IV SA/Po 420/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]stycznia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania G. R. utrzymał w mocy Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] ustalającej, że kwota 819,00 zł pobrana przez G. R. tytułem przyznanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]świadczenia rodzinnego, w okresie od [...] listopada 2011 r. do [...] lipca 2012 r., z uwagi na uchylenie powyższej decyzji w wyniku wznowienia postępowania i odmowy przyznania prawa do świadczenia rodzinnego, jest świadczeniem nienależnie pobranym.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku wznowionego postępowania, po stwierdzeniu przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania wnioskowanego świadczenia o kwotę [...] zł, wydano w dniu [...] sierpnia 2012 r. decyzję nr [...], którą uchylono decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] przyznającą zasiłek rodzinny, na okres od [...] listopada 2011 r. do [...]października 2012 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz S. R. i odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego, na okres od [...] listopada 2011 r. do [...] października 2012 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na rzecz S. R..

Dalej organ wskazał, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2012 r. strona wniosła o "cofnięcie decyzji wydanej przez P. Centrum Świadczeń odnośnie zabrania i wstrzymania zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego ...".

Następnie organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wyjaśnił, że w niniejszej sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 133, poz. 992 ze zm.). Organ podkreślił, że w wyniku wznowienia postępowania uchylona została decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...]listopada 2011 r. nr [...] przyznająca G. R. prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rzecz S. R. i odmówiono stronie postępowania prawa do wnioskowanych świadczeń. W konsekwencji powyższego uznać należy, iż świadczenia rodzinne w kwocie [...] zł tj.: 91 zł (zasiłku rodzinnego) x 9 miesięcy= 819,00 zł pobrane w okresie od [...] listopada 2011 r. do [...] lipca 2012 r. uznać należy za świadczenie nienależnie pobrane.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł G. R. podnosząc, że po wyjściu z Zakładu Karnego ubiegał się o świadczenia dla córki, które otrzymał. Dalej skarżący wyjaśnił, żę gdyby był zdrowy i miał pracę to by się nie ubiegał o pomoc. Skarżący wskazał również, że jego żona została oszukana i jest zadłużona w Urzędzie Skarbowym i Zusie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, że dochody członków rodziny mają bardzo istotne znaczenie dla ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Organ podkreślił, że do wniosku o przyznanie zasiłku skarżący załączył oświadczenie złożone przez K. R., iż w roku 2010 r. je dochód wyniósł 0 zł. Natomiast z informacji uzyskanej od Naczelnika Urzędu Skarbowego wynikało, że K. R. w 2010 r. osiągnęła w 2010 r. dochód brutto w wysokości [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w przedmiotowej sprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 135 Ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższy przepis pozwala na objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadło, jeżeli mieszczą się one w granicach stosunku administracyjnego wyznaczającego daną sprawę. Rozpoznaniem tym mogą być więc objęte wszystkie decyzje dotyczące tej samej sprawy, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego. pozwala na objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadło, jeżeli mieszczą się one w granicach stosunku administracyjnego wyznaczającego daną sprawę

W orzecznictwie wskazuje się, że zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga", użyty w art. 135 Ppsa, oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia. W konsekwencji oraz w związku z uregulowaniem zawartym art. 124 § 1 pkt 6 Ppsa sąd administracyjny jest władny objąć swą kontrolą również akt wydany w postępowaniu wszczętym po zaskarżeniu tego aktu do sądu administracyjnego oraz zastosować wobec nich przewidziane przez ustawę środki w celu usunięcia naruszenia prawa (zob wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt. II OSK 1937/12, LEX nr 1234184, wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1507/11, LEX nr 1149187).

Zwrócić należy również uwagę, że w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. (sygn. akt I GSK 134/11, LEX nr 1218994) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanką zastosowania art. 135 Ppsa jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonej decyzji, ale także w aktach lub czynnościach ją poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy.

Podsumowując stwierdzić należy, że przepis art. 135 Ppsa oznacza możliwość wyeliminowania przez sąd z obrotu prawnego nie tylko aktu zaskarżonego skargą, ale też aktu organu I instancji czy innych, również tych niezaskarżalnych w toku instancji, aktów podjętych przez organy w granicach rozstrzyganej sprawy administracyjnej, a podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego może być naruszenia prawa materialnego lub procesowego przez decyzję pierwotną.

W niniejszej sprawie podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji stanowiło wydanie przez organ Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylającej decyzję przyznającą zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego i odmawiającą przyznania zasiłku rodzinnego.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności Sąd dokonał oceny tej decyzji jako decyzji warunkującej wydanie zaskarżonej decyzji.

