II OSK 332/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 487/12, uwzględnił skargę Wojewody Dolnośląskiego na § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 pkt 2 zarządzenia Burmistrza Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia Pełnomocnika do spraw przygotowania Urzędu Miejskiego w M. oraz gminnych jednostek organizacyjnych z zakresu usług publicznych do przyjęcia i wdrożenia systemu zarządzania procesowego, a także innych zadań wyznaczonych przez Burmistrza, i orzekł o wydaniu zaskarżonych przepisów § 2 ust. 1 pkt 4 i § 4 pkt 2 zarządzenia z naruszeniem prawa oraz określił, że wymienione przepisy nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze Wojewoda Dolnośląski żądając stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej przepisów zarządzenia Burmistrza Gminy M. zarzucił organowi istotne naruszenie art. 33 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji RP. Jak podkreślił Sąd, w zaskarżonym przez Wojewodę przepisie § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia przyjęto, że do zadań pełnomocnika należy podejmowanie działań zmierzających do eliminacji nieprzestrzegania przez pracowników samorządowych Gminy M. obowiązku:

- przestrzegania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa,

- wykonywania zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie,

- udzielania informacji publicznej,

- dochowania tajemnicy ustawowo chronionej,

- zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami,

podwładnymi oraz współpracownikami,

- zachowania się z godnością w miejscu pracy i poza nim,

- stałego podnoszenia umiejętności i kwalifikacji zawodowych.

W § 4 pkt 2 zarządzenia wskazano, że pełnomocnik, w zakresie realizacji zadań określonych w § 2 ust. 2 pkt 1, upoważniony jest także do wyznaczania pracowników Urzędu Miejskiego w M. do udziału w komisjach Rady Miejskiej w M.

Powołując się zatem na art. 33 ust. 4 u.s.g. Wojewoda stwierdził, że ustawodawca dopuścił możliwość dekoncentracji kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) w zakresie prowadzenia spraw gminy na rzecz dwóch pracowników urzędu gminy - zastępcy wójta oraz sekretarza. Tym samym katalog osób mogących za wójta sprawować jego ustawowe kompetencje został ściśle wyznaczony. Są to jedyne osoby, którym wójt może w zgodzie z ustawą powierzyć prowadzenie zadań, do których należy między innymi kierowanie urzędem oraz organizacja tego urzędu. Do kategorii spraw przekazanych na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. będą zatem należały wszystkie zadania publiczne gminy zastrzeżone wyraźnym przepisem prawa do kompetencji wójta. W ocenie Wojewody zarządzenie w jego zaskarżonej części narusza istotnie także postanowienia regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w M., przyjętego zarządzeniem Nr [...] Burmistrza Gminy M. z dnia [...] lipca 2004 r., w którym przewidziano wyraźny zakres kompetencji burmistrza, jego zastępcy oraz sekretarza. Nadto, dopatrując się, że materia spraw przekazanych pełnomocnikowi pokrywa się z uprawnieniami nadzorczymi sekretarza odnośnie funkcjonowania urzędu miejskiego organ zauważył, że nie istniała realna potrzeba powierzania pełnomocnikowi określonych w § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 pkt 2 zarządzenia zadań, bowiem w tym zakresie mieszczą się uprawnienia sekretarza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 573/11 oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego.

Dokonując analizy przepisów art. 33 u.s.g. oraz art. 5 ustawy o pracownikach samorządowych Sąd podkreślił, że urząd gminy stanowi pomocniczy, zorganizowany aparat organu wykonawczego (tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta), którego zasadniczą funkcją jest zapewnienie sprawnego działania organu wykonawczego gminy, w celu realizacji jego zadań, zapewniając kompleksową obsługę. Organizacja i funkcjonowanie urzędu określona jest przez wójta samodzielnie, w ramach jego własnych, ustawowych kompetencji, w drodze regulaminu organizacyjnego. Ustawy samorządowe nie wprowadzają szczegółowych rozwiązań w tej materii. Należy zatem uznać, że w zakresie struktury organizacyjnej urzędu, co do ilości, charakteru, zakresów działania, usytuowania czy hierarchii wewnętrznych komórek organizacyjnych i poszczególnych stanowisk pracy, a także podziału kompetencji, zasad współpracy, wzajemnych relacji między nimi, obsady personelu - organ wykonawczy gminy ma zachowaną swobodę.

