II SA/Bk 742/12

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem.

Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] wydanej przez Burmistrza C. na podstawie art. 96 ust. 1 oraz art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 j.t., dalej u.g.n.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie K. gm. C., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem geodezyjnym [...], o pow. [...] ha, stanowiącej własność T. i E. W., na niżej wymienione działki: [....] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ wskazał, że nieruchomość objęta podziałem jest przeznaczona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod obszary przemieszanej zabudowy zagrodowej istniejącej i projektowanej jednorodzinnej, pod tereny drobnego przemysłu i rzemiosła usługowego, pod tereny usług handlowych, pod tereny usług gastronomicznych, pod tereny usług innych nieuciążliwych nieokreślonych w planie miejscowym oraz pod postulowany przebieg drogi powiatowej. Nadto organ wskazał, że na mocy uchwały Rady Miejskiej w Choroszczy nr X/66/07 z dnia 29 października 2007 r. ustalona została stawka opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem, w wysokości 25% różnicy wartości.

Następnie, powołując się na brzmienie art. 98a w zw. z art. 146 ust. 1a i 148 ust. 1-3 u.g.n. oraz art. 104 i 105 § 1 k.p.a., Burmistrz C. wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzję, znak [...], na mocy której w punkcie I ustalił T. W. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, działki nr [...], położonej w obrębie K., spowodowanego jej podziałem, a w punkcie II ww. decyzji umorzył postępowanie w części dotyczącej ustalenia E. W. przedmiotowej opłaty adiacenckiej.

Zdaniem organu, wartość przedmiotowej nieruchomości, w porównaniu do jej wartości przed podziałem, wzrosła o [...] zł, co wynika ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Przed dokonaniem podziału, wartość nieruchomości plasowała się na poziomie [...] zł, natomiast po dokonaniu podziału, jej wartość wzrosła do kwoty [...] zł. Z uwagi natomiast na fakt, że opinia rzeczoznawcy została sporządzona rzetelnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, brak było jakichkolwiek przesłanek do podważenia jej prawidłowości. Oszacowanie nastąpiło w oparciu o bazę cen rynkowych, przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, przy przyjęciu jako parametr porównawczy cenę 1 m2 powierzchni nieruchomości wycenianej oraz działek porównawczych, skorygowanej zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości mających wpływ na ich wartości rynkowe. Organ wskazał też, że przed podziałem działka miała kształt trójkątny i była niezagospodarowaną, zachwaszczoną posesją, częściowo porośniętą kilkunastoletnim samosiewem liściastym i iglastym. W wyniku natomiast dokonanego podziału wydzielone zostały dwie foremne, prostokątne działki, trzy działki o kształcie zwartym zbliżonym do trapezu, dwie trójkątne i jedna działka nieforemna. Spośród przedmiotowych działek, pięć z nich przylega do drogi asfaltowej B. – K. oraz posiada dostęp do rozprowadzanych w niej sieci elektrycznej i telekomunikacyjnej, a jedna dodatkowo do wodociągowej, natomiast pozostałe działki przylegają do drogi żwirowej, w której rozprowadzane są ww. media.

Z uwagi natomiast na fakt, że współwłaściciel ww. nieruchomości E. W. zmarł dnia [...] sierpnia 2011 r., a spadek po nim w całości nabyła T. W., to stwierdzić należy, iż w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (czyli w dniu [...] sierpnia 2011 r.), jedyną właścicielką nieruchomości była T. W. Zatem mając na względzie art. 98 a u.g.n. organ I instancji obciążył obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej T. W., bowiem obowiązek ten ciąży na osobie, która była właścicielem nieruchomości w chwili, kiedy decyzja dot. podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Wobec powyższego postępowanie w zakresie dotyczącym Eugeniusza Wiszowatego umorzono jako bezprzedmiotowe.

