II SA/Po 464/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1, 3, art. 93 ust. 3, 4 i 5, art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268 poz. 2663), w postępowaniu prowadzonym z urzędu, pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości o pow. [...] ha, położonej w Gminie S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu G., dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą [...] z wpisem prawa własności na rzecz G. G. Sposób podziału wymienionej nieruchomości określono w załączniku graficznym w skali 1:500, stanowiącym integralną część postanowienia (pkt 1 postanowienia). Postanowiono, iż podział nastąpi pod warunkiem, że przy zbywaniu nowo wydzielonych działek zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa (pkt 2 postanowienia).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych o których mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Działka nr [...] położona jest na obszarze nie objętym obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie m.p.z.p.). Rada Miejska w S. w dniu [...] czerwca 2010 r. podjęła uchwalę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. obejmującego część obrębu G., K., U., U. k. cz. 1 – po zachodniej stronie ulicy [...]. Wyjaśniono, iż ponieważ podział nieruchomości dokonuje się w tym przypadku na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., nie zachodzi konieczność zawieszenia z tej przyczyny postępowania podziałowego. Wskazano, iż w przypadku braku m.p.z.p. stosuje się przepisy art. 94 u.g.n., a zgodnie z ust. 1 tego artykułu podział musi być zgodny z przepisami odrębnymi albo z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla obszaru obejmującego swym zakresem przedmiotowy teren została wydana decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] stycznia 2012 r., polegającej na budowie odcinka drogi publicznej, a wstępny projekt podziału stanowiący integralną część postanowienia, jest z nią zgodny. Organ następnie wskazał, że teren przedmiotowej nieruchomości ujęto w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sprawie realizacji sieci kanalizacji grawitacyjnej i rurociągu tłocznego z urządzeniami towarzyszącymi oraz przepompowni ścieków wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości J., G., B., W. gm. S. towarzyszącą w miejscowości J., G., B., W. gm. S. oraz K. Miasto P., w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "Kanalizacja obszaru Parku Krajobrazowego Puszcza Z. i okolic" Z. i okolic"- Kontakt II – Zlewnia Centralnej Oczyszczalni Ścieków w K. – Gmina S. – zadanie 2A – obejmujące J. i G. Projektowany przebieg sieci kanalizacyjnej przewidywany jest w projektowanym pasie drogowym, będącym przedmiotem wydzielenia w przedmiotowym postępowaniu. Kończąc organ powołał przepisy art. 99 u.g.n. i wyjaśnił zasady dokonywania podziału nieruchomości pod warunkiem, ziszczającym się w momencie sprzedaży wydzielonych nieruchomości z zapewnionym dostępem do drogi publicznej.

W ustawowym terminie zażalenie na powyższe postanowienie wniósł G. G., żądając uchylenia tego aktu oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że w wyniku wstępnego podziału działki nr [...] wydzielona zostanie działka nr [...], która niezbędna jest celem budowy drogi stanowiącej połączenie dróg na działkach nr [...] i [...]. Skarżący podniósł, że wymienione działki nie stanowią dróg, lecz są działkami rolnymi. Podniósł, że z uzasadnienia postanowienia wynika, że z jego działki ma być wydzielona droga publiczna o długości około 100m, otoczona drogami wewnętrznymi. Na takie rozwiązanie nie zgadza się, bowiem wszystkie wydzielone drogi powinny mieć status dróg publicznych, bowiem będą służyć nieokreślonej ilości użytkowników. Organ nie wywiązał się również z obowiązku pełnego wyjaśnienia sprawy. Działanie Burmistrza narusza nadto zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy państwowej, bowiem na skierowane do tego organu zapytania dotyczące przedmiotowej sprawy nie uzyskał żadnej odpowiedzi.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy wyżej opisane postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ rozpatrujący zażalenie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do wszczęcia postepowania podziałowego z urzędu, zgodnie z art. 97 ust. 3 u.g.n., zachodzi bowiem konieczność wydzielenia działki gruntu niezbędnej do realizacji inwestycji celu publicznego. Mianowicie ostateczną decyzją lokalizacyjną z dnia 25 stycznia 2012 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji celu publicznego jakim jest budowa sieci kanalizacyjnej wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, której przebieg przewidziano m.in. przez teren przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego przedłożony do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości spełnia wymogi przewidziane przepisami ustawy, przewiduje wydzielenie działki na realizację wskazanego w decyzji lokalizacyjnej przedsięwzięcia, zapewnia też wydzielonej i pozostałej części nieruchomości dostęp do drogi publicznej. Opinia pozytywna dotycząca zasad podziału jest wiążąca dla organu zatwierdzającego podział nieruchomości, który w tym drugim etapie postępowania podziałowego ogranicza się jedynie do czynności geodezyjno-kartograficznych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących działania organu wskazano, że pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Burmistrz udzielił skarżącemu odpowiedzi na nurtujące go pytania. Kolegium podkreśliło, że na etapie opiniowania wstępnego podziału nieruchomości kwestie dotyczące ograniczenia prawa własności do nieruchomości nie są jego przedmiotem. Na tym etapie podział ma charakter wyłącznie ewidencyjny, a ewentualne pozbawienie prawa własności może nastąpić w odrębnym postepowaniu, w trybie rozdziału IV u.g.n., które może być następstwem podziału. Dla skuteczności niniejszego podziału nie mają znaczenia kwestie podniesione w zażaleniu, a dotyczące braku zgody właściciela na podział gruntu w przyjętej postaci.

