na choćby próbę pozyskania informacji o funkcji spornego budynku na podstawie któregoś z takich dokumentów.

Organy obu instancji w sposób autorytatywny przyjęły, iż budynek należy zaliczyć do kategorii pozostałych budynków niemieszkalnych, gdzie indziej niesklasyfikowanych.

Bezpodstawnie też organ odwoławczy, powołał się na przepisy art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym, gdyż przepisy tej ustawy w żaden sposób nie regulują ani nie wpływają na formę czy treść danych wprowadzanych do rejestrów ewidencyjnych.

Analogicznie brak jakichkolwiek podstaw do zmiany klasyfikacji gruntu do klasy -inne tereny zabudowane, oznaczenie "Bi". Przedmiotowa działka wraz z budynkiem jest wykorzystywana do celów ogrodniczych, a organy obu instancji w trakcie przeprowadzonych postępowań nie przedstawiły żadnych dokumentów czy dowodów, że jest inaczej.

Skarżący podkreślił, że mimo wykonania dwóch pomiarów, A. wygenerował cztery wersje konfiguracji użytków na działce skarżącego. Początkowy obszar 849 m2. klasyfikowany przed zmianą jako "Rllla", na mapie ewidencyjnej z 2011 r. (dokument został opatrzony trzema różnymi datami) zmienił się w klasę "B", następnie zmieniono dane do postaci 713 m2 Rllla/136 m2 Bi (w skarżonym operacie), potwierdzono tą wersję w piśmie z dnia 24 kwietnia 2012 r. (po wizji z dnia 17 kwietnia 2012 r.), i zmieniono na koniec na wersję 808 m2 Rllla/41 m2 Bi w piśmie z dnia 28 maja 2012 r. (przy czym przed tą ostatnią zmianą nie przeprowadzono na gruncie stosownego pomiaru, do czego zobowiązuje wykonawcę § 72 ust. 1 ww. rozporządzenia). Podobnie, wysokość spornego budynku w ocenie wykonawcy fluktuowała od 1,5 kondygnacji, poprzez 2 kondygnacje, do 1 kondygnacji.

Operaty techniczne dostarczane przez A. mogą budzić uzasadnione wątpliwości, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż dotyczą działki i budynku, na których nie wprowadzono jakichkolwiek zmian.

Zdaniem skarżącego, stwierdzenie organu o konwalidacji uchybień wcześniejszej wizji nie jest prawdziwe, gdyż także kolejna wizja została przeprowadzona bez udziału wszystkich podmiotów, tj. bez A. Nadto, organ odwoławczy po stwierdzeniu nieprawidłowości przeprowadzenia obu wizji terenowych, winien przeprowadzić prawidłową wizję na gruncie, zgodnie z własnymi wskazaniami, do czego uprawnia go art. 136 k.p.a., a zobowiązuje art. 77 k.p.a.

Organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w głównej mierze na operacie technicznym, sporządzonym przez A. z dnia 28 maja 2012 r. Skarżący wiedzę o tym dokumencie powziął dopiero z treści powyższego postanowienia uzupełniającego, a więc, - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego - przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji nie został powiadomiony o istnieniu kluczowego dowodu w sprawie. Zapoznał się z nim dopiero w trakcie przeglądania akt w organie odwoławczym. W ten sposób została naruszona fundamentalna zasada postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.), co w konsekwencji przesądza o wadliwości obu decyzji wydanych w sprawie.

Na marginesie sprawy podał, że w wyniku porównania fotokopii całości akt sprawy organu odwoławczego z fotokopiami wykonanymi w siedzibie Prezydenta Miasta w trakcie postępowania prowadzonego przed organem I instancji można stwierdzić, iż mimo dwukrotnego uzupełniania akt sprawy akta nadal nie są kompletne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko reprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 listopada 2012 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 31 maja 2012 r. uzupełnioną postanowieniem tego organu z dnia 23 lipca 2012 r.