Zdaniem Sądu I instancji ze wskazywanych przez organ nadzoru norm zawartych w art. 33 ust. 4 i 5 u.s.g. i art. 5 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych nie można wyprowadzać wniosku, że w każdym przypadku wykonywanie konkretnego zadania może być delegowane wyłącznie zastępcy burmistrza lub sekretarzowi. Wobec tego należy przyjąć, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest umocowany do zlecenia wykonywania na swoją rzecz niektórych czynności określonego rodzaju danemu pracownikowi, niebędącego jego zastępcą lub sekretarzem gminy, w celu zapewnienia sprawnego i kompetentnego działania urzędu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako kierownika urzędu gminy. Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda nie wykazał, by zakwestionowane regulacje zarządzenia stanowiły istotne naruszenie prawa. Wewnętrzna dekoncentracja kompetencji burmistrza w przypadku obu zadań przekazanych zarządzeniem pełnomocnikowi nie ma związku z pełnieniem przez burmistrza funkcji organu samorządu terytorialnego w sferze spraw publicznych gminy, lecz dotyczy jego czynności jako pracodawcy samorządowego i jest wyrazem sprawowanego zwierzchnictwa służbowego.

Po rozpoznaniu wniesionej od powyższego wyroku skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1251/12 uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał w szczególności, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa stanowisko Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia, że zadania powierzone pełnomocnikowi na mocy przepisów wspomnianego zarządzenia należą do sfery związanej z działaniem burmistrza jako pracodawcy i jednocześnie nie są związane z kierowaniem urzędem.

Dalej NSA, powołując przepisy art. 33 ust. 1 u.s.g., podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 1835/07, LEX nr 470920), że powierzenie funkcji, które mieszczą się w zakresie kompetencji wójta związanych z prowadzeniem określonych spraw gminy, pełnomocnikowi będącemu pracownikiem urzędu zamiast sekretarzowi lub zastępcy wójta narusza przepisy art. 33 ust. 1-5 ustawy o samorządzie gminnym i może być uznane za próbę obejścia prawa w kontekście ustrojowej pozycji sekretarza gminy. Przyjęcie odmiennej wykładni poddawałoby bowiem w wątpliwość sens istnienia art. 33 ust. 4 u.s.g.

NSA wskazał również, iż Sąd I instancji słusznie przyjął, że z treści art. 33 ust. 4 u.s.g. nie można wywieść, że w każdym przypadku powierzenie przez wójta określonych uprawnień możliwe jest wyłącznie na rzecz sekretarza gminy lub zastępcy wójta. Jednakże błędnie przyjął, że kompetencje przyznane pełnomocnikowi na podstawie zaskarżonych przepisów zarządzenia Burmistrza Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r. nie podlegają ograniczeniom podmiotowym określonym w art. 33 ust. 4 u.s.g. Charakter zadań określonych w kwestionowanych § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 pkt 2 zarządzenia ma niewątpliwie charakter właściwy dla zadań wójta. Są to bowiem sprawy z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi oraz sprawy związane z organizowaniem pracy urzędu. Nie było zatem możliwe, w świetle przytoczonych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym, powierzenie tych czynności pełnomocnikowi – pracownikowi zatrudnionemu w urzędzie na stanowisku doradcy. Powołanie takiego pełnomocnika i powierzenie mu zadań zastrzeżonych dla burmistrza z pominięciem sekretarza gminy lub zastępcy burmistrza nie jest, zdaniem NSA, dopuszczalne, ponieważ w rzeczywistości prowadzi do ominięcia przepisów rangi ustawowej. Dalej NSA podniósł, że z dokumentów załączonych przez Burmistrza Miasta M. wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że do zadań sekretarza gminy należy m.in. sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem dyscypliny pracy w urzędzie, sprawowanie nadzoru nad organizacją pracy, przestrzeganiem wewnętrznego porządku pracy. Zdaniem NSA uprawnienia pełnomocnika wymienione w § 2 ust. 1 pkt 4 w znacznej mierze pokrywają się z zastrzeżonymi także w przepisach wewnętrznych dla sekretarza gminy. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 4 pkt 4 zaskarżonego zarządzenia, do zadań pełnomocnika należy podejmowanie działań zmierzających do eliminacji nieprzestrzegania przez pracowników Gminy M. obowiązków, m. in. wykonywania zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie, stałego podnoszenia kwalifikacji i umiejętności zawodowych, czy zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach z petentami oraz zwierzchnikami. Uprawnienia te stanowią w istocie uszczegółowienie kompetencji przekazanych już przez burmistrza sekretarzowi gminy. Poza tym, NSA zwrócił uwagę na okoliczność, że zgodnie z art. 33 ust. 4 u.s.g. mogą być one delegowane jedynie na osoby piastujące funkcje wymienione w tym przepisie. Sprawowanie nadzoru nad pracownikami urzędu, a do tego w istocie sprowadzają się kompetencje pełnomocnika powołanego na podstawie zaskarżonego zarządzenia, należy do sfery zadań burmistrza jako kierownika urzędu. Tymczasem tego rodzaju uprawnienia, zdaniem NSA, mogą być przeniesione jedynie na rzecz sekretarza gminy lub zastępcy burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 487/12 uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżone przez Wojewodę przepisy zarządzenia Burmistrza Gminy M. zostały wydane z naruszeniem prawa.