W skardze wniesionej do tut. Sadu w dniu [...] marca 2013 r. G. G. wniósł w pierwszej kolejności o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach oraz o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono wadliwe oparcie rozstrzygnięcia na przepisach u.g.n., podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a.

Podtrzymując dotychczasową argumentację skarżący wskazał, iż w postanowieniu Burmistrza jako cel zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości wskazano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka drogi publicznej. Burmistrz zaznaczył, że wstępny projekt podziału, którym tym postanowieniem zaakceptował, jest zgodny z tą decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Tymczasem działki pod budowę dróg publicznych nabywane są na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis art. 2 pkt 11 u.g.n. stanowi, że ustawa ta nie narusza ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Organ II instancji wydał natomiast postanowienie przywołując jako podstawę do zaopiniowania wstępnego podziału działki wyłącznie decyzję lokalizacyjną "z dnia [...] stycznia 2012 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji celu publicznego jakim jest budowa sieci kanalizacyjnej z towarzyszącą infrastrukturą". Zatem organ II instancji przyjął zupełnie inną podstawę do zaopiniowania wstępnego podziału jego działki, aniżeli określona w postanowieniu Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r. Skarżący podniósł, że o planach położenia kanalizacji sanitarnej dowiedział się dopiero z uzasadnienia tego postanowienia, tymczasem nie godzi się, aby przedmiotowy podział miał służyć nie realizacji drogi publicznej, a wyłącznie położeniu sieci kanalizacji sanitarnej. Tymczasem takie stanowisko organu II instancji jest zgodne z intencją Burmistrza Miasta i Gminy S., co wyrażono w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r., z którego wynika, że nie chodzi w tym przypadku o budowę drogi, lecz o uzyskanie prawa własności do wydzielonej pod drogę działki i przekazanie tego terenu Związkowi Międzygminnemu "Puszcza Z." dla przeprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej. Powyższe potwierdza to, że decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi publicznej, obejmuje wyłącznie działkę skarżącego.

Kończąc skarżący podniósł, iż również organ II instancji naruszył zasady procedury administracyjnej, wydając zaskarżone postanowienie przed upływem terminu wyznaczonego w skierowanym do skarżącego zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Takim działaniem uniemożliwiono skarżącemu skorzystanie z pomocy prawnika, z którym miał umówione spotkanie i które przełożył wobec poinformowania go o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Ostatecznie z porady nie skorzystał, bowiem doszło do wydania zaskarżonego postanowienia. Takie działanie organu nie daje poczucia bezpieczeństwa i nie rodzi zaufania.

Powyższą argumentację skarżący powtórzył na rozprawie przeprowadzonej przed tut. Sądem w dniu 26 czerwca 2013 r. Dodatkowo podniósł, że nie doręczono mu decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podnosząc, że złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza MiG S. nr [...] z dnia 25 stycznia 2012 r. skarżący wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania. Podał, że wniosek złożył [...] marca 2013 r., a [...] maja 2013 r. Kolegium zawiadomiło go o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Kolegium zarzuty, że w istocie w trakcie podziału doszło do wydzielenia działki drogowej i wynikającej z tego konieczności zastosowania innego trybu, nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości niniejszego postępowania. Również zarzuty dotyczące zbyt szybkiego wydania orzeczenia w sprawie nie są zasadne. Wskazano, że Kolegium rozpatrzyło sprawę w ustawowym terminie i z tego faktu nie można czynić zarzutów..

Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie odmówił zawieszenia postępowania sądowoadminstracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] października 2012 r. (k. nr 43 akt administracyjnych I instancji) poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, z arkusza mapy [...] obręb G., stanowiącej jego własność. W zawiadomieniu tym wskazano, iż podział przedmiotowej nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] znak [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sprawie budowy odcinka drogi publicznej na terenie części działki nr geod. [...] położonej w G. W zawiadomieniu podano również, że o wszczęciu postepowania podziałowego informuje się Związek Międzygminny "Puszcza Z.", który przystąpił do realizacji inwestycji pod nazwą "kanalizacja obszaru Parku Krajobrazowego Puszcza Z. i okolic" obejmującej swoim zakresem przedmiotową nieruchomość.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zaopiniował pozytywnie proponowany wstępny projekt podziału nieruchomości skarżącego poddając ocenie jego zgodność z ustaleniami powołanej jako podstawę przeprowadzenia podziału nieruchomości z urzędu decyzji lokalizacyjnej nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego drogi publicznej. W uzasadnieniu postanowienia organ dodatkowo wskazał, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie objętym inną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy sieci kanalizacji sanitarnej wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

Przy tak określonym przedmiocie postępowania podziałowego i podstawach jego wszczęcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając zażalenie wniesione przez skarżącego na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2012 r. wadliwie uznało, iż prowadzone z urzędu postępowanie podziałowe wszczęte zostało w związku z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - realizacji sieci kanalizacji grawitacyjnej i rurociągu tłocznego z urządzeniami towarzyszącymi. W konsekwencji, wadliwie uznano, że opiniowany w ramach tego postępowania wstępny projekt podziału działki nr [...] z ark. nr [...] obręb G. wymaga oceny tego projektu w odniesieniu do tejże decyzji lokalizacyjnej. Powyższe stwierdzenie przyjętego przez organ, a wadliwego założenia, wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium, w którym na stronie 1 uzasadnienia co prawda wymieniono decyzję lokalizacyjną z [...] stycznia 2012 r., lecz dalej podano, że decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji celu publicznego jakim jest budowa kanalizacji wraz z infrastrukturą. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że podział jest przeprowadzany z uwagi na realizację celu publicznego - budowę odcinka drogi, który to cel został określony na etapie wszczęcia z urzędu postępowania podziałowego, a następnie w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] października 2012 r., którym pozytywnie zaopiniowano wstępny projekt podziału nieruchomości należącej do skarżącego.

Materialnoprawną podstawą wydania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy w szczególności art. 93 ust. 4 i ust. 5.

Stosownie art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomościami z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Przedmiotową opinię podejmuje się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.).

W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż w takim przypadku podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1 i 2). Unormowanie to oznacza, że dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – warunków podziału nieruchomości. Cytowany przepis koresponduje z treścią art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji. Określenie tych linii jest zatem obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, analogicznie decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle art. 93 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. obowiązkiem organu opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości jest przeprowadzenie oceny tego projektu z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wyżej wskazano, postanowienie wydane w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. jest częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości (wyrok WSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., IV SA/Po 195/09, niepubl., System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 553436), postępowanie w przedmiocie wydania opinii poprzedza postępowanie w sprawie podziału nieruchomości. Taką wykładnię zawarto w wyroku NSA z dnia 23 września 1998 r., SA/Rz 899/98 (publ. OSP 1999/5/106). Ten kierunek wykładni podzielił skład pięciu sędziów NSA w uchwale z dnia 1 marca 1999 r., OPK 1/99 (publ. ONSA 1999/3/84).

Z literalnego brzmienia przepisu art. 93 ust. 4 wynika, iż postępowania w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości sprowadza się do badania zgodności proponowanego podziału, określonego we wstępnym projekcie podziału, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w przypadku gdy plan taki dla danego obszaru obowiązuje. Gdy plan miejscowy dla danego obszaru nie obowiązuje, zgodność proponowanego podziału bada się z ustalenia decyzji o warunkach zabudowy czy też, jak w rozpatrywanym przypadku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ opiniujący ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, względnie opisanych powyżej decyzji, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. W szczególności opinia ta nie dotyczy celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych. Organ nie wypowiada się w kwestiach merytorycznych, nie wykracza poza ocenę, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym, czy decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić nadto należy, iż wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 ww. ustawy nie przesądza, iż dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości. Jednakże organ rozstrzygający kwestie ewentualnego podziału, będzie związany opinią do czasu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego opinię wydano lub pozostawania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, czy ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ten jest prawidłowy. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nadto organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają - jak w niniejszej sprawie - prawa strony. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, Nr 2, poz. 68).