Zaskarżona decyzja ustaliła następujące dane ewidencyjne działki nr [[...]] wraz z budynkiem: użytek "Rllla" o powierzchni 808 m2, użytek "Bi" o powierzchni 41 m2', razem 849 m2, "i" (inne budynki niemieszkalne - 1 kondygnacja) o powierzchni zabudowy 34 m2.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 193 poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej ustawą, a także przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454), zwane dalej rozporządzeniem.

Podkreślić należy, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła na skutek wniesienia przez skarżącego zarzutów w trybie art. 24a ust. 9 ustawy w związku z przeprowadzeniem modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z tym przepisem ustawy, każdy czyjego interesu prawnego, dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8 zgłaszać zarzuty do tych danych.

Poza sporem było, że działka nr [[...]] stanowi własność skarżącego. Posiadanie przez niego interesu prawnego do złożenia zarzutów nie budziło wątpliwości i nie było w toku postępowania kwestionowane.

Bezspornym było również, że prace modernizacyjne wykonywało A.

Skarżący składając zarzuty domagał się nie tylko usunięcia z ewidencji gruntów i budynków "danych niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym" ale przede wszystkim przywrócenia poprzedniego statusu użytków gruntowych ("Rllla") i klasyfikacji budynku ("g"). Ponadto kwestionował prawidłowość przeprowadzonej procedury modernizacyjnej.

Stosownie do art. 24a ust. 10 ustawy, rozpoznając zarzuty organ uwzględnia je lub odrzuca, rozstrzygając o tym w drodze decyzji.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 31 maja 2012 r. orzekł "o uwzględnieniu zarzutów zgłoszonych do modernizacji ewidencji budynków przeprowadzonej na obszarze obrębu ewidencyjnego [[...]] – G., działka nr [[...]]".

Z przywołanej powyżej sentencji decyzji z dnia 31 maja 2012 r. wynika jednoznacznie, że zarzuty skarżącego zostały uwzględnione ("orzekam o uwzględnieniu zarzutów").

Zatem treść takiego rozstrzygnięcia powinna skutkować przywróceniem danych ewidencyjnych zgodnie z żądaniem skarżącego (czyli danych istniejących przed wprowadzeniem zmiany). Skarżący bowiem w zarzutach zakwestionował zmianę z dnia 30 listopada 2011 r. wynikającą z przeprowadzonej modernizacji ewidencji.

Jednak treść postanowienia uzupełniającego z dnia 23 lipca 2012 r. nie potwierdza takiego rozstrzygnięcia. Istnieje tu rozbieżność pomiędzy sentencją decyzji a sentencją postanowienia uzupełniającego. Należy tu podkreślić, że sentencja decyzji z dnia 31 maja 2012 r. nie stanowi - o częściowym uwzględnieniu zarzutów. Jej zaś uzasadnienie nie wskazywało również dokładnego zakresu rozstrzygnięcia.

Można dodać, że porównanie treści obu rozstrzygnięć decyzji z dnia 31 maja 2012 r. i postanowienia z dnia 23 lipca 2012 r. wskazuje, że organ przedmiotowym postanowieniem nie tyle uzupełnił decyzję i rozstrzygnął wniesione zarzuty, ile wydał niejako "nowe" rozstrzygnięcie w sprawie.

Przede wszystkim jednak organ wydając orzeczenie w trybie art. 24 a ust. 9 ustawy jest zobligowany jest do rozstrzygnięcia czy zarzuty wniesione przez uprawniony podmiot są zasadne (w tym przypadku zarzuty wniesione przez skarżącego).