Podstawę wydanie przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. stanowiło ustalenie przez organ, że dochód K. G. w 2010 r. wyniósł [...] zł co daje miesięcznie [...] zł na osobę w rodzinie. Organ w uzasadnieniu wskazał, że po ponownym przeliczeniu dochodu rodziny ustalono, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe.

Zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka a przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. (w okresie rozstrzygania sprawy tj. przyznania zasiłku). Dochód rodziny oznacza natomiast przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2006 r., nr 139 poz. 992).

Wobec zgłoszenia wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy od [...] listopada 2011 r. do [...] października 2012 r. organ zasadnie wziął pod uwagę dochody rodziny skarżącego z 2010 r.

Składając wniosek o przyznanie zasiłku skarżący wskazał, że dochód K. R. w roku kalendarzowym 2010 r. wyniósł 0 zł, podczas gdy z zaświadczenia Urzędu Skarbowego wynika, iż dochód ten faktycznie wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje miesięcznie kwotę [...] zł na osobę w rodzinie.

Jednakże w niniejszej sprawie należy również pamiętać, że ustawodawca przesądził, iż przy obliczaniu dochodu stanowiącego kryterium przyznania świadczenia rodzinnego należy uwzględniać okoliczności uzyskania i utraty dochodu. W przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód, (art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Organ rozpoznając niniejszą sprawę nie wziął pod uwagę, że z dniem [...] września 2011 r., a więc przed złożeniem wniosku ([...]września 2011 r. – data prezentaty organu na wniosku) K. G. zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej.

W myśl art. 3 pkt 23 lit. f ustawy o świadczeniach rodzinnych utrata dochodu oznacza m.in. utratę dochodu spowodowaną wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Co prawda powyższy przepis stanowi wyłącznie o wyrejestrowaniu działalności, to jednakże wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również wykładnia przepisów ustawy dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) prowadzi do wniosku, że również zawieszenie działalności gospodarczej należy traktować jako utratę dochodu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w polskim systemie prawnym nie ma instytucji wyrejestrowania działalności gospodarczej, o jakiej jest mowa w art. 3 pkt 23 lit f) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma bowiem tożsamości terminologicznej między unormowaniami zawartymi w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a regulacjami zamieszczonymi w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Pojęcie wyrejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej nie jest w szczególności tożsame z instytucją wykreślenia wpisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) w przypadku trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zwrócić trzeba jednak przede wszystkim uwagę na to, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odnoszą się wprost do prawnej możliwości zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Ta luka prawna ma swoje źródło prawdopodobnie w tym, że w dacie uchwalania ustawy o świadczeniach rodzinnych w polski system prawny nie przewidywał możliwości zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 106/11 – dostępny w bazie orzeczeń NSA).

Instytucja zawieszenia działalności gospodarczej wprowadzona została z dniem 20 września 2008 r. na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888). Na mocy powyższej regulacji do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dodano art. 14 a, zgodnie z którym przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 1a (ust. 1). Szczególną uwagę zwrócić należy na ust. 3 art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z tym przepisem w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że jednym z najistotniejszych warunków pozwalających na zawieszenie działalności gospodarczej jest zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej sensu largo.

Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym zawieszenie działalności gospodarczej z punktu widzenia możliwości uzyskiwania dochodów z działalności gospodarczej wywiera taki sam skutek, jak wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej.

Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej mieści się w definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej potraktować zatem należy jako utratę innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy. Zwrócić wreszcie należy uwagę, że ustawowe definicje zarówno utraty, jak i uzyskania dochodu odnosić należy do stanów faktycznych mających miejsce w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Po 91/09, LEX nr 553182).

Zwrócić należy również uwagę, że tworząc przepisy mające na celu częściowe pokrycie przez Państwo wydatków na utrzymanie dzieci ustawodawca miał bowiem na uwadze realne dochody uzyskiwane przez członków rodziny, a nie dochody wirtualne.

Wobec nie uwzględnienia powyższej okoliczności przez Prezydenta Miasta przy wydawaniu decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu zasiłku rodzinnego i odwijającej przyznania powyższego świadczenia organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 135 Ppsa uchylił decyzje Prezydenta Miasta Poznania z dnia 13 sierpnia 2012 r.

Odnosząc się natomiast do zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2012 r. zauważyć należy, że podstawę wydania powyższych decyzji stanowiło wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. tj. uchylenie w wyniku wznowienia postępowania decyzji przyznającej świadczenie z jednoczesną odmową przyznania powyższego świadczenia.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w oparciu o decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., która na mocy niniejszego wyroku została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Tym samym w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do uchylenia kontrolowanej decyzji, gdyż w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa Sąd jest zobligowany do uwzględnienia skargi na decyzję w przypadku wykrycia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt 2 wyroku. W pkt 1 orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. O wykonalności decyzji orzeczona na podstawie art. 152 Ppsa.

MZ