Na wstępie Sąd podkreślił, że w sprawie niniejszej wobec wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, Sąd ten związany jest na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 170 tej ustawy, poglądem prawnym ukształtowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec powyższego Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.s.g., wójt (burmistrz, prezydent) gminy jako kierownik urzędu gminy jest co do zasady zobowiązany i odpowiedzialny za zadania związane z kierowaniem i organizacją pracy w urzędzie. Możliwość powierzenia zadań wójta innej osobie, które przysługują mu jako kierownikowi urzędu, została przewidziana w art. 33 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Artykuł 33 ust. 4 u.s.g. uprawniający do delegowania kompetencji wójta na inne ściśle określone podmioty należy odczytywać w kontekście ust. 3. Należy zatem uznać, że art. 33 ust. 4 u.s.g. stanowi o możliwości przeniesienia na zastępcę burmistrza lub sekretarza zadań z zakresu kierowania urzędem. Przepis ten stanowczo wskazuje na ograniczenia podmiotowe, bowiem osobami, które mogą wykonywać funkcje wymienione w art. 33 ust. 4 u.s.g., są włącznie zastępcy (zastępca) wójta lub sekretarz. Stanowisko to znajduje też potwierdzenie w art. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych stanowiącym, że kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi.

W rozpatrywanej sprawie Burmistrz Miasta M. czynności wskazane w treści § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 pkt 2 zarządzenia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] - w sprawie ustanowienia Pełnomocnika do spraw przygotowania Urzędu Miejskiego w M. oraz gminnych jednostek organizacyjnych z zakresu usług publicznych do przyjęcia i wdrożenia systemu zarządzania procesowego a także realizacji innych zadań wyznaczonych przez burmistrza – a zatem czynności de facto z zakresu zarządzania zasobami ludzkimi oraz sprawy związane z organizowaniem pracy urzędu, przekazał Pełnomocnikowi jako pracownikowi zatrudnionemu w urzędzie na stanowisku doradcy. Tymczasem sprawowanie nadzoru nad pracownikami urzędu, a do tego w istocie sprowadzają się kompetencje pełnomocnika powołanego na podstawie zaskarżonego zarządzenia, należy do sfery zadań burmistrza jako kierownika urzędu. Tego rodzaju uprawnienia, jak już wspomniano, mogą być zatem przeniesione jedynie na rzecz sekretarza gminy lub zastępcy burmistrza. Tym samym powołanie doradcy i powierzenie mu zadań z zakresu zadań zastrzeżonych dla samego burmistrza nastąpiło z pominięciem podmiotów wymienionych w treści art. 33 ust. 4 u.s.g., czyli z pominięciem zastępcy burmistrza i sekretarza gminy. Takie działania (dekoncentracja kompetencji przypisanych burmistrzowi na rzecz nieuprawnionego podmiotu) należy według Sądu, jako omijające przepisy rangi ustawowej, uznać za niedopuszczalne.