Od decyzji powyższej dowołanie wniosła T. W., argumentując je faktem obdarowania w listopadzie 2011 r. niniejszymi działkami swoich zstępnych w celach budowlanych. W wyniku niniejszych czynności odwołująca nie odniosła żadnych korzyści finansowych w postaci wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, w świetle art. 98a u.g.n., podział nieruchomości nie powoduje, zdaniem odwołującej, automatycznego wzrostu jej wartości, a zatem opłata adiacencka nie jest zawsze konsekwencją dokonanego podziału. Nałożenie niniejszej opłaty nie jest, w jej ocenie, zatem obligatoryjne, a powstaje jedynie wówczas, kiedy właściciel uzyska korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałej na skutek jej podziału.

SKO w B., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu, że już z samego faktu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, wynika obowiązek, a nie ewentualność poniesienia opłaty adiacenckiej. Z uwagi natomiast na fakt, że opłata niniejsza jest daniną publiczną, zatem interpretacja przepisów ustanawiających taką daninę musi uwzględniać wymogi Konstytucji. Organ administracyjny nie posiada natomiast luzu decyzyjnego w nakładaniu opłaty adiacenckiej w sytuacji zaistnienia przesłanek ustawowych, bowiem byłoby to sprzeczne z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że T. W. zgłasza wątpliwości, co do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, nie wskazując jednocześnie żadnych konkretnych uchybień w wyliczeniach rzeczoznawcy, ograniczając się do stwierdzenia, że wartość nieruchomości została zawyżona. Organ podkreślił, że twierdzenia, iż dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału może nastąpić tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości, co do faktu wzrostu jej wartości, nie należy rozumieć opatrznie, tzn. że zgłoszenie przez właściciela nieruchomości, jakiejkolwiek wątpliwości, wyklucza możliwość obciążenia takiej osoby przedmiotową opłatą. Organ także zauważył, za WSA w Lublinie, że większa nieruchomość jest niewątpliwie trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwości jej wykorzystania zgodnie z potrzebami (wyrok z dnia 30 stycznie 2008 r., II SA/Lu 833/07). Zatem, zdaniem organu odwoławczego, podział większej działki na działki mniejsze prowadzi do wzrostu dzielonej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał też, że obowiązkiem organu wymierzającego opłatę jest udowodnienie wystąpienia tego wzrostu oraz jego skali za pomocą szacunku wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zasady zaś szacowania ustalono przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, a szczegółowe wytyczne, które mają uwzględniać w procesie szacowania autorzy operatów szacunkowych, zawarto w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr. 207, poz. 2109). Przepisy te zasadniczo przytoczono w zaskarżonej decyzji, co zwalnia organ odwoławczy z obowiązku powtarzania tej czynności. Z mającego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 146 ust. 2 ustawy wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zatem to nie organy administracji publicznej dokonują oszacowania, ale czyni to rzeczoznawca majątkowy, ponoszący odpowiedzialność zawodową za rzetelność i zgodność z prawem dokonanego oszacowania. Jednocześnie organ zauważył, iż należy pamiętać, że operat szacunkowy - tak, jak każdy inny dowód – podlega ocenie organu właściwego do wydania decyzji (stosownie do art. 80 k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymaganiami określonymi przepisami ustawy. Wprawdzie powołano się w nim na nie obowiązujące od dnia 26 sierpnia 2011 r. przepisy § 41 i 42 ww. rozporządzenia, jednakowoż pozostaje to bez wpływu na wynik oszacowania, bowiem uchylone przepisy rozporządzenia byty w swej treści zbieżne z aktualnym brzmieniem art. 98a ust. 1 zd. 4 i 5 u.g.n., a operat sporządzono zgodnie z tymi właśnie dyspozycjami.