Oznacza to, że wydana w niniejszej sprawie decyzja i postanowienie uzupełniające powinny rozstrzygać czy zarzuty skarżącego w zakresie danych wynikających z modernizacji ewidencji, a więc objęte zmianą z dnia 30 listopada 2011 r. - podlegają uwzględnieniu. Niewątpliwie treść zgłoszonych zarzutów determinuje treść orzeczenia organu. Tym samym rozstrzygnięcie organu nie powinno się odnosić do innych zmian, które nie zostały objęte zarzutami. Ani wprowadzać ich do orzeczenia. A taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z treści postanowienia uzupełniającego organ w rozstrzygnięciu przywołał stan działki nr [[...]] wynikający z zakwestionowanej przez skarżącego zmiany (dotychczasowy stan działki), oraz dokonał w jej miejsce kolejnej zmiany (nowy stan działki). Zgodnie z sentencją postanowienia dotychczasowy stan działki to: - "Rllla" użytek o powierzchni 713 m2, użytek "Bi" o powierzchni 136 m2, razem 849 m2, "i2" inne budynki niemieszkalne - 2 kondygnacje, powierzchnia zabudowy 35 m2; nowy zaś stan działki to: - "Rllla" użytek o powierzchni 808 m2, użytek "Bi" o powierzchni 41 m2, razem 849 m2 , "i" inne budynki niemieszkalne - 1 kondygnacja, powierzchnia zabudowy 34 m2). Tym samym określony w sentencji postanowienia jako dotychczasowy stan działki nie jest stanem działki, który dotyczy danych ewidencyjnych działki sprzed okresu dokonania modernizacji operatu, lecz stanem działki już po wprowadzaniu zmiany, a nowy stan działki odzwierciedla kolejną zmianę danych ewidencyjnych dokonaną w dniu 29 czerwca 2012 r., która nie była i nie mogła być przedmiotem zarzutów skarżącego.

Taka treść orzeczenia powoduje, że de facto przedmiotem rozstrzygnięcia organu nie są zarzuty skarżącego dotyczące zmiany z dnia 30 listopada 2011 r., wynikające z modernizacji ewidencji. Zapadłe orzeczenie odnosi się bowiem do kolejnej zmiany danych ewidencyjnych wynikającej z czynności materialno-technicznej organu z dnia 29 czerwca 2012 r. A więc zmiany dokonanej już po wydaniu decyzji w dniu 31 maja 2012 r., a przed postanowieniem uzupełniającym z dnia 23 lipca 2012 r.

Taki sposób procedowania i orzekania powoduje, że wydana decyzja jest niejasna i niezrozumiała dla strony. Jednak przede wszystkim takie postępowanie organu narusza prawo strony do obrony.

Prawo to narusza również nie rozpoznanie przez organ zarzutów wniesionych przez skarżącego. Skarżący zawarł zarzuty w piśmie z dnia 29 grudnia 2011 r. oraz w piśmie z dnia 15 marca 2012 r. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji przywołał tylko pismo z dnia 15 marca 2012 r. wskazując, że zostały w nim zgłoszone zarzuty. Organ ten natomiast nie odniósł się w ogóle do zarzutów skarżącego z dnia 29 grudnia 2011 r., które wpłynęły do organu w dniu 2 stycznia 2012 r. Trzeba zaznaczyć, że organ odwoławczy, stanowczo wskazał na obowiązek uwzględnienia "wcześniej wniesionych zarzutów", a mimo to ograniczył się do uznania takiego postępowania organu pierwszej instancji "za niedopuszczalne". Zdaniem Sądu, powyższe postępowanie organ powoduje naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że ta sama sprawa winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez dwa organy różnych stopni, a nie tylko przez jeden z organów. Organ odwoławczy nie może tu "zastępować" organu pierwszej instancji. Zwłaszcza w sytuacji gdy organ pierwszo-instancyjny dopuszcza się licznych uchybień w toku prowadzonego postępowania, na które wskazuje strona, a ich istnienie potwierdza organ drugiej instancji.

Przechodząc do dalszych rozważań, to zasadnicza istota sporu w niniejszej sprawie, dotyczyła określenia funkcji budynku znajdującego się na działce nr [[...]] oraz związanej z tym zmiany użytku gruntowego pod budynkiem.