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie wymogów tych nie dochowano, nie doszło bowiem do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania postanowienia organu I instancji w odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego – odcinka drogi publicznej, co w konsekwencji nakazuje uznać, że organ II instancji naruszył przepis art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., a nadto przepisy prawa materialnego – art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił zarzuty skargi podniesione w tym zakresie, uznając, że zaskarżonym postanowieniem naruszono przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Sąd uznał, wydając na rozprawie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, iż brak podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z wszczęciem na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza MiG S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Przepis ten zawiera fakultatywną przesłankę zawieszenia, podlegającą ocenie składu orzekającego. Zaskarżone postanowienie organu I instancji, opiniujące projekt podziału nieruchomości skarżącego, wydane zostało w oparciu o ostateczną ww. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] stycznia 2012 r. i ewentualne wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego może skutkować w przyszłości wznowieniem postępowania podziałowego nieruchomości, której decyzja ta dotyczy, a którego etapem jest niniejsze postępowanie opiniujące. Z uwagi na powyższe, jak również na fakt, iż brak jest tożsamości problemu prawnego wyłaniającego się w niniejszej sprawie w związku z opisaną powyżej przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz pozostającego do rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym, Sąd za niecelowe uznał zawieszenie postępowania.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi.

Strona skarżąca podnosi, iż skoro jako inwestycję celu publicznego organ I instancji przyjął budowę odcinka drogi publicznej, to wszelkie czynności faktyczne i prawne, które zmierzają do realizacji drogi publicznej powinny być przeprowadzane nie w oparciu o u.g.n., lecz na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.). Wskazać należy, iż ustawa powyższa ma szczególny charakter, a jej celem było stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy specjalnej, stanowiący, iż "ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych" należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym aktualnie przez komentatorów ustawy. I tak, Marian Wolanin stwierdza, iż "za oczywiste należy przyjąć, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Wtedy to jednak tereny zamierzone do zainwestowania pod drogę publiczną, nie są jeszcze w całości wyodrębnione, tak planistycznie, jak i ewidencyjnie, a tym bardziej własnościowo. Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie stanowią zwykle użytków drogowych". Zdaniem tego autora "istotne jest (...) określenie, jaką funkcję w sieci drogowej dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Pozostałe natomiast kwestie dotyczące planistycznego, ewidencyjnego (geodezyjnego) i własnościowego wyodrębnienia terenu pod drogę publiczną mają być przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie ustawy" (za: M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52, 53).

Powołana ustawa specjalna jest zatem ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do u.g.n. Jednakże w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie dochodzi do wydzielenia odrębnych nieruchomości i nie stanowi to przedmiotu zawartego w niej orzeczenia. Zatwierdzenie podziału nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów u.g.n. pomimo, iż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych służy realizacji celu publicznego, jakim jest niewątpliwie budowa dróg publicznych ( art. 6 pkt 1 u.g.n.). Powołany powyżej przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. ustawy stanowi, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli m.in. jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Dla obszarów, dla których nie obowiązuje m.p.z.p. ,nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili uprawomocnienia się decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W rozpatrywanej sytuacji została zatem spełniona przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu (wyrok NSA z 19 marca 2008 r. I OSK 410/07).

W niniejszym postępowaniu zarówno organ I jak i II instancji wyjaśniły skarżącemu pojęcie celu publicznego, tryb wszczęcia postępowania z urzędu i zakres opinii dotyczącej wstępnego projektu podziału nieruchomości. Natomiast inne kwestie, w tym podniesione w skardze zarzuty co do ochrony przysługującemu skarżącemu prawa własności, nie mogły znaleźć się w postanowieniu dotyczącym pozytywnej opinii wstępnego projektu podziału nieruchomości, której właścicielem jest skarżący. Nurtujące skarżącego problemy dotyczą etapu przystąpienia do realizacji inwestycji.

W ocenie Sądu wskazane powyżej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Uchylenie zaskarżonego postanowienia oznacza konieczność ponownego rozpoznania przez Kolegium zażalenia G. G. na postanowienie organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium uwzględni przedstawione wyżej uwagi i ponownie rozpatrzy sprawę, a przed wydaniem rozstrzygnięcia stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. umożliwi skarżącemu zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200, a o wykonalności zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 tej ustawy.