Nadto, organ II instancji wskazał, za WSA w Warszawie, że przesłankami warunkującymi dopuszczalność obciążenia opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału są: obowiązywanie uchwały określającej stawkę opłaty w dniu, kiedy decyzja o podziale ustala się ostateczna, wzrost wartości nieruchomości wywołany decyzją o podziale, o ile decyzja ta została wydana na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego, który wnosi opłaty roczne za cały okres trwania prawa), a podział nie był dokonany na podstawie art. 95 u.g.n., tj. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, oraz wydanie decyzji ustalającej opłatę w terminie 3 lat, od dnia kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna (wyrok z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1421/10). Wszystkie te przesłanki i uwarunkowania zostały, zdaniem organu Ii instancji spełnione, mimo to skarżąca zgłasza wątpliwości, co do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, nie wskazując jednak na żadne konkretne uchybienia w wyliczeniach rzeczoznawcy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wartość nieruchomości została zawyżona. W ocenie organu, jednak wnioski wynikające ze sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego wskazują na wzrost wartości działki po podziale o niespełna 5%. Za przeznaczoną bowiem na cele budowlane nieruchomość o pow. Ok. 10.000 m2 można uzyskać nawet o 50% mniejszą cenę, niż za działkę o pow. od 1.000 do 2.000 m2.

Organ nie podzielił także stanowiska skarżącej, że nie dokonanie sprzedaży działek, a tym samym brak odniesienia jakichkolwiek, przemawia za niemożliwością ustalenia i pobrania ww. opłaty. Z żadnego przepisu ustawy nie wynika, aby warunkiem obłożenia właściciela nieruchomości daniną w postaci opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, było jej zbycie. Sam wzrost wartości wywołany aktem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela, jest tu wystarczającą, okolicznością faktyczną. Właściciel takiej nieruchomości odnosi korzyść, gdyż wartość należącej do niego nieruchomości wzrasta. Korzyścią tą natomiast winien dzielić się - z woli ustawodawcy - ze wspólnotą lokalną, na rzecz której opata adiacencka jest wnoszona.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniosła T. W., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 98a ust. 1 i art. 147 u.g.n. oraz naruszenie § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedmiotowej skargi, skarżąca zakwestionowała fakt obciążenia tylko jej obowiązkiem poniesienia opłaty adiacenckiej, podczas gdy w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości, było dwóch jej współwłaścicieli: skarżąca i jej mąż E. W. Ponadto skarżąca wskazała, że w jej ocenie operat szacunkowy nie został sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, bowiem rzeczoznawca nie wziął pod uwagę takich czynników jak: utrata bezpośredniego dojazdu do drogi publicznej przez część działek, istnienie rowu melioracyjnego oddzielającego część działek od drogi publicznej, brak stosownych podjazdów, na które trzeba uzyskać stosowne pozwolenia, a także ponieść koszty związane z ich zaprojektowaniem. Ponadto wskazała na silne zakrzewienie i zadrzewienie działek samosiejkami, co przekłada się na nakłady konieczne do oczyszczenia gruntów, uzyskania stosownych decyzji urzędowych zezwalających na ich usunięcie oraz wyłożenia środków finansowych na wykarczowanie roślinności. Skarżąca wskazała także na obecnie istniejące linie zabudowy na działkach, napowietrzną linię elektroenergetyczną biegnącą nad powierzchnią czterech działek oraz linią kablową w ziemi biegnącą pod powierzchnią wszystkich działek, co jej zdaniem wpływa na obniżenie wartości nieruchomości, gdyż uniemożliwia swobodne dysponowanie terenem, zarówno pod linią energetyczną, jak i w bezpośredniej jej bliskości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Ponadto organ wskazał, iż skarżąca, jako jedyna spadkobierczyni po zmarłym E. W., w myśl art. 922 k.c. jest zobowiązana do poniesienia całej opłaty adiacenckiej, a wnikliwa analiza operatu szacunkowego pozwala na stwierdzenie, że w wyniku podziału powstało kilka bardziej atrakcyjnych na rynku nieruchomości, o bardziej regularnych kształtach i mniejszej powierzchni. Organ nadto uznał za całkowicie bezzasadne twierdzenie Skarżącej, że operat szacunkowy sporządzono z naruszeniem § 56 ww. rozporządzenia. W myśl, bowiem tego przepisu, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny, tym: l)określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2)określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Wszystkie te elementy, zdanie organu odwoławczego, występują w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie, a proces rozumowania rzeczoznawcy i wnioski z niego wyprowadzone są prawidłowe. Nadto wszystkie opisane przez Skarżącą cechy istniały już przed podziałem i w podobny sposób oddziaływały na nieruchomość. W wyniku podziału natomiast, w zasadzie nigdy nie powstają działki z urzędowym zjazdem (chyba, że działka dzielona posiada już kilka zjazdów).