Skarżący od początku postępowania kwestionował prawidłowość dokonanych zmian w ewidencji podkreślając, że nie dokonywał żadnych zmian w zagospodarowaniu działki i zlokalizowanego na niej budynku (np. przebudowa lub zmiana przeznaczenia). Nie nastąpiły również jakiekolwiek zmiany, które uzasadniałyby dokonanie przez organ zmian co do klasyfikacji w zakresie użytku gruntowego działki, a zwłaszcza funkcji użytkowej zlokalizowanego na niej budynku. Budynek ten, niezmiennie pełnił funkcję gospodarczą i służył do produkcji ogrodniczej, tj. przechowywania narzędzi i płodów rolnych. Organ nie udowodnił istnienia zmian w tym zakresie.

Zgodnie z unormowaniem § 65 ust. 1 pkt 1-10 przywołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ze względu na podstawową funkcję użytkową budynki dzieli się na rodzaje, w tym: na budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa (punkt 9) i inne budynki niemieszkalne (pkt 10).

Stosownie zaś do przepisu § 65 ust. 2 tego rozporządzenia, przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych, wprowadzonej na podstawie przepisów o statystyce publicznej. Zasady te zostały zawarte w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. z 2010 r., nr 242, poz.1622), zwane dalej - KŚT.

Zgodnie ze schematem KŚT grupa 1 - obejmuje budynki i lokale oraz spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego i spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Podgrupa 10 obejmuje budynki niemieszkalne, w tym rodzaje: 108 - budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa oraz 109 - pozostałe budynki niemieszkalne.

W uwagach do tej grupy wskazano, że budynki niemieszkalne są to obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych.

Przy czym, co jest ważne, o zaliczeniu budynku (lub lokalu) do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie oraz związana z tym konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób użytkowania, który w praktyce bywa czasem niezgodny z przeznaczeniem. O zmianie zaś pierwotnego przeznaczenia na stałe, decyduje każdorazowo wykonanie odpowiednich robót budowlano-adaptacyjnych.

Do wyposażenia budynku zalicza się wszystkie instalacje wbudowane

W objaśnieniach szczegółowych pozycja 108 obejmuje - budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, w tym: - pozostałe budynki przeznaczone dla działalności rolniczej np. obory, stajnie budynki inwentarskie dla trzody chlewnej, owczarnie, przemysłowe fermy drobiu, stodoły pomieszczenia do przechowywania sprzętu, spichlerze, szopy rolnicze, spiżarnie, piwnice do przechowywania wina, szklarnie, itp. Natomiast pozycja 109 - pozostałe budynki niemieszkalne, w tym -pozostałe budynki niemieszkalne, gdzie indziej niesklasyfikowane.

Bezspornym było, że przedmiotowy budynek znajduje się na działce stanowiącej grunty orne (sporny był grunt pod budynkiem i pas szerokości 50 cm wokół niego).

Zgodnie z oświadczeniem właściciela, działka od 2002 r. jest użytkowana w całości jako służąca produkcji ogrodniczej. Budynek zaś jest związany z produkcją ogrodniczą i służy do tej produkcji, tj. do przechowywania narzędzi i magazynowania płodów. Twierdzenie to jednak w toku przeprowadzonego postępowania nie zostało w żaden sposób zweryfikowane.

Nie można też uznać, aby organy poczyniły niezbędne ustalenia, pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że sporny budynek powinien zostać przypisany do innego rodzaju budynku niemieszkalnego, gdzie indziej niesklasyfikowanego, a nie jak dotychczas do budynku gospodarczego. Analiza zgromadzonego materiału nie pozwala na przyjęcie, że organy przeprowadziły w tym zakresie wystarczające postępowanie dowodowe.