Ponadto, jak podkreślił Sąd, z dokumentów załączonych przez Burmistrza Miasta M. wraz z odpowiedzią na skargę bezspornie wynika, że do zadań sekretarza gminy - a zatem do jednego z dwóch podmiotów, na rzecz których Burmistrz Miasta M. mógł de facto delegować zadania, przysługujące mu jako kierownikowi urzędu, należy m.in. sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem dyscypliny pracy w urzędzie, sprawowanie nadzoru nad organizacją pracy, przestrzeganiem wewnętrznego porządku pracy. Tymczasem uprawnienia przyznane pełnomocnikowi na mocy § 2 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego zarządzenia, tj. podejmowanie działań zmierzających do eliminacji nieprzestrzegania przez pracowników Gminy M. obowiązków, m.in. wykonywania zadań sumiennie, sprawnie i bezstronnie, stałego podnoszenia kwalifikacji i umiejętności zawodowych, czy zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach z petentami oraz zwierzchnikami, stanowią – jak słusznie podniósł NSA – swoiste uszczegółowienie kompetencji przekazanych przecież już przez burmistrza sekretarzowi Gminy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł o wydaniu zaskarżonych przepisów § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 pkt 2 zarządzenia z naruszeniem prawa, o wykonalności tych przepisów Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Burmistrz Gminy M., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego przez stronę skarżącą zaskarżonych przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy,

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy brak przedmiotu orzekania wskazywał na konieczność umorzenia postępowania, a nie merytorycznego rozstrzygnięcia o żądaniu skargi, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy,

3. art. 94 ust. 2 u.s.g. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy brak przedmiotu orzekania wskazywał na konieczność umorzenia postępowania, a nie merytorycznego rozstrzygnięcia o żądaniu skargi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub ewentualnie w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego obowiązany jest zbadać z urzędu, bez względu na granice skargi kasacyjnej, czy w sprawie wystąpiła nieważność postępowania, a ponadto ma obowiązek zbadania dopuszczalności skierowanej do sądu administracyjnego skargi oraz wystąpienia przesłanek, które czyniły postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym. W przypadku zatem, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że skarga ulegała odrzuceniu, albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, obowiązany jest uchylić wydane w sprawie orzeczenie i odrzucić skargę lub umorzyć postępowanie (art. 189 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że w postępowaniu przed Sądem

I instancji zachodziła przesłanka, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym postępowanie umarza się, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. W świetle tego przepisu bezprzedmiotowość postępowania przed sądem administracyjnym ma miejsce wówczas, gdy w toku tego postępowania wystąpią zdarzenia, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji było zarządzenie Burmistrza Gminy M. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia pełnomocnika do spraw przygotowania Urzędu Miejskiego w M. oraz gminnych jednostek organizacyjnych z zakresu usług publicznych do przyjęcia i wdrożenia systemu zarządzania procesowego a także realizacji innych zadań wyznaczonych przez Burmistrza. Jak wynika z akt sądowych, w piśmie nadesłanym do Sądu I instancji w dniu [...] listopada 2012 r. Burmistrz Gminy M. poinformował, że zaskarżone zarządzenie utraciło w całości moc obowiązującą, w dniu [...] listopada 2012 r. wydane zaś zostało nowe zarządzenie, którego kopię załączono. Mając na uwadze treść oraz zakres uregulowań dokonanych zaskarżonym zarządzeniem, stwierdzić należy, że okoliczność utraty mocy obowiązującej tego aktu stanowiła przeszkodę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż skutki tego aktu zamknęły się w okresie od momentu jego wejścia w życie do utraty mocy.

Reasumując, skoro poza sporem pozostaje fakt, że na mocy nowego zarządzenia Burmistrza Gminy M. z dnia [...] listopada 2012 r. utraciło moc zarządzenie z dnia [...] marca 2011 r. będące w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, to fakt ten czynił postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji powinien był postępowanie umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak zaś wskazano powyżej w myśl art. 189 p.p.s.a. jeżeli istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjnym postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz umarza postępowanie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.