W dniu [...] kwietnia 2013 r. wpłynęło do tut. Sądu pismo procesowe profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej zawierające uzupełnienie skargi oraz wnioski dowodowe. Pełnomocnik w treści przedmiotowego pisma zawarł następujące zarzuty:

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 17 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji mimo wadliwej wyceny nieruchomości polegającej na przyjęciu do porównania nieruchomości nie będących nieruchomościami podobnymi;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji mimo wadliwej wyceny nieruchomości polegającej na braku wyliczonego trendu zmian cen nieruchomości podobnych w czasie oraz brak uwzględnienia zmian poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 17 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji mimo wadliwej wyceny nieruchomości polegającej na braku błędnym opisie nieruchomości i braku skorygowania wartości z uwagi na jej niekorzystne warunki geotechniczne w stosunku do przyjętych do porównania nieruchomości podobnych, tj. przebiegającej przez działkę linii energetycznej niskiego i średniego napięcia, intensywnego zalesienia, a także podmokłego charakteru terenu.

Pełnomocnik wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci załączonych do ww. pisma fotografii przedmiotowej nieruchomości na okoliczność ustalenia jej rzeczywistego stanu.

Odnosząc się do ww. zarzutów, organ w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. wniósł o odrzucenie dowodu ze zdjęć, bowiem nie mogą one stanowić dowodu w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kolegium podtrzymało w całości uprzednio wyrażone stanowisko, wskazując, że rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy oszacował wartość nieruchomości, a za rzetelność sporządzonej opinii odpowiada zawodowo. Podważenie wiarygodności sporządzonej przez niego opinii wymagałoby natomiast skierowania jej do zbadania przez komisję, o której mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami albo przedłożenia innego operatu szacunkowego, czego skarżąca nie uczyniła.

W dniu [...] czerwca 2013 r. Kolegium złożyło w tut. Sądzie pismo - wniosek dowodowy, w którym wniosło o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu z dnia [...] czerwca 2013 r. "Wyjaśnienie do operatu szacunkowego Rob. [...] z dnia [...].12.2011 r. wyceny nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz powstałych z podziału tej nieruchomości działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych we wsi K. gmina C. i stanowiących w momencie podziału własność T. i E. W.." Kolegium wskazało, że wyjaśnienia rzeczoznawcy poczynione w ww. piśmie potwierdzają zasadność uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz stanowiska Kolegium reprezentowanego w sprawie, a dopuszczenie dowodu z tego dokumentu przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, nie przedłużając jednocześnie postępowania.

W treści ww. pisma, rzeczoznawca podtrzymał sporządzony przez siebie operat szacunkowy oraz wyjaśnił, iż nie uwzględnił w sporządzonej przez siebie opinii trendu zmiany cen nieruchomości, bowiem w momencie dokonywania wyceny wartości działki wyraźna była stagnacja cen, której towarzyszyła ograniczona ilość transakcji, a zanotowane na rynku lokalnym ceny nieruchomości niezabudowanych nie wskazywały jednoznacznie na tendencję wzrostową lub spadkową. Ponadto warunki geotechniczne przedmiotowej nieruchomości nie odbiegały od tych, jakie charakteryzowały inne nieruchomości niezabudowane, nabywane na ryku lokalnym z przeznaczeniem ich na cele inwestycyjne. Nieruchomość nie odbiegała, pod ww. względami od innych, wyłączonych z dotychczasowego rolniczego użytkowania. Dodatkowo rzeczoznawca zwrócił uwagę, że dokonany podział jest zgodny z planem miejscowym, a w szczególności uwzględnia warunek dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej, a koszty wybudowania wjazdu oraz przyłączy infrastrukturalnych są kolejnym etapem procesu inwestycyjnego i nie mają żadnego związku z opłatą adiacencką. Z uwagi natomiast na fakt, że zasady przyłączenia poszczególnych działek do sieci infrastrukturalnej ustalane są indywidualnie dla inwestorów, na etapie szacowania wartości nieruchomości nie jest możliwe wskazanie szczegółowych warunków przyłączenia do poszczególnych sieci. W operacie natomiast został uwzględniony fakt występowania sieci infrastruktury technicznej w otoczeniu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.,) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2012 r., która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."), który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z przepisu art. 146 ust. 1a u.g.n. wynika zaś, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Według natomiast art. 98 a ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki przepisu art. 98 a ust. 1 i 1a u.g.n. Ja wynika bowiem ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji z [...] lipca 2011 r. znak [...], wydanej przez Burmistrza C., zatwierdzono na wniosek T. i E. W. podział nieruchomości położonej w obrębie K. gm. C. Podział nieruchomości został dokonany w trybie art. 96 ust. 1 i art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., a zatem ustalenie opłaty adiacenckiej było dopuszczalne. W przedmiotowej sprawie nie jest także sporne, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana została w terminie 3 lat, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie został spełniony również warunek z art. 98a ust. 1a u.g.n., z którego wynika, że znaczenie dla ustalenia opłaty adiacenckiej ma uchwała obowiązująca w dacie, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W tym przypadku chodzi o uchwałę Rady Miejskiej w Choroszczy nr X/66/07 z dnia 29 października 2007 r. ustalającą stawkę opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem, w wysokości 25% różnicy wartości.

Podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką była, zgodnie z art. 146 ust. 1a i art. 98a ust. 1 u.g.n., opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca różnicę między wartością nieruchomości przed i po podziale.

Z akt sprawy wynika, że podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej stanowił operat szacunkowy z dnia 1 grudnia 2011 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. R., którego celem było określenie wartości rynkowej nieruchomości dla określenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie K. jednostki ewidencyjnej gmina C. Z treści operatu wynika, że biegły dokonał oględzin nieruchomości w dniu [...] listopada 2011 r. i ustalił wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, czyli na dzień [...] grudnia 2011 r. Operat zawiera podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości. W operacie został ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości. W wycenie omówiono uwarunkowania planistyczne i dokonano analizy lokalnego rynku nieruchomości, wskazano rodzaj określanej wartości, wybór podejścia i metody szacowania, przedstawiono obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z omówieniem, a zatem operat zawiera konieczne elementy, o których mowa w § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie").

Z wyceny wynika, że biegły określił wartości rynkowe nieruchomości przed i po podziale w podejściu porównawczym, z zastosowaniem metody porównywania parami, zaś jako parametr porównawczy przyjął wartość (cenę) 1 m2 powierzchni nieruchomości wycenianej oraz działek porównawczych. Następnie ceny porównawcze biegły skorygował zespołem poprawek z tytułu przyjętych w analizie porównawczej poprawek różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe. Dobór i wielkość przyjętych w analizie porównawczej poprawek oparty został na prowadzonym przez rzeczoznawcę monitorowaniu cech rynkowych nieruchomości na terenie gminy Choroszcz i innych rynkach lokalnych w regionie w latach 1995-2011 oraz na badaniach wpływu poszczególnych cech nieruchomości niezabudowanych na ich wartość rynkową. W oparciu o te przesłanki biegły ustalił rodzaj cech nieruchomości, które mają wpływ na poziom cen uzyskiwanych na rynku lokalnym: położenie nieruchomości, powierzchnia i kształt działki, dostęp do uzbrojenia, przeznaczenie w planie miejscowym. Wagi wymienionych wyżej cech rynkowych rzeczoznawca określił na podstawie analizy par nieruchomości różniących się zasadniczo jedną cechą, spośród zamieszczonych w bazie cen rynkowych.

Zdaniem, więc Sądu, rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 150 ust. 2, art. 152 ust. 1 i 3, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n., a także § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Podkreślenia także wymaga, że operat ten był ważny, w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n., a zatem jest on dowodem, który mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.

Z omawianego operatu wynika, że na skutek podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nastąpił wzrost wartości nieruchomości o [...] zł, a zatem Burmistrz C., stosując 25 % stawkę opłaty prawidłowo ustalił jej wartość na 15.943,75 zł.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, są one całkowicie niezasadne.

Skarżąca trafnie podnosi, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. obciąża właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa. Decyzja podziałowa Burmistrza C. została wydana w dniu [...] lipca 2011 r. i w tej dacie współwłaścicielami nieruchomości byli E. W. i T. W. T. W. zmarł w dniu [...] sierpnia 2011 r., zaś spadek po nim w całości odziedziczyła w całości T. W. – patrz akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] sierpnia 2011 r. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2011 r.), a zatem jedyną właścicielką nieruchomości była T. W. Powyższe oznacza, że osobą zobowiązaną do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest tylko T. W. Na obowiązek ten, wpływu nie miało późniejsze obdarowanie przez skarżącą, w listopadzie i grudniu 2011 r., jej dzieci, własnością przedmiotowych działek.

Jako niezasadny należy również uznać zarzut, iż rzeczoznawca swoją opinię oparł na metodzie porównawczej z innymi działkami, a nie na opisie rzeczywistego stanu nieruchomości. Podkreślenia, bowiem wymaga, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika zaś, ze podejście porównawcze polega właśnie na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Sama więc metoda wymaga odniesienia do nieruchomości podobnych.

Niezasadne są także zarzuty strony skarżącej sprecyzowane w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Podnoszone są tam kwestie wadliwości wyceny nieruchomości ze względu na przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie były nieruchomościami podobnymi, brak wyliczonego trendu zmian cen nieruchomości podobnych w czasie oraz brak uwzględnienia zmian poziomu cen nieruchomości podobnych wskutek upływu czasu, a także przyjęcie błędnego opisu nieruchomości i brak skorygowania jej wartości z uwagi na jej warunki geotechniczne w stosunku do przyjętych do porównania nieruchomości podobnych.

Zdaniem Sądu, na samym początku rozpatrywania powyższych zarzutów podkreślenia wymaga, że w przedmiotowym operacie chodzi o ustalenie różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Oznacza to więc, że w grę wchodzi ten sam obszar ziemi i z tymi samymi warunkami geotechnicznymi w postaci przebiegającej po nim linii energetycznej niskiego napięcia, intensywnego zalesienia i podmokłego charakteru terenu. Sam podział geodezyjny działki o nr [...] na osiem nowych działek w żaden sposób nie wpłynął na zmianę tego charakteru. Jak przed podziałem działka nr [...] była zalesiona i podmokła, a ponadto przebiegała po niej linia niskiego napięcia, to po podziale, nowo powstałe działki dalej były zalesione, podmokłe i przebiegała po nich ta sama linia energetyczna. Zmienił się zatem w tym układzie tylko jeden parametr w postaci wzrostu wartości nowo utworzonych działek ze względu na ich powstanie z jednej dużej działki. Sam fakt podziału dużej działki na kilka mniejszych działek wywołał wzrost wartości tego samego obszaru ziemi. Stawianie, więc rzeczoznawcy zarzutu, iż wyliczając wartość działki nr [...] i następnie wartość powstałych z niej działek, nie wziął pod uwagę warunków geotechnicznych, jest w ocenie Sądu całkowicie nietrafne.

Niezależnie od powyższego, rzeczoznawca w operacie, a ponadto w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. szczegółowo wyjaśnił, że warunki geotechniczne ocenianej nieruchomości nie odbiegały od tych, jakie charakteryzowały inne nieruchomości niezabudowane, nabywane na rynku lokalnym z przeznaczeniem na cele inwestycyjne, w tym przyjętych jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej przed i po dokonaniu podziału. Dokonany podział, w ocenie rzeczoznawcy, jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem w szczególności uwzględnia niezbędny warunek dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Ponadto, koszty wybudowania wjazdu na tereny posesji oraz przyłączy infrastrukturalnych dotyczą kolejnego procesu inwestycyjnego i nie mają żadnego związku z opłatą adiacencką z tytułu podziału nieruchomości i dlatego nie powinny być uwzględniane przy oszacowaniu zmiany wartości nieruchomości wskutek podziału.

Podobnie rzecz się ma z kwestią uwzględnienia przy wycenie nieruchomości występującego na rynku trendu zmiany cen nieruchomości w czasie. Przede wszystkim, wartość działki nr [...] i wartości utworzonych z niej ośmiu działek, wyliczone zostały na tę samą datę, co oznacza, że wzrost trendu czasowego lub jego obniżenie w sposób nierozerwalny dotyczyłyby w jednakowy sposób działki dużej i działek małych, co w efekcie, przy różnicy ich wartości powodowałoby nieuchronnie wyeliminowanie wpływu tego trendu. Niezależnie od tego, biegły wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, aby taki trend uwzględnić, musiałby on mieć charakter lokalny i odnosić się do konkretnego rynku lokalnego. Ponieważ zanotowane na rynku lokalnym ceny nieruchomości niezabudowanych nie wskazywały jednoznacznie na tendencję wzrostową lub spadkową w tym okresie, wykluczało to zastosowanie przy wycenie jakiegokolwiek wskaźnika wskazującego na zmianę tych cen w czasie. Zostało to skomentowane w analizie rynku zamieszczonej w części III operatu, zaś do obliczeń przyjęto zerowy trend zmiany cen rynkowych w czasie.

Niezasadny jest tez zarzut odnośnie wzięcia do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości, które nie mają cech podobieństwa do działek porównywanych. Zauważenia przy tym wymaga, że poza tak sformułowanym zarzutem, strona skarżąca nie wskazuje ponadto, w czym się przejawia brak tego podobieństwa. Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, rzeczoznawca majątkowy zarówno w samym operacie, jak również w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. szczegółowo uzasadnił, że przedmiotowa nieruchomość (zarówno przed podziałem, jak i po podziale), na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wyłączona z dotychczasowego sposobu użytkowania rolniczego i przeznaczona pod zabudowę i w zasadzie niczym się nie różni od innych tego typu nieruchomości na tym samym obszarze. Tak samo wymaga wyrównania, odchwaszczenia, usunięcia samosiewu, a czasami nawet uregulowania stosunków wodnych, czy nawet drenażu, czyli dokonania czynności poprzedzających pozyskanie dotychczasowego gruntu rolniczego na cele budowlane. Nieruchomości przyjęte do porównania tak samo nie posiadały urządzonych dróg wewnętrznych i wjazdów z dróg publicznych oraz przyłączy infrastrukturalnych. Kwestia zaś występowania zastoisk wód opadowych na takich gruntach również nie jest niczym nietypowym i wymaga podjęcia stosownych czynności celem usunięcia tego zjawiska.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarówno kwestia nieruchomości podobnych, jak i znajomość rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego w danym okresie popytu i podaży na danego rodzaju nieruchomości to wiedza specjalna rzeczoznawcy majątkowego, której nie posiadają organy administracji, strona skarżąca ani Sąd. Wobec tego stwierdzić trzeba, że strona skarżąca miała możliwość przedłożenia organom wyceny sporządzonej na własne zlecenie na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Mogła też, w trybie art. 157 § 1 u.g.n., wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę B. R. W sytuacji więc, gdy skarżąca nie dokonała tych czynności, jej argumenty podniesione w skardze przeciwko operatowi mają jedynie walor polemiki z ustaleniami biegłego i jako takie nie mogły stanowić dowodu w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2013 r. strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dołączonych zdjęć. Rację ma, w ocenie Sądu organ, który w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. podniósł, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. walor dowodu z dokumentu ma jedynie dowód pisemny, zawierający oświadczenie wiedzy lub oświadczenie woli, podpisany przez osobę, która takie oświadczenie składa, zaś zdjęcie takim dokumentem nie jest. Wobec powyższego, brak było podstaw do potraktowania powyższych zdjęć jako dowodu w sprawie.

Zdaniem Sądu, operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia w niniejszym postępowaniu wysokości opłaty adiacenckiej sporządzony został zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami cytowanego rozporządzenia, natomiast postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji wyroku.

O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu adwokatowi, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów § 2 ust. 1-3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).