Z dokumentacji, w tym ze sporządzonego operatu technicznego z dnia 28 maja 2012 r. nie wynika, jakie konkretnie przesłanki spowodowały, że budynek przestał pełnić dotychczas przypisaną mu funkcję. Organy obu instancji nie podjęły jakichkolwiek działań, aby to wyjaśnić. Fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu nie zwalnia organów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego.

W tym miejscu należy wskazać, że w sprawie zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości w dniu 17 kwietnia 2012 r. oraz w dniu 9 maja 2012 r. Jednak czynności te są dotknięte wadliwością. W dniu 17 kwietnia 2012 r. wizję przeprowadziło również A. Rację ma organ odwoławczy, że jest niezrozumiałym, dlaczego w tym dniu doszło do dwóch niezależnych wizji. W przypadku pierwszych oględzin to zostały one przeprowadzone bez udziału, i co jest ważne, bez prawidłowego powiadomienia skarżącego. W drugich oględzinach brał udział skarżący, jednak nie uczestniczyło w nim A. Podczas tych oględzin, jak wskazuje organ odwoławczy, organ postąpił nieprawidłowo odmawiając przyjęcia zdjęć wykonanych przez skarżącego. Niemniej sporządzone podczas oględzin protokoły są powierzchowne i nieprecyzyjne. Zwłaszcza pierwszy z nich, który ogranicza się do potwierdzenia stanu ujawnionego w zmodernizowanym operacie w zakresie oznaczenia użytku i budynku. Drugi zaś protokół drugi koncentruje się głównie na użytku gruntowym. Jak wynika z jego treści - na obszarze tym zasiana jest trawa i nasadzone są drzewa owocowe, a wokół granic działki są drzewa owocowe, iglaste i liściaste. Teren działki posiada naturalną strukturę glebową. Brak jest w tym protokole odniesienia do budynku, oprócz stwierdzenia, że jest to budynek niemieszkalny o jednej kondygnacji. Nie ma też żadnej charakterystyki czy opisu budynku np. co do jego przeznaczenia. Jak podaje protokół, budynkowi niemieszkalnemu o jednej kondygnacji nadano oznaczenie "i" inne budynki niemieszkalne, a ze względu na jednolity sposób użytkowania zagospodarowania wydzielono ciągły obszar gruntu, na którym położony jest budynek z przylegającym do niego pasem gruntu o szerokości 50 cm. Wydzielonemu użytkowi przypisano symbol "Bi" - inne tereny niemieszkalne.

Analiza uzasadnień zapadłych orzeczeń wskazuje, że organy rozpoznające sprawę nie wzięły pod uwagę przywołanych przepisów rozporządzenia w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych, zgodnie z którymi o zaliczeniu budynku do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie oraz związana z tym konstrukcja i wyposażenie. W sprawie brak jest ustaleń w tym zakresie (w toku postępowania przedmiotem ustaleń i korekt była ilość kondygnacji i powierzchnia budynku).

Z powyżej wskazanych przyczyn, należy podzielić stanowisko strony, o potrzebie przeprowadzenia ponownych oględziny nieruchomości przy udziale skarżącego, organu i A. Umożliwi to poczynienie niezbędnych ustaleń w sprawie, a także pozwoli na skonfrontowanie stanowisk. Powinien przy tym zostać sporządzony dokładny protokół dotyczący nie tylko gruntu ale przede wszystkim budynku, w tym jego przeznaczenia. Pozwoli to również na zweryfikowanie twierdzeń skarżącego dotyczących pełnionych przez ten budynek funkcji.

W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że organy obu instancji naruszyły przywołane przepisy prawa i przepisy postępowania, co miało niewątpliwie, wpływ na wynik sprawy. Dlatego zarówno decyzja organu odwoławczego i organu pierwszej instancji, nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi, jak i ocenę prawną. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie pierwszym wyroku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie uzupełniające.

O kosztach orzeczono jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, uznając, że